1、PAGE 19城鄉統一土地市場構建(u jin)研究引言(ynyn) 我國土地市場擁有(yngyu)典型的二元化特征，城市土地用于經濟建設，農村土地用于農用，二者不能自由流轉。伴隨工業化和城鎮化的推進，統籌城鄉發展已經成為關乎人民福祉的改革工程。現行的土地管理體制割裂城鄉土地市場，一方面存在土地資源利用率低下、粗放，另一方面使農民的土地財產權益得不到合法合理保障，使得社會效率和公平雙雙受損。我國經濟與社會發展的必然方向之一是城鄉發展一體化，這其中城鄉統一的市場機制則是必由之路。土地作為市場經濟中重要要素，科學合理配置下將對我國國民經濟發展產生深遠的影響。當今社會，市場配置土地資源已經成為了城市

2、化、工業化的必然選擇和要求。城鄉土地二化引發的“土地財政”收益分配不公等問題已經越發影響到社會的可持續和諧發展，所以研究和探索新的土地管理體制具有重要意義。創建統一的建設用地市場是完善社會主義市場經濟的必然要求。市場經濟要求資源配置物盡其用，在宏觀調控的指引下，實現資源利用的最優化。推進城鄉土地一體化改革，達成兩種建設用地的“同地同價，同地同權”，是對土地生產要素的最優管理和利用。建立統一的建設用地市場有助于打破城鄉二元結構，促進城市反哺農村，工業反哺農業，推動社會的全面協調可持續發展，保障農民利益，減少社會矛盾，維護社會穩定，更好的解決“三農”問題，為實現中國夢打下堅實基礎。建立統一的建設用

3、地市場有利于推進我國公法與私法的分立。當前我國建設用地流轉制度旨在通過加強土地用途分類管制，來保證公權力對土地的使用形式和規模的控制。在物權法分類中，建設用地使用權屬于用益物權，但是規范它的法律卻主要是土地管理法等公法，相關的民事法律十分有限，而且存在很多公法的的指示條款，司法的平等保護功能沒有得到落實。建立城鄉統一建設用地市場，并配套相應法律法規，有利于加強私法權的地位。一、城鄉二元建設(jinsh)用地土地市場結構分析（一）城鄉建設用地市場(shchng)的概念及特征1.建設(jinsh)用地概念土地管理法第4條規定，所謂建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地，工

4、礦用地，能源、交通、 HYPERLINK /view/9041.htm t _blank 水利、通信等 HYPERLINK /view/211721.htm t _blank 基礎設施用地， HYPERLINK /view/1589413.htm t _blank 旅游用地，軍事用地等。建設用地分為國有建設用地和農民集體所有建設用地。建設用地性質不同，用途也不一樣，可分為 HYPERLINK /view/2368604.htm t _blank 農業建設用地和非農業建設用地；按照不同土地權屬和建設內容，又可以分為國家建設用地、鄉（鎮）建設用地、 HYPERLINK /view/4338411.

5、htm t _blank 外商投資企業用地和其他建設用地。2.城市建設用地的概念及特點城市建設用地(國有城市建設用地),是從農村土地和集體轉化為國有性質的建設用地。城市建設用地是城市用地分類中的居住用地、公共設施用地、工業用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公共設施用地、綠地和特殊用地的總稱。城市建設用地的有以下幾個特征:第一，獲得城市建設用地的前提是取得了土地征用的權利。土地所有權歸屬的分為國家所有和集體所有兩種，單位和個人建設需要使用土地，若該地屬于集體所有的土地，首先必須經過征用變為國有，從農用地轉為非農用建設用地。第二(d r)，城市建設(jinsh)用地的取得方式主要包括

6、出讓(chrng)和劃撥兩種形式。出讓是一種設權行為，國家作為土地所有權人，與土地使用者通過雙方合意訂立出讓合同進行登記，在其土地所有權上為土地使用者創設一種用益物權，即建設用地使用權。城市建設用地出讓形式采用雙軌制：一是商業經營用地(主要是住宅、商業及寫字樓物業)，通過“招、拍、掛”方式來出讓；二是非經營性用地，例如工業、倉儲、交通、教育等用地，依舊采用協議方式出讓。3.農村集體建設用地概念及特點鄉（鎮）村 HYPERLINK /view/36371.htm t _blank 建設用地即是農村建設用地，鄉（鎮）村建設用地多指的是鄉村集體經濟組織與村民個人集資或者投資，用來進行各中非農業建設所

7、使用的土地。主要用途有：鄉（鎮）村 HYPERLINK /view/360377.htm t _blank 公益事業用地與 HYPERLINK /view/1157903.htm t _blank 公共設施用地，以及村民 HYPERLINK /view/109409.htm t _blank 住的宅基地用地。農村集體建設用地包括三類： HYPERLINK /view/36544.htm t _blank 宅基地用地、公益性公共設施用地與經營性用地。其主要特點是,非國有土地;不包括農地;合法性的建設用地;建設用地的所有權是農民集體。（二）城鄉建設用地土地市場二元結構的形成與發展從新中國成立到現在

8、，我國的土地市場和土地法律制度跟隨經濟體制改革的步伐穩步前進，總體上經歷了三個階段，分別是初步形成階段、發展階段、繼續發展階段。1.土地市場和土地制度初步形成階段（19491985）建國初期是建立新中國社會主義經濟的基礎時期，土地制度建設具有尤為重要的意義。這期間我國在不停探索復合國情的土地管理制度，土地制度變化十分頻繁，而且缺乏系統的土地法法律規定，對土地權利重視程度不夠。1950年我國政府頒布了土地改革法、城市郊區土地改革條例，規定農民擁有土地所有權。國家依照憲法和法律，維護農民的土地所有權與生產資料所有權，在1954年憲法中也得到了明確規定。國家根本大法對農民土地所有權進行了確認和保護，

9、使人民成為土地的主人。為更好更快地實現我國第一個“五年計劃”，國家建設需要大量的建設用地，國家建設征用土地辦法應運而生，我國土地征用制度也由此拉開了帷幕。為了維護國家的利益和公共利益，可以依照法律法對城鄉土地進行征收征用。1956年6月高級農業生產合作社示范章程規定農民必須將私有土地轉為合作社集體所有，這意味著我們農民土地私有制的結束，農村土地集體所有制的開始。20世紀70年代末，中國迎來改革開放，土地承包經營運動在農村興起，土地所有權仍然屬于集體所有，但使用權包產到戶，流轉到農民自己手中。以后長期時間內，我國農村土地制度建設主要從延長承包期和促進土地使用流轉兩個方面入手。1982年，全國人大

10、修改憲法，新修改的法律規定：我國土地所有制度分為兩種，城市土地歸國家所有，農村和城市郊區土地除了法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。這一國家根本大法的規定，標致著我國城鄉二元土地市場結構的的確立。2.土地(td)市場和土地制度的發展階段（19861998） 新中國第一部土地管理法頒布(bnb)與實施，開創(kichung)了土地法律制度的一個新紀元。這部法律明確規定了土地登記制度和城鄉地政統一管理制度，以及建設土地管理制度等。1979年改革開放以后，土地資源逐步實行市場化配置改革。1988年的憲法修正案明確規定：土地使用權可以依照法律的規定進行流轉。土地

11、管理法第一次修改，同樣也做出了國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉讓的規定。1990年國務院制定了城鎮國有土地使用權和轉讓暫行條例，進一步對有償使用制度進行了構建。之后，國家相繼出臺了房地產管理法，對房地產市場進行規范；頒布了基本農田保護條例，強化對耕地的保護力度。3.土地市場和土地制度的繼續發展階段（1998年至今）20世紀(shj)80年代以來，保護耕地成了土地法律(fl)制度建設核心。土地市場二元化趨勢十分明顯，保護土地資源和經濟發展，國家土地所有權與農民集體所有權、私人土地(td)使用權之間的矛盾日益突出。1998年8月國家全面修訂了土地管理法，隨后頒布了土地管理實施條例，旨在通過

12、立法來對土地用途加以管制，完善土地利用總體規劃、保護基本農田。2002年，國土資源部發布了招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的規定，緊接著，2003年又發布協議出讓國有土地使用權的規定，這些規章對土地市場化配置起到了重要作用。2007年物權法出臺，在土地所有權、土地承包經營權、建設用地使用權和礦業權等準用益物權方面做出了規定和改革。另外還對土地征收補償制度、不動產統一登記制度也都有所創新 王守智、吳春岐:土地法學，中國人民大學出版社，2011年版，第28頁29頁。2000年以后，我國財政體制實行中央和地方分開，土地財政成了地方政府發展經濟，增加財政的重要手段。為了針對這一現象，2004年，國務院下

13、發了深化改革土地管理的決定，全面加強土地管理、遏制土地市場的混亂。2007年黨的十七屆三中全會召開，會議提出完善土地承包經營權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，對土地承包經營權和流轉加強管理，建立健全土地承包經營權市場。當前，黨的十八屆三中全會通過中共中央關于全面深化改革若干張重大問題的決定（以下簡稱決定）提出“建立城鄉統一的建設用地市場”實行集體土地與國有土體的“同等入市、同權同價”，標致著中國土地市場將迎來新的紀元。回顧我國土地市場管理體制和法律體系，我國在城市建設用地市場化進程中取得了顯著成績。但是仍然存在不足：土地市場制度改革的重心在城市土地市場，農村土地市場發展明顯

14、滯后于城市場。這導致的結果就是城鄉土地市場的二元結構大大加劇；農村、農民的切身利益得不到保障。改革要想平穩，必須維護好廣大農民的根本利益，要敢于把農村土地市場作為深化改革的側重點。因此要針對現狀，分析原因，找到實現城鄉統一土地市場的路徑，提高土地資源配置效率，統籌城鄉發展。（三）城鄉建設用地市場二元結構的弊端分析1.農民(nngmn)增收渠道狹窄、土地(td)權利受損土地(td)資源是農民最為重要的財富，是農民生活與致富的基本生產資料。由于市場不健全，流轉范圍存在重大限制，我國廣大農民難以在現行法律架構下獲得土地的增值收入。土地市場由政府壟斷，農民處于十分弱勢的地位，在征地過程中不得已接受不公

15、平的補償，農民很難得到土地所帶來的的市場增值收益，也不能把自己的土地經營使用權直接入市參與流轉。農民土地權利受到損害有兩大原因，土地征用制度與土地承包經營權不完整。征收后的土地，農民得不到土地非農化和城鎮化產生的增值收益；土地承包經營權不完整，使得土地流轉的范圍和期限受到約束，農民很難把生產規模擴大，進而喪失了規模經濟收益，也直接影響著農民的經濟利益。土地征用帶來的問題在我國由來已久，亟待完善。“公共利益”的不明確使得政府為了地方財政收入，假借公共利益的名譽，大規模的征收土地，高價出售給開發商。在進行征地補償時候，只是根據土地原本用途進行補償，導致土地所有權的主體和使用權主體得不到土地入市的增

16、值收益。農民地位的特殊性，使他們很難確保對征地的知情權、參與權和申辯權，往往在不知情的情況下就被侵害了權益。農村集體公共決策和協商機制不健全，給村干部等村委領導人員實施截留、侵占被征地農民的合法權益提供了便利。物權法明文規定征收集體所有的土地，應該依法滿額支付土地補償費、安置補助費、土地上的附著物和青田的補償費等費用，農民獲得的土地補償僅與這些土地上農作物價值有關，多數補償只是土地農用價值的若干倍，遠遠低于作為商業用途時候的使用價值。對于土地使用所帶來的增值部分享所引發的不公平成問題，已經成為社會不穩定的因素之一，當前實施的農村土地承包法，沒有確立有效的機制來使農民集體權利不受侵犯，農民土地財

17、產權益要得到很好的保護仍存在困難。2.土地財政、土地金融的依賴城市科學發展不能只依賴一個產業，這些年來，土地財政和土地金融越來越成為地方財政的主要來源。政府的各種非稅收收入中，賣地收入已經成為中流砥柱。除了直接賣地，更有很多的地方政府采用抵押的方式，把土地抵押給金融街機構，進行抵押融資形成土地金融。這樣做的結果不言而喻，負債經營的政府只能通過未來收益來還債。有數據曾表明，當前中國社會，土地金融的規模在很大程度上已經超過了土地財政。城市的發展是需要大量的財政支持，但是盲目賣地帶來的副作用是不能忽視的，各種強拆引起社會事件，已經足以引起我們的反思。土地財政的政治風險和經濟風險，不是一時經濟效益就可

18、以掩蓋的。土地資源的局限性和市民法律意識的增強都給土地財政帶來了難題，使得土地財政陷入了困境。3.土地資源配置(z yun pi zh)不合理、浪費嚴重 土地資源是有限的，各類用地的需求是在資源變化制約條件下的一種動態的配置過程，人口(rnku)、資源、環境協調發展的基礎上實現優化配置是其內在要求。保護(boh)耕地是我國一項基本國策，工業化和城鎮化發展過程中用地需求的增加是必然的，農村土地特別城市邊緣的土地，隨著城市化的發展而越來越多的受到政府和開發商的重視。在農地被征收過程中，農村土地價值隨著土地用途的改變而成倍增加，因而出現農地被低價出租、轉讓或出讓用于非農建設，這其中存在很多優質耕地，

19、為了發展經濟和地方財政，這種現象越來越普遍。由于土地市場存在一定的隱蔽性，政府相關職能部門無法及時有效地來監管和治理這些問題，由此造成耕地資源浪費嚴重的現象。政府低成本的征地，僅僅根據征用地的用途、根地年均產值來確立補償標準，一方面使得農民利益受損，另一方，低成本投入高回報的“土地財政”驅使地方政府更為盲目擴張建設用地。4.農村土地市場不規范、小產權房盛行 我國農村土地的流轉具有自發性、隱秘性、零散性，土地流轉的規模小的特點。近幾年來，小產權房問變得尤為突出，據統計，早在 2007 年，我國的“小產權”建設總面積就已達到全國村鎮房屋建筑面積的 20%以上， 其發展勢頭是十分迅猛的武建東:小產權

20、房是改革的歷史欠賬載于中國改革，.2008.3。小產權房開發者，為了經濟利益，忽略了基本農田的重要性，不加以制止的話，很可能危及到我國18億畝耕地紅線。 小產權(chn qun)房之所以稱之為小產權，是因為與合法(hf)的商品房相比，它們是沒有國家房產管理部門頒發的產權證書，這就存在(cnzi)著交易風險隱患：當“小產權”房所占用的集體土地被國家因公共利益需要而征收或征用時，征地補償所有權歸集體所有，那么購房者的利益就會得不到保護，買賣雙方也會因房屋補償發生合同糾紛。小產權房屋，可以緩解當前住房緊缺的問題，但是，由于不受政府的城市規劃安排，缺乏監督和管理，稅收得不到保障。從宏觀的角度來看小產權

21、房問題，它的存在，同時也會破壞房地產市場的穩定。二、城鄉二元建設用地市場制度和城鄉統一建設用地市場制度的立法價值分析 (一)城鄉二元建設用地市場制度的立法價值分析分析立法目標，最權威的根據莫過于立法理由書 米健：附個立法理由書如何從德國學者對我國物權法草案的意見談起，法制晚報2005年8月24日11版。土地管理法和物權法兩部法律確立當前土地市場體系，分析這兩部法律可以看出現行制度的蘊含的立法目標。土地管理法強調：“突出切實保護耕地；嚴格建設用地的審批管理；控制城市建設用地規模，加強農村集體土地管理；通過土地用途管制，加強對農用地，特別是對耕地的保護。”物權法說明中也同樣強調過，人口數量多、土地

22、資源稀缺是我國的基本國情，必須實行最嚴格的土地管理制度以保護基本農田。當前，集體建設用地“直接入市”最常見的反對理由就是保護耕地。這也是二元土地市場所要保護的首要目標。城鄉二元土地市場的立法價值(jizh)還體現在集體建設用地的“社會保障(sh hu bo zhn)”功能。2007年物權法說明這樣寫道：考慮到目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地是農民安身立命之本，因此放開土地使用權轉讓和抵押的條件尚不成熟。雖然農民外出務工可以提高經濟收入，但是(dnsh)我國農村人口眾多，農業收入仍然是農民最穩定的收入來源，如果允許土地自由流轉，那么農民的“鐵飯碗”將不再穩定，基本生活保障會受到一定的影

23、響。農民與農地的關系如魚和水，維護彼此間穩定關系是二元土地市場又一立法目標。長期的農村支援城市建設，使得城市的發展迅速，但城市對農村的反哺才剛剛起步，農民長期以來都處于社會的弱勢地位。土地具有農村社會保障的功能，如果允許其自由流轉，將會危及農民的基本生活，影響社會穩定 梁慧星主編：物權法開襟農村宅基地之辯，法學評論2005年第4期。所以兩部法律立法的價值取向是先給予特殊的保護，而不是強調平等的對待。因為擔心農民失去土地，得不到穩定的輸入來源，所以限制農民自由行使土地權利。這種立法精神貫徹于現行的二元土地市場之中。（二）城鄉統一建設用地市場立法價值分析城鄉二元建設用地市場制度的立法目標是保護耕地

24、、保障農民基本收入和對農民弱勢地位的特殊照顧，這其中蘊含的立法價值是安全、穩定、和公平，這些法的價值是我們追求的基本價值，但法的基本價值不僅僅只有這些，如果只強調一元化的價值追求，忽略了法的價值多元化，社會秩序必定存在安全隱患。社會主義市場經濟中，除了穩定、安全等法的價值，還應重視平等、自由、效率等基本價值。只有重視多方面的法的價值，建立起來的社會秩序才是科學的、平衡的。1.城鄉統一建設用地市場，首先體現的是保護個體權益受計劃經濟的影響，我國經濟建設(jinsh)過程中長期存在犧牲個體利益，保護集體利益的價值取向，此次決定提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制(jzh)，合理提高

25、個人收益”，“維護農民(nngmn)生產要素權益，”“增加農民財產性收入，”由此看來，集體土地不在是為保障農民生活的物質基礎，而是作為可以為農民帶來經營性收益的財產權利客體。這體現了，集體土地性質由保障性財產向經營性個人財產轉變。2.城鄉統一建設用地市場還表達了“平等”價值追求決定提出建立城鄉統一的建設用地市場，集體土地與國有建設用地“同等入市、同權同價”從而“推進城鄉要素平等交換”“平等使用”“讓廣大農民平等參與現代化進程” 孟俊紅:“同地同權”的質疑，鄭州大學學報（哲學社會科學版）2012年第4期。，這表明，我國社會的發展將打破城鄉分裂模式，統籌城鄉，實現同類生產要素的權利平等。這些舉措，

26、突破了傳統的“國有”“集體”之分，為權利的平等形式、平等收益提供了堅實的保障。3.效率優先，兼顧公平，城鄉統一建設用地市場構建的價值所在以往單純重視土地的規劃和用途管制，忽略了土地資源的高效配置，造成諸多浪費。決定指出建立“要素自由流轉、平等交換的現代市場體系”，“提高資源配置效率與公平性”，“縮小征地范圍”，“減少政府對資源的直接配置”，說明政府主導的土地資源配置要讓位于市場，這是深化改革的需要，更是完善中國特色社會主義市場經濟的需要。但同時，決定也未放松對穩定、安全與公平的追求。建立我國統一建設用地市場的前提條件是符合規劃和用途管制，不能盲目追求效率，土地市場的改革影響巨大，所以要穩步推進

27、，確保社會公平。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要前提。三、城鄉統一建設用地市場的制度(zhd)創新思路保證主體的平等性是構建統一建設用地市場(shchng)的前提，加強土地市場交易主體的規范性具有基礎性的作用；對征地制度(zhd)進行改革是構建統一土地市場的一個重要突破口；土地流轉市場的交易規范是構建城鄉統一土地市場的關鍵，必須創建和完善相關的法律、法規和制度，對交易等行為加以約束；土地市場中介服務機構對土地市場的科學規范運行起到推動作用；建立城鄉統一的建設用地市場的配套措施是平穩運行這套制度的重要保障。（一）建設用地統一市場的主體規范人格平等、意思自治、獨立責任是法律對市場交易主體的基本要

28、求。打破當前體制下國有土地與集體土地的不平等待遇，建立統一的建設用地市場，這要求土地市場向農村集體平等開放，只要在規劃許可的范圍之內，不再經過征地程序，準許集體所有的建設用地直接進入市場。政府主導的土地規劃不能作為土地資源配置的主要方式，而是以市場方式來配置集體建設用地。這樣才能使農民直接享受到土地流轉到市場上，升值帶來的增值利益。這是整個建設統一市場體系的基礎，更是開啟這個市場的第一步。構建城鄉統一的建設用地市場，應該保障集體組織的土地所有權和農民的成員權，使之作出真實的意思表示，參與到土地規劃過程之中，自主決定土地的出讓和收益分配。以往經驗告訴我們，地方政府或者村干部對建設用地交易和收益經

29、常進行不合理甚至非法干預 鄭彥妮、蔣滌非：公眾參與城鄉規劃的實現路徑、湖南大學學報（社會科學版）2013年第2期。要改變這一現狀，就要切實地從加強村民的決策參與權入手。集體經濟組織是理論上集體土地所有權的主體，但是，由于歷史原因，集體經濟組織既不是民法上的法人、合伙組織或者共有關系，缺乏清晰的產權治理結構 曹笑輝、曹克齊：告別“權利的平困”農村集體建設用地流轉法律問題研究，法律出版社2012年。，所以，實踐中，集體土地決策權通常有作為村民自治組織的村委會甚至村干部把持著，村民對集體建設用地的權利很難得到保障。從根本解決這個問題，應進行農村的機構改革，把村民自治組織和村集體經濟組織進行“政企分離

30、”，前者職責是公共管理等非營利性工作，后者則是具有完全自主權利的經濟組織，不受前者的干涉。機構分離出來后，還要保證內部的合理運轉，可以參考公司法進行股份制改造，通過股份化改造賦予村民表決、收益和退出等權利。保證其能真正享有對集體財產的占有、使用與收益的權利。享有多大權利就要承擔多大責任，在獨立責任方面，經過股份化改造的集體經濟組織可以承擔相應的責任。這是集體建設用地使用權進行(jnxng)抵押等市場行為的前提。主體地位、權利的明晰，為土地市場交易安全性提供了強有力的保障。（二）改革(gig)土地征地制度地方政府(zhngf)出面以行政命令的形式把農村集體土地轉化為國有建設用地，這樣土地流轉形式

31、具有單向性，它是以行政命令為基礎、是違背市場機制的。當前集體土地轉換作為國有建設用地的途徑只能通過征地，這其中蘊藏大量經濟利益和社會利益。行政職權濫用，打著公共利益需要的幌子大規模征地，給予農民少量的補償，然后高價賣給開發商，這樣的“土地財政“帶來很大問題，必須打破這種模式。明確界定“公共利益”的范圍及其具體項目，防止政府濫用。出于公共利益需要的事業或項目主要應包括：國防建設用地、水利建設項目、公共事業用地（包括醫療衛生用地，慈善、福利事業用地，教育用地）、政府機關用地、交通用地、經濟適用房用地以及其他公益事業的用地等中國（海南）改革發展研究院.海南城鄉一體化的體制機制與政策（咨詢報告）200

32、9.5版，第29頁32頁。”改革征地制度是對農民的土地財產權的充分尊重的保護，規范的土地征收行為和土地征收范圍是市場調節土地資源配置的前提條件。土地征收改革(gig)應該從“公平(gng png)市場化價格”入手(rshu)，借鑒發達國家的經驗，讓土地征收補償價格建立在土地市場價格基礎上，綜合考慮土地對原所有權人的特殊價值、失去土地的直接和間接損失等因素，對農民進行充分、公平、合理的補償。這種補償既要關注到被征地農民的生存發展權，又要關注到農民的非經濟損失，補償標準和補償的確定應在征收人和所有權人之間平等協商。遵循“公平、效率”的征地補償原則，充分維護好失地農民的權益。（三）嚴格確保建設用地市

33、場的規范化集體建設用地應比照國有土地使用權出讓的相關法律規定，通過招、拍、掛等公開競價的方式，由市場決定土地使用權價格，最大限度地實現其市場價值。與此同時，決定提出允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價的前提是“符合規劃。”所以，加強集體經營性建設用地利用規劃與城鄉規劃及土地利用總體規劃是非常必要的。進入市場的農村集體土地，必須是土地利用規劃中的建設用地，政府通過土地利用總體規劃和土地年度出讓計劃對供應量進行總量控制；進入土地市場的土地的價格同時要接受國家有關部門的調控和統一管理，避免競相降價而沖擊整個土地市場劉小玲：建立我國城鄉一體的土地市場體系探索，載

34、南方經濟2005年第8期。農村集體經營性建設用地的出讓、租賃、入股的過程中，要嚴格遵循土地用途的管制的要求，嚴格把控耕地的非農化，嚴守18億畝耕地紅線。與此同時，還要落實耕地占補平衡制度，土地交易流轉過程中，占用耕地后必須補充同量同質的耕地。確保建設用地市場的規范化，應建立和完善土地使用權流轉市場的物權配套制度。土地一級市場指的是土地使用權出讓市場，即所謂的土地所有者將從土地所有權中分離出來的土地使用權讓渡給土地使用者。土地二級市場指的是出讓土地使用權的轉讓或再轉讓，土地使用者之間因土地交易而產生的責、權、利的關系。轉讓、出租、抵押是土地二級市場的交易方式主。由于我國土地公有的特殊性， 土地一

35、級市場與二級市場的具有很大差異。建立城鄉統一建設用地市場，不僅要強調一級市場的規范化，還要重視二級市場的制度改進。例如，流轉登記制度、使用權出資制度、使用權抵押制度等，這些都關系二級市場的秩序。不動產登記、公司、合同以及擔保法等法律法規也要根據上述制度的變更作出相應的修訂。城鄉統一建設用地市場(shchng)中的權利救濟對保障市場(shchng)交易的規范化同樣至關重要。有權利必有救濟，是法治社會的要求。以往涉及集體土地權利訴訟，由于主體的不夠規范化，導致村民、村干部、村委會、集體經濟組織甚至是地方政府(zhngf)之間的關系復雜，很難理清他們之間的權益糾紛。建設了統一的建設用地市場，規范了行使集體的權利的主體集體經濟組織，當在發生村委會或干部違反村民意志濫用“代表權”損害村民利益，與第三人交易，集體經濟組織的成員可以行使類似“股東訴訟”的權利，請求法院撤銷侵害行為。（四）構建并完善城鄉統一建設用地市場的監督制約機制 有權利必有制約，為了能保障建設用地使用權交易流轉的公開和公正，保護農民土地物權不受侵害，必須制定、優化與城鄉建設用地市場相配套的監督制約