1、簡論不動產統一登記與國家地籍基于法律各權技術的分析第1頁，共77頁。不動產的法律定義1地籍和國家地籍的概念2不動產統一登記的意義及與國家地籍的關系3我國不動產行政的原則和任務4不動產行政的法律特征5目 錄 Contents2第2頁，共77頁。不動產行政的主要內容6不動產登記中的權與法7不動產登記的物證技術8我國不動產登記的現狀9關于不動產登記的展望10目 錄 Contents3第3頁，共77頁。不動產的法律定義1地籍和國家地籍的概念2不動產統一登記的意義及與國家地籍的關系3我國不動產行政的原則和任務4不動產行政的法律特征5目 錄 Contents4第4頁，共77頁。 一、不動產的法律定義國外法

2、律對不動產的定義羅馬法中，動產稱為可動物，是指能夠自行移動或者用外力移動而不改變其性質或價值的有體物；不動產稱為不動物，是指不能自行移動也不能用外力移動，否則就會改變其性質或者減損其價值的有體物。日本民法典第86條規定，土地及其定著物為不動產，此外的物為動產，無記名債券視為動產。我國法律對不動產的定義我國最高人民法院關于貫徹執行中華人民共和國民法通則若干問題的意見第186條對不動產進行了司法解釋；土地，附著于土地的建筑物及其他定著物、建筑物的固定附屬設備為不動產。中華人民共和國擔保法第九十二條規定： 本法所稱不動產是指土地以及房屋、林木等地上定著物。本法所稱動產是指不動產以外的物。這是我國現行

3、法律中對于不動產概念所給予的權威性定義。5第5頁，共77頁。在不動產法律定義下整合登記的職責總理李克強主持本屆國務院的第一次常務會議，對實施國務院機構改革和職能轉變方案的任務進行細化分工，其中第九項明確：“整合房屋、林地、草原和土地登記的職責”。標志我國不動產的統一登記即將從行政機構改革開始付諸實施。由不動產的法律定義可以看出，在管理實踐中應當從法律關系上認識統一管轄的必要性。6第6頁，共77頁。不動產的法律定義1地籍和國家地籍的概念2不動產統一登記的意義及與國家地籍的關系3我國不動產行政的原則和任務4不動產行政的法律特征5目 錄 Contents7第7頁，共77頁。 二、地籍和國家地籍的概念

4、狹義地籍的概念是基于土地的社會屬性的定義。我國土地基本術語規定：地籍是指記載宗地的權利人、土地權利內容及來源、權屬界址、面積、用途、質量等級、價值和土地使用條件等土地登記要素的簿冊?，F代地籍廣義地籍的概念狹義地籍的概念廣義地籍的概念是基于土地的自然資源及社會不動產的雙重屬性的定義。現代地籍通常是指記載并管理土地自然資源和不動產兩種法律關系要素的全部數據及其變動狀況的地籍信息系統。 8第8頁，共77頁。地籍的種類引自我國土地基本術語以課稅為目的而建立的地籍。主要記載納稅人姓名、地址、宗地面積及為確定稅率所需的土地等級多用途地籍產權地籍稅收地籍以保護土地權利人合法權利為目的而建立的地籍。主要記載土

5、地權利人姓名、宗地位置、界址、面積和土地權利內容、來源等以土地產權登記、課稅和科學管理、利用和保護土地等多種用途為目的而建立的地籍，它記載有關宗地的全部屬性9第9頁，共77頁。地籍的維度由定義可知，地籍是全面記錄不動產物權法律關系要素的證據材料和各宗地經濟社會信息的系統性歷史檔案。因此其維度的構成決定于不動產法律關系的三大要素，即：法律關系主體（人）法律關系客體（空間維）和法律關系內容（權利存續時間）。流行的所謂“二維地籍”和“三維地籍”之稱，本質上應指地籍圖的視讀模式，即平面視圖和立體視圖的區分。地圖中的地籍圖均應是三維數據，地籍的維度應是五維，即人、產權存續時間、宗地及其定著物的三維數據（

6、x、y、z）。 10第10頁，共77頁。國家地籍概念國家地籍是指國家為了維護社會公共利益和不動產權利人的合法權益，由政府建立并管理的地籍信息系統該系統包括土地作為自然資源和不動產雙重法律關系各要素的原始數據和變動信息，是具有歷史連續性、公示性和公信力的社會公共產品依據土地法和地籍法的相關規定，國家地籍由中央政府和地方政府組織制定地籍技術標準、發展規劃和建設方案，并監督職能部門實施 11第11頁，共77頁。不動產的法律定義1地籍和國家地籍的概念2不動產統一登記的意義及與國家地籍的關系3我國不動產行政的原則和任務4不動產行政的法律特征5目 錄 Contents12第12頁，共77頁。 三、不動產統

7、一登記的意義及與國家地籍的關系我國實行不動產統一登記的意義促進整合不動產登記行政管理體制，有利于政府資源合理配置、提高效率與便民服務促進整合不動產調查資料和登記檔案，有利于國家地籍系統的統一和完善促進整合不動產物權法律制度，有利于實體法的統一協調與程序法的統一配套促進不動產登記的標準化和規范化，有利于實現產權明晰、嚴格管理的目標13第13頁，共77頁。 實行不動產統一登記的要件法制基礎管理體制信息平臺技術標準統一法制基礎統一管理體制統一技術標準統一信息平臺Page 14第14頁，共77頁。與國家地籍的關系不動產統一登記是建立國家地籍的法制措施。不動產登記是實現不動產物權保護的主動形式，開展總登

8、記是通過公共財政支持和行政強制力保障來建立國家地籍的主要手段國家地籍是保障不動產統一登記的技術基礎。國家地籍的建立過程，是對不動產法律關系要素進行調查取證，獲取規范數據和信息的系列物證技術活動，為不動產登記提供證據材料不動產統一登記與國家地籍是公共管理信息系統結構的重要組成。不動產統一登記和國家地籍分別為不動產行政中產權管理和產籍管理的子系統 15第15頁，共77頁。建立國家地籍的目的對土地資源及資產的公共管理提供基礎信息支撐1實施不動產行政執法的國家監察3土地利用產權結構和經濟結構的歸戶統計4實施土地各類評價及其資源與資產的國民經濟核算5實施大型工程和災后重建的土地整理6實施不動產及其交易的

9、權利登記2不動產稅費的合理確定7為其它與不動產占有、使用、收益和處分有關的工作提供可靠信息816第16頁，共77頁。實施國家地籍工作的原則保持國家地籍管理系統和操作規程在全國的統一性保持宗地變化特征隨時記入國家地籍資料的現勢性保障國家地籍資料的真實性、準確性和公開性保障國家地籍資料與國家其它簿籍和信息資源中的資料的可比性和兼容性17第17頁，共77頁。國家地籍在國家信息資源系統中的地位國 家 地 籍國 家 信 息 資 源 系 統國家地籍資料是國家信息資源國家地籍是進行不動產國家登記，進行國民經濟核算統計時的資料信息源國家地籍確定的地籍劃分與編碼是相關登記和統計的依據和技術基礎。國 家 地 籍1

10、8第18頁，共77頁。不動產的法律定義1地籍和國家地籍的概念2不動產統一登記的意義及與國家地籍的關系3我國不動產行政的原則和任務4不動產行政的法律特征5目 錄 Contents19第19頁，共77頁。四、我國不動產行政的原則和任務不動產行政的基本原則：中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定中要求“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則”完善土地管理制度。這十六字原則不僅適用土地行政管理，而且適用以土地為基礎的不動產行政管理其邏輯順序是：產權明晰用途管制節約集約嚴格管理。顯然，“產權明晰”不僅是這項原則的第一要件和其它要件存在的基礎，而且是不動產管理質量控制的核心指標20第20

11、頁，共77頁。不動產行政的主要任務：依法調整人們在不動產占有、使用、收益和處分的社會關系,保護權利人的合法權益和正常的市場秩序，為促進社會的公平正義和經濟的持續發展提供公共服務。其核心是以“產權明晰”為目標，以“明晰產權”為過程的產權管理與產籍管理所謂“產權明晰”，是指產權法律關系的客體、主體、權利與義務必須明晰。所謂“明晰產權”，就是指為達到“產權明晰”的目標而對產權法律關系要素進行界定和證明的過程?！爱a權明晰”和“明晰產權”分別是考核不動產行政管理質量與控制過程的約束性指標21第21頁，共77頁。不動產行政的主要任務：不動產行政是以產權與產籍為基礎的管理系統包括地籍調查、不動產登記、統計分

12、析和檔案管理。地籍調查是由國家組織實施，對以土地為基礎的不動產法律關系要素，進行現場調查和勘驗取證的活動不動產登記是國家不動產登記機關，按照法定物權和行政職責，對主張不動產權法律關系建立、變更或終止的申請，依法進行調查、核實、審結后，記載于登記簿的活動統計分析是不動產行政管理部門依據統計法，對不動產的總量、結構、空間分布及變化動態進行統計分析的活動檔案管理是不動產行政管理部門依據檔案法，對地籍調查和不動產登記過程中形成的檔案資料，進行整理、保管、積累和應用的活動22第22頁，共77頁?！爱a權明晰”指標（必要條件和充分條件）：物權法律規定的土地權利和義務因公共政策限制而具有的用益限制因法定相鄰關

13、系而承擔的義務因契約而設定的產權負擔或處分限制內容必須明晰客體界定的精度指標設計依據所有權客體（宗地邊界和定著物、附著物邊界） 的測定使用權（準所有權）客體（宗地邊界和定著物、附著物邊界）的測定他項權利（用益物權和擔保物權）客體之有體物邊界的測定客體必須界定主體必須確認所有權主體的確認使用權（準所有權）主體的確認他項權利（用益物權、擔保物權）主體的確認23第23頁，共77頁。物權法定1證據“三性”3證據固定4證明能力5排除糾紛6 一物一權2后果歸責7“明晰產權”的主要原則：24第24頁，共77頁。“明晰產權”的主要措施健全土地法律體系（土地法、物權法、不動產登記法、權屬界標法、地籍測量法、產權

14、總歸戶法、登記簿法等）完善地籍管理制度（實行地籍調查法制化、建立產權審查前置和登記把關制度）實行不動產統一登記制度維護國家地籍信息系統25第25頁，共77頁。不動產的法律定義1地籍和國家地籍的概念2不動產統一登記的意義及與國家地籍的關系3我國不動產行政的原則和任務4不動產行政的法律特征5目 錄 Contents26第26頁，共77頁。五、不動產行政的法律特征管理的過程是明晰產權的行政執法活動。在法律適用上，既有實體法的適用又有程序法的適用。為明晰產權，要求全過程的法律適用必須正確無誤管理的目標主要是保護產權人的合法權益。在保護方式上，既有事先保護的作用又有事后保護的作用。具體工作包括產權的審查

15、(包括實地調查)確認和保護(土地登記、爭議調處、行政復議) 管理的要求是保證結果的公示性和力。具體包括物權法定、程序法定、限差法定原則和以法律事實為基礎以公信產權證據為核心的證明原則管理的方法技術采用法律關系分析法、證據方法、案例分析法和物證勘驗與鑒定的技術。為行政管理的決策、組織、協調和控制，提供基礎保障 27第27頁，共77頁。不動產行政的主要內容6不動產登記中的權與法7不動產登記的物證技術8我國不動產登記的現狀9關于不動產登記的展望10目 錄 Contents28第28頁，共77頁。 六、不動產行政的主要內容產權審核地權審核是涉及各類土地非訴行政案件審理的前置關口。土地非訴行政案件是指地

16、政管理的相對人在沒有民事權益爭議的情況下，請求土地行政管理部門確認其某種事實和權利的案件。主要案由有：行政審批案（征地拆遷、工程移民、建設項目用地審批、農地轉用、企業改制、土地開發、復墾和整理項目等）市場交易案（土地出讓、轉讓、抵押、交換等）破產清算案（企業破產后土地拍賣）登記申請案（總登記、日常登記之產權主張） 地權審核的任務，就是審核上列請求事項涉及的土地產權法律關系是否明晰，并對此進行必要的調查和取證。因此，為實現產權明晰而進行的產權審核，應是各類土地非訴案件審理中的前置程序和十分重要的關鍵環節29第29頁，共77頁。產權確認土地權利確認是土地產權管理針對確權請求的經常性工作，不只是地籍

17、調查及土地登記涉及地權確認，還包括土地界線鑒定、丟失或損毀界址恢復、以及地權證據質量判定等。不動產登記簿是產權確認的法定形式，是產權法律關系的證據獲得行政司法釆信的公示記錄30第30頁，共77頁。產權保護不動產產權的行政保護有三種方式，一是權利登記，二是爭議調處，三是行政復議不動產登記是對不動產權利依法進行事前保護的主動措施，與權屬爭議調處及行政復議的事后保護措施相配套，共同構成對不動產物權實施行政保護的制度體系31第31頁，共77頁。1）不動產權利登記依據物權法律規定，不動產權利只有依法進行登記才可發生排他性的物權法律效力，并且具有公示性和公信力，所以對土地權利人維護自身的合法權益、建立產權

18、明晰的土地市場秩序、解決土地權屬爭議和糾紛問題而言，都是不可或缺的地政措施適用法律有物權法、土地管理法、土地管理法實施條例、土地登記條例、土地登記條例實施細則、土地登記辦法等32第32頁，共77頁。我國現行規定的土地登記種類有：總登記；初始登記；變更登記；注銷登記；其它登記（更正、異議、預告、查封）根據產權明晰的內涵可知，土地登記的標的是土地權利法律關系（其客體為宗地，主體為人法人、自然人），內容為主體的權利和義務土地權屬，不應僅指土地權利的歸屬（即法律關系主體），而應是指土地權利的法律屬性（即法律關系的三要素）33第33頁，共77頁。根據現行法律的規定，我國的土地登記實行物之所在地縣級政府管

19、轄的原則，也稱屬地管轄原則或第一原則由于個案登記的后果在影響范圍和責任承擔能力上存在著不同，因此也存在根據這種特殊需求而同時釆用由上級受理負責，交屬地承辦的管轄的原則，也稱級別管轄原則或第二原則例如土地權屬爭議調查處理辦法中對案件管轄的有關規定中就是采用了屬地管轄與級別管轄相結合的原則34第34頁，共77頁。2）權屬爭議的調處為產權事后保護的方式?，F行法規主要有土地權屬爭議調處辦法35第35頁，共77頁。3）權屬案件的行政復議為產權事后保護的方式。現行法律有行政復議法36第36頁，共77頁。產權檔案的主要構成法律意義：權威性證據、具有公信力、不動產物權生效的檔案記錄在明晰產權方面的主要作用：核

20、發權利證書和查檔確權的主要依據附有權源權屬證據 土地登記地籍總歸戶冊地籍圖與地籍冊土地登記簿地籍圖是不動產物權法律狀況的圖形記錄，與有體物對應成比例關系。地籍冊與地籍圖相匹配，是對應地籍圖內容的文字記錄，具有互補關系檔案中的圖表卡冊簿形成證據鏈關系以經濟部門編成的土地產權總歸戶（產業部門分類、行業部門分類）以法人編成的土地產權總歸戶（機關法人、企業法人、事業法人、社團法人）以自然人編成的土地產權總歸戶（住宅、私營產業） 37第37頁，共77頁。不動產行政的主要內容6不動產登記中的權與法7不動產登記的物證技術8我國不動產登記的現狀9關于不動產登記的展望10目 錄 Contents38第38頁，共

21、77頁。七、不動產登記中的權與法不動產登記中的公權和私權1、公權（不動產登記行政管理權）土地管理具有七種公法權力，并承擔作為不當和不作為的相應責任：（1）行政立法權（2）行政組織權（含行政命令權）（3）行政執行權（4）行政許可權（5）行政監督檢查權（6）行政處罰權（7）行政司法權(法律賦予行政機關以一定范圍內的司法權，允許行政機關在行政管理過程中裁決和處理與行政管理有關的民事、行政爭議和糾紛) 作為行政權力行使主體的行政機關必須嚴格按照法律、法規的規定來行使行政權力，沒有法律上的依據，行政機關不能隨意增加、減少或者轉讓對行政權力的行使，更不能放棄對行政權力的行使。具體行政行為的作為不當和不作為

22、，都是可訴的39第39頁，共77頁。2、私權（民事財產權之不動產物權）物權的基本分類：自物權和他物權（所有權、使用權和他項權利）、主物權和從物權。確權的形式分類：申請土地登記中的確權事項，是指登記機關依當事人主張權利登記的申請，按照法定程序對證據材料進行審查，并將釆信的證據內容在登記簿上記載后予以確認，從而發生物權效力的工作。建設項目用地審批中的確權事項，主要是指針對建設項目審批要件中，關于申請用地現狀的權屬狀況和申請人取得建設項目用地的產權性質和權利類型的證據進行依法確認的工作。土地權屬爭議和解、調解和復議裁定中的確權事項，是指管理機構在審理爭議調處和行政復議案件時，根據土地權屬爭議調處和土

23、地行政復議的相關法律規定，對案件事實涉及的產權進行調查和確認的工作。 40第40頁，共77頁。不動產登記中的法律關系和適用法律1、兩種法律關系 不動產登記的行政法律關系?；诓粍赢a登記行政機關的職責和審理登記案的法律行為，在管理人和相對人之間產生行政法律關系。 不動產登記的民事法律關系。不動產登記涉及相鄰關系等利害關系人的權益，基于申請登記的法律行為在權利主體與義務主體間產生民事法律關系。41第41頁，共77頁。2、適用法律 地籍調查適用法律土地管理法（第27條）和土地調查條例 確權適用的法律法規（1）我國憲法規定（第8-13條）（2）民法通則規定（民事主體資格、民事權利和責任）（3）物權法規

24、定（第2條、第5-8條）（4）土地管理法規定（第2條、第8-11條）（5）特別法規定（空缺）（6）確定土地所有權和使用權的若干規定(1995)國土(籍)字第26號） 42第42頁，共77頁。不動產登記中的法律關系和適用法律登記適用的法律法規登記適用的法律應是依據憲法、民法、土地法等和土地管理法等制定的以土地登記為基礎的不動產登記法及法規不動產登記法實施條例現行涉及不動產登記的法律法規物權法（第一節 不動產登記 9-22條）土地管理法森林法草原法礦產資源法農村土地承包經營法房地產管理法及其配套的有關權利登記的行政法規等。包括地方政府頒布施行的土地登記條例、國土部門的土地登記辦法、住建部門的房產登

25、記規程等43第43頁，共77頁。不動產行政的主要內容6不動產登記中的權與法7不動產登記的物證技術8我國不動產登記的現狀9關于不動產登記的展望10目 錄 Contents44第44頁，共77頁。不動產登記的物證技術1、地籍調查技術地籍調查證據審核登記確權，是實現土地產權保護不可缺少的三個關鍵環節。地籍調查是為土地確權登記的需要，而對申請人的權源權屬證據實施現場調查并進行數據檢驗的前置工作。其內容和步驟包括權屬調查和地籍測量。45第45頁，共77頁。1）權屬調查技術界址調查技術（宗地分戶與編碼、相鄰關系分析與界址點判別、現場指界與界標定位、分戶界址走向固定與制作點之記、宗地草圖繪制并丈量界址邊長及

26、條件關系距離）現場取證技術（調查表設計、現場指界證明材料釆集、當事人和見證人筆錄及簽名）46第46頁，共77頁。2）地籍測量技術控制測量宗地分戶界測量（相鄰關系界址點和界址邊及宗地多邊形幾何控制距離）地上定著物附著物測繪（外廓定位）地籍圖成圖（標準分幅圖與宗地圖）面積計算47第47頁，共77頁。2、證據審查技術主要針對證據的真實性、合法性及有效性進行審查。土地確權是對土地權利證據的審查與確認，土地權利證據的來源主要是土地登記簿、地籍圖和地籍冊記錄、當事人自我舉證材料和地籍調查成果資料。證據審查方式主要有形式審查和實質審查。對于不動產權利的確認，既要進行規定要件的形式審查，也要進行針對證據真實性

27、、合法性及有效性判定的實質審查。依據登記簿、經法律公證的資料和法院判決文件進行審查時，可只進行形式審查，否則應進行實質審查。 48第48頁，共77頁。3、質量控制技術權屬調查與地籍測量是不動產物證技術活動中有機配合相互銜接的兩個關鍵環節，在質量管理方面實行全過程質量控制對工作程序的合法性和數據質量的可靠性均必須進行有效的檢核，并且填寫檢核的原始記錄表質量監理和驗收應從外業到內業進行全樣本檢查，測量數據達到的限差值的個數必須附合小概率事件的規定49第49頁，共77頁。不動產行政的主要內容6不動產登記中的權與法7不動產登記的物證技術8我國不動產登記的現狀9關于不動產登記的展望10目 錄 Conte

28、nts50第50頁，共77頁。法理概念不統一1行政管轄不統一3技術標準不規范4公共行政不經濟5登記操作不規范6部門法律不協調2 我國不動產登記的現狀51第51頁，共77頁。法理概念不統一不動產法律關系客體混同：林產權客體與林地權客體混同、草產權客體與草地權客體混同、房產權客體與建地權客體混同等等主物從物不分：根據不動產的定義，當主體同一情形下的土地為主物，其定著物和附著物為從物。除法律沒有特別規定，主物權轉移時從物權隨之轉移?，F狀是主從不分，互相跟隨，登記法律順序不明52第52頁，共77頁。部門法律不協調森林法、草原法、土地管理法、城市房地產管理法、擔保法等法律，對有關各種地類的使用權和抵押權

29、的登記分別規定為多個執法部門管轄，這些法律在土地登記制度上的不協調，是造成多部門進行土地登記管轄的根本原因?，F行體制是由行業主管部門分別依土地利用類別分實施土地登記的行政管轄53第53頁，共77頁。行政管轄不統一林產權的客體不只是林木而同時包括林地，林權登記由林業部門管轄；房產權的客體不只是房屋還同時包括建房地，房產登記由住建部門管轄；草產權的客體不只是草而同時包括草地，草產登記由農業部門管轄；農村土地承包經營權被定為用益物權，客體不只是承包經營而包括被承包的土地，登記由農業部門管轄；土地產權的客體應是作為不動產的各類用途的土地，但登記管轄現狀表明，國土資源管理土地行政部門的綜合職能被實際肢解

30、。54第54頁，共77頁。技術標準不規范各行業主管部門分別制定調查技術標準和登記規定，在不動產客體界定的誤差要求上缺乏調研和案例證明的支持，且多用小比例尺底圖進行權屬界調繪替代現場實地測量，盲目要求采用統一坐標系，混淆了地籍調查與利用現狀調查的本質區別。因邊界固定技術要求不規范，界址實地誤差允許值過大，造成發生產權民事糾紛和涉地權屬爭議、行政復議和行政訴訟案件的隱患多55第55頁，共77頁。不動產客體界定的誤差具有約束法律性，應當由不動產行政管理部門的決策者規定。因其直接影響對證據固定的質量要求，所以在決策時必須要有以下三個要件的實證研究作為誤差規定的依據 （1）不動產權利人對界定誤差的可接受

31、程度（2）管理者對解決權界糾紛的可判定性需求（3）現場條件對數據測繪質量的影響大小。目前將客體界定誤差只視為技術要求，強調的是測繪條件而非法律需要，現行規定缺乏對上述要件充分論證的基礎。56第56頁，共77頁。公共行政不經濟由于多頭管理的原因造成用于調查和登記的公共資源浪費巨大。不但存在人、財、物的重復投入高的問題，而且同時給管理相對人造成了多種不便和經濟負擔。 作為公共產品的不動產登記信息管理，因標準各異難以統一規范實現共享共用 57第57頁，共77頁。登記操作不規范因自物權與他物權不清、主物權與從物權不清導致登記缺失優先順序。因產權共有（特別是按份共有）法理不明導致所謂土地產權面積的實物分

32、攤有誤。因產權分割缺乏法律限制而導致所謂的商品房土地分割登記和商品房開發用地及在建住宅抵押亂象。58第58頁，共77頁。不動產行政的主要內容6不動產登記中的權與法7不動產登記的物證技術8我國不動產登記的現狀9關于不動產登記的展望10目 錄 Contents59第59頁，共77頁。關于不動產統一登記的展望實現我國不動產統一登記的路線圖是首先要實現土地的統一登記，然后在此基礎上實現不動產的統一登記實施土地統一登記的目標至今尚未真正實現,主要原因是在土地管理法實施先后，相關的森林法、草原法、漁業法、城市房地產管理法以及農地承包經營法等法律中均有涉及土地登記的條款，但它們在形式上都是依照土地用途類別的

33、不同而由多個相關行業主管部門實施土地登記的管轄。在現行法律體系下，土地行政管理部門因有關法律間存在著沖突而難以實施土地的統一登記，這個基礎性問題需要按照立法法的規定進行部門法的規范60第60頁，共77頁。1實施土地統一登記的三個前提條件：（1）統一法律關系的客體（2）統一登記的管轄體制（3）統一地籍調查與登記的技術法規 這三個條件必須同時具備，缺一不可61第61頁，共77頁。1）所謂統一法律關系客體，是指不動產產權法律關系必須在法律上有統一而明確的規定產權法律關系的客體，對于不同的不動產產權而言，是指向不同的特定有體物。地權法律關系的客體是土地，林權法律關系的客體是林木，房權法律關系的客體是房

34、屋等等諸如此類不動產物權法律關系客體的確認在理論上是不容置疑的。只要遵循物權法理中主物權與從物權的分類標準，上述障礙土地統一登記的法律沖突問題，就能真正解決62第62頁，共77頁。2）所謂統一管轄體制，是指不動產登記的管轄權必須統一為一個主體，即一元化主體行政執法主體的統一性，必須表現為自上而下的各層級不動產登記的行政主管機構，在組織名稱、法定職能和組織形式上保持系統的一致性全國地政的統一管理和不動產的統一登記，都需要有一個統一的行政主體作為依法行政的體制保障63第63頁，共77頁。3）所謂統一地籍調查與登記的技術法規，是指土地登記在確權定界、審查定案過程中必須依據統一的技術規范。在不動產登記

35、方面，產權法律關系的建立、變更或終止必須依法登記才具有法律效力。確權定界的標準和技術流程，因其關系登記當事人及利害關系人的財產安全問題，所以在執行上具有強制性。地籍調查與登記的技術規范應成為技術法規而不是單純的技術規程。為維護國家實施土地登記的公信力，體現公正、公平和公示的原則，應統一在土地法、不動產物權特別法的基礎上，配套施行具有強制性的技術法規64第64頁，共77頁。國務院2004年28號文件要求實施土地的統一登記目前國家又啟動不動產統一登記的體制改革。這一重要決策，不僅能促進國家公共行政的法制建設，而且有利于發揮土地政策參與國民經濟宏觀調控的作用不動產管理的基礎是地政管理，地政管理的基礎

36、是地籍管理，地籍管理的基礎是地權管理，地權管理的基礎是權利登記建立統一完善的不動產登記制度和建立統一完善的國家地籍信息系統，是當前 急迫的重大任務65第65頁，共77頁。2實施土地統一登記應當著重研究以下兩個方面的問題： 1）法律基礎建設（1）土地管理的實質是依法行政，因此土地法律體系的建設至關重要。這個體系必須以國家憲法這一根本法作為制定下位法的依據。現行憲法中有關公共財產和私人合法財產均受法律保護的規定，以及土地使用權可以依法轉讓的規定，在制定下位法時具有原則性的意義。從完善土地法律體系的需求出發，應在國家立法法的指導下，研究解決有關土地行政執法主體多元化的法律沖突問題。同時，還要積極進行

37、土地立法的規劃并實施有關法律法規的立法調研和論證，盡快建立并完善土地法律、法規和配套的條例、細則，為嚴格管理夯實法律基礎66第66頁，共77頁。（2）土地法的缺位積物權法在物權分類系統上的不完善，是影響實施土地統一登記的基礎因素。需要加快土地法的立法，完善物權法和配套法律法規。制定有關物權分類和確認的特別法，以彌補物權法的不足在不動產登記順序上，特別法應明確物權中的主物權與從物權；自物權與他物權；不動產物權與動產物權分類的法律意義。規定主物權登記在先，從物權登記在后，自物權登記在先，他物權登記在后的法律順序。67第67頁，共77頁。（3）現行土地確權規定和土地登記規則兩個法規性文件的效力不足和

38、規格偏低問題應研究解決。 因為這兩個法規文件是面向社會調整土地財產權法律關系的重要依據而不是執法機構內部或對本行業管理的行政規章，所以必須由立法機構將其上升為法或條例。否則，會因其法律效力不足而對土地行政執法和民事司法都會造成工作方面的困難。68第68頁，共77頁。2）技術基礎建設（1）完善地籍調查制度。我國從1990年開始施行地籍調查制度，但由于現行相關法律規定是以土地用途為產權法律關系的客體，以行業管理主體替代不動產行政管理主體，因此造成各部門在土地登記工作中沒有統一的技術基礎。事實上，林地、草地、房地、承包耕地等土地的產權登記并沒有按照統一的地籍調查法規實施。按照不動產統一登記的需求，在

39、技術基礎方面需要進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定。解決地籍圖實測與編繪的統一規制；地籍坐標系統的選擇條件；證據材料獲取和與客體邊界固定的標準化、規范化等問題69第69頁，共77頁。為適應土地管理參與國民經濟宏觀調控的需要，應迅速建立國家地籍的層級歸戶檔案。從土地的產權結構、經濟結構（產業和行業）及生態結構三個方面掌握土地資源配置的時空狀況，依據相關法律、制度(稅收、金融、環保)、為實施對經濟社會發展進程的宏觀調控，發揮基礎信息的支撐作用。目前土地登記的歸戶信息只駐留在縣級，沒有逐級歸戶到國家地政管理部門，這種上位總歸戶冊的缺失，已使得國家難以掌握具有宏觀管理價值的基礎信息。應盡快研究完善地籍歸戶的行政規章和配套的技術措施70第70頁，共77頁。根據轉變政府職能和加強依法行政能力建設的要求，在理順政事關系與科學分工的條件下，做好地籍調查、地籍