1、杭州行政事業資產管理調查報告天馬行空官方博客： ；QQ:1318241189；QQ群：175569632中國財經報 2007-05-11 09:03:34編者按：我國國有資產可分為經營性資產、行政事業性資產和資源性資產三大類。近年來，我國國有資產管理體制改革不斷推進，經營性國有資產管理改革卓有成效。相比之下，行政事業單位國有資產管理體制改革較為滯后，浙江省杭州市財政局結合2006年在市本級開展的行政事業單位固定資產清查管理工作，從加強和改進固定資產管理工作入手，分析杭州市行政事業單位國有資產管理工作的現狀和存在問題，提出了一些有益的改進建議和意見。行政事業資產管理的現在時態2002年至2005

2、年杭州市資產總額分別達到436億元、479億元、555億元和620億元，分別比上年增長10%、16%和12%，累計增長43%。行政事業性資產規模呈上升趨勢，且管理模式多樣化。改革開放以來，隨著社會經濟發展，政府職能的轉變，浙江省杭州市行政事業性資產規模越來越大。從2002年至2005年，杭州市（含縣、市、區）行政事業性國有資產增長迅速，2002年至2005年杭州市資產總額分別達到436億元、479億元、555億元和620億元，分別比上年增長10%、16%和12%，累計增長43%。在資產分布上，全市的行政事業性資產被約3411個各級政府部門、社會機構、事業單位所占用，單位平均占用資產額約為0.1

3、9億元；在資產結構上，房屋設施設備類的固定資產占比例較大，杭州市620億元的行政事業性國有資產中有近280億元的固定資產，約占總額的46%?，F狀為進一步加強杭州市本級的行政事業單位固定資產管理，從2006年上半年起，杭州市財政局組織對市本級近500家行政事業單位固定資產現狀進行了較為徹底的清查，并初步建立了資產管理信息系統。該系統共計錄入了48萬多條原始數據。據統計，截至2006年6月末，市本級行政事業單位固定資產規模達89.89億元。該市本級行政事業單位固定資產呈現出以下特點：從行政、事業單位所占的比重來看，行政單位占26，事業單位占74，事業單位在全部行政事業單位國有資產中占較大比重，而教

4、育系統又在事業單位國有資產中占較大比重，約為37。從結構上看，房屋建筑物在固定資產中所占的比重較大，房屋建筑物資產為47.82億元，占市本級固定資產89.89億元的53.19%。各類固定資產的組成結構如下圖：房屋建筑物47.82億元中又以辦公用房居多。房屋建筑物中，辦公用房為27.84億元，教學樓等特殊用房為10.53億元，居住用房為1.98億元，如圖：從固定資產的分布情況看，固定資產的分布相對比較集中。如教育系統占22.6%，衛生系統占18.53%，公安系統占10.69%，教育、衛生、公安三大系統的固定資產之和已超過總量的50%，各類固定資產的分布如下圖：從固定資產的添置時期看，200220

5、05年這四年時間為固定資產添置的高峰，這四年時間共添置固定資產38.36億元，占固定資產總額42.67。管理模式目前市本級行政事業固定資產有三種管理模式：機關大院的管理模式：機關大院內單位原先由機關事務管理局領報支出，相應地，資產管理的任務也由機關事務管理局承擔。近年來，機關大院（包括大院以外45家單位）的共計30余家單位經費預算已經進行了較大改革，這些單位除了在機關事務管理局領報公用經費以外，還自行掌握使用了經常性經費和專項經費，有的專項經費數額還較為龐大，經常性經費和專項經費由這些單位單獨向機關事業單位會計結算中心結報。因此，大院內單位購置資產的資金來源，除了來自機關事務管理局以外，還有來

6、自各自的專項經費以及經常性經費的結余等。按照機關大院現行資產管理的有關規定，大院單位不論以何種資金來源形成的資產，均應由機關事務管理局負責進行統一核算、統一管理。部門、單位的管理模式：除機關大院單位外，在外辦公、有自己房產、列入部門預算的單位，共有400余家。他們有自己的辦公用房及其他固定資產，還自行掌握使用專項經費，屬于一個個相對獨立的管理單元。這種管理模式是行政事業單位國有資產管理的主要部分。臨時機構、專項工作資產管理模式：一些臨時機構或突擊性的工作需要一定的固定資產，有的臨時機構由牽頭部門召集若干部門、單位組成，除了調劑解決一些設備外，許多機構一成立就配置各種全新的設備，這些資產由臨時機

7、構負責管理使用，基本上屬于監管的空白區。這種管理模式占行政事業單位國有資產管理的少數。行政事業資產管理的問題在哪里沒有相應的制度來規范，導致行政事業資產形成、使用、處置等各環節基礎工作薄弱，存在管理盲區。面對日新月異的新形勢、新變化，杭州市的行政事業單位國有資產管理面臨著嚴峻挑戰。形成、使用、處置環節隨意在行政和事業單位中，又以行政單位資產管理的基礎更為薄弱。從行政事業資產形成、使用、處置等各環節均暴露出基礎工作薄弱的問題。資產存量的底數不清。部門和單位將注意力放在財政資金的分配、爭取以及資產購置上，較少關注挖潛、盤活和用好現有資產和資源，對于資產的使用效益狀況很少顧及。資產核算賬目設置不健全

8、。個別單位甚至不設固定資產總賬或明細賬；固定資產入賬不及時，不少單位在購建固定資產時只反映資金支出，不進行實物資產登記，到年末一次性登記固定資產，造成固定資產的“漏登”或“錯登”現象比較普遍；有些單位處置固定資產不做賬務處理，資產長期掛賬等。資產使用過于隨意。有的單位未經審批隨意進行資產出租、出借，部分行政單位違反規定變相舉辦企業，利用行政資產違規提供擔保等。擅自處置資產。不少單位不遵守國家有關向財政部門報批的規定，擅自作主，隨意進行調撥、變賣、轉讓、報廢、賤價處置國有資產。資產收益處理混亂。一些行政事業單位的財務核算比較“寬松”，有的部門尤其是一些事業單位在“大財務”之外設置“小財務”，收入

9、不入賬，預算外資金不進專戶管理，有的將收入、結余在往來款項中反映，以收抵支，甚至坐收坐支，胡花亂支等?！柏毟徊痪迸c管理盲區“貧富不均”。部門與部門之間，單位與單位之間，即使工作性質相近的，其對國有資產占有使用的水平也差距較大。從市本級部門單位對房產的占有使用情況分析，有的單位人均占有房產多達數百平方米，而有的單位因辦公房不足不得不租房辦公。一些辦公設備的人均占有情況的差距也脫離了實際工作的需要。以杭州市行政事業性房產出租情況為例，一方面有的部門辦公用房非常緊張和擁擠，一些新成立的部門只好由財政出資向社會租用辦公用房；而另一方面，不少單位卻有閑置房地產以出租、出借、聯營等形式用于單位創收。這種

10、辦公用房緊張和出租并存的現象，造成了政府房產資源的浪費，增加了不合理的行政成本。臨時機構資產管理存在盲區。一些臨時機構或突擊性的工作需要一定的固定資產。有的臨時機構由牽頭部門召集若干部門、單位組成，除了調劑解決一些設備外，配置了各種全新設備，而配置以后管理工作責任不落實，機構解散以后這些資產往往不知所終。除此之外，有的單位接收臨時機構解散后遺留的資產、接受捐贈的資產后未進行相應的核算和管理工作；有的單位還存在對外借用的資產、相互借用的資產等，但手續不全，相應的核算與管理工作未跟上，久而久之，造成流失現象。沒有制度來規范行政事業單位國有資產沒有建立起相應的產權統計、登記、備案工作，許多部門的國有

11、資產產權登記混亂，造成產權歸屬不清、產權虛置。如房地產產權證，應登記在政府行政部門的卻登記在了部門內設機構，或登記在了政府部門下屬企事業單位。在沒有嚴格法律約束的情形下，開展清產核資、界定產權就遭遇了某些部門單位的抵制。雖然國家在加強行政事業單位資產管理方面出臺過相關制度和規定，但卻一直沒能形成一套便于操作的管理制度體系。仍以房地產出租為例，杭州市對行政事業性房地產的出租尚未形成一套統一規范的管理制度，基本上沿用了計劃經濟時代的“誰使用、誰管理、誰處置、誰收益”的模式。租金收益缺乏統一處置，以公共資金建設的房產出租后取得的租金收入，卻用于單位小集體“自收自支”，也是形成部門福利差異的因素之一。

12、特殊資產等管理松散專項資金所形成的資產：杭州市部門預算改革目前采用了部門預算和若干專項資金預算并行的模式。與對部門預算中資產購置、管理相對比較規范相對照，專項資金所形成的行政事業資產管理尚較為薄弱。例如杭州市近幾年每年平均安排信息化建設專項資金約1億元，這些資金中的絕大部分用于購置設備和建設信息化網絡，這些信息化建設項目基本上由市信息辦組織實施，部分設備、軟件由各部門、單位實際占有、使用。但無論是信息辦或是部門單位都沒有將這些資產入賬。類似這些現象造成不少資產變成了“賬外”資產，缺乏有效的監管。特殊資產：與信息化建設密切相關的，如何加強對軟件等特殊資產的管理，從加強信息化工作的統籌規劃，避免重

13、復建設、多頭開發，到特殊資產的日常管理等還有待探索。無形資產：事業單位的無形資產在事業單位資產管理中一直被忽視，過去事業單位無形資產較少，但是隨著社會主義市場經濟的不斷發展，各種新生事物也隨之產生，如城市、交通規劃設計院等單位由于其多年來與政府部門千絲萬縷的聯系，其商譽等是寶貴的無形資產，但大都沒有有效監管，這些無形資產所帶來的收益，往往與形成商譽的政府毫不相關了。土地資產：土地資產無法反映，易造成監管盲點。事實上，土地資源由于其特殊的稀缺性，已成為最有價值的資產。由于會計賬面不反映土地資產，如果土地資產轉為經營性資產（出租或投資），易造成資產和收益的流失。診斷行政事業資產管理的癥結點體制多變

14、，導致法規脫節，管理職責不清；資產管理與預算管理、財務管理脫節；相關的管理制度和體制沒有完善。面對數額巨大的行政事業資產，相關的管理體制和機制卻沒有完全建立和完善起來，行政事業單位資產管理存在相當多的新問題，產生這些問題的原因歸納起來有以下幾個方面。體制多變，導致職責不清從近二十年的管理體制調整來看，行政事業資產的管理職能從由財政統管到由國有資產管理局在財政部門歸口管理下牽頭負責，后又回到由財政部門監管，并涉及理清與國資委的管理權限、范圍等問題，其間有不少屬于法規脫節，管理職責不清的時期，并存在“抓抓放放”的現象，在一定程度上影響了行政事業單位國有資產管理工作的有效開展?？上驳氖?，2006年5

15、月財政部出臺的35號、36號部長令對行政單位和事業單位國有資產管理職責、企業化管理事業單位、行政單位尚未脫鉤的企業、事業單位所辦企業的監管等若干事項進一步作了明確，有效地厘清了部門之間的工作分工。但是，由于各地在此之前已經先行進行了一些探索，并形成了某些固化的模式，難于輕易加以改變，因此，這些規定真正落到實處還有待時日。此外，財政部門與國資部門的分家，在客觀上造成財政部門從事行政事業國有資產管理的力量有所削弱，也影響了行政事業單位國有資產管理工作的有效開展。資產管理與預算管理、財務管理脫節在資產配置、使用、處置等環節沒有做到資產管理與預算管理、財務管理相結合，資產統計報告等資產管理的基礎數據資

16、料未作為財政部門編制預算、配置資產的基本依據，資產配置的審批存在較大的盲目性。首先，從資產管理與預算管理相結合的制度前提看，應當有一套比較周密完整、符合實際的實物費用定額標準體系，并在預算編制工作中切實予以采用。市本級雖然在2004年制定過固定資產配置定額，但是涉及資產品種比較少，僅覆蓋公務用車、臺式電腦、打印機、復印機、數碼相機等少數幾種資產，同時，由于對各部門、各單位資產存量的底數不清，掌握不全，未建立起動態的資產統計信息系統，在實際操作中以單位自行申報數為準，難以核實，無法在預算編制環節準確地進行控制。其次，從財政部門內部職能部門的工作分工來看，負責資產管理與負責預算編制往往分屬不同的職

17、能部門，資產管理部門對各行政事業單位資產購置計劃的控制企圖如何轉化成預算編制部門的實際控制措施尚缺乏現成的有效模式。再次，預算管理模式調整的同時未進行資產管理模式的相應調整，造成了資產管理與預算管理的脫節。如：近年來機關大院單位分別安排有各自經常性業務費和專項經費并單獨向會計結算中心報賬，成為事實上的一級預算單位，但是其資產管理仍沿用原有的報賬單位式的管理模式，造成了新的矛盾與問題。雖然從2005年起會計結算中心和機關事務管理局達成默契：凡在結算中心結報支出形成資產的，都抄報了機關事務局。但是一方面，機關事務局對各單位購置資產后的具體位置和日常使用情況并不掌握，更無從了解各單位除在結算中心口子

18、以外（如上級部門直接撥入、借入、借出、臨時機構解散后遺留等）增減變動的資產，因此仍然無法真正將所有資產管起來；另一方面，預算指標分解以后資產仍由一個部門管理不利于厘清機關事務局與各單位在資產管理方面的責任，難以避免實際工作中可能出現的推諉扯皮現象。相關的管理體制和機制沒有完善行政事業資產管理體制設計的滯后是造成問題的根源之一。如事業單位如何定位問題，目前的情況是：一方面，按照“小政府大社會”的思路推行的政府機構改革，將政府的某些職能甚至人員轉移到事業單位，事業單位數量及規模逐漸擴大；而另一方面，事業單位自主權擴大及事業單位支出增長所驅動的經營行為，產生了許多事業法人單位從事企業法人式的市場化經

19、營。但是，由于管理體制設計的相對滯后性，與政府機構職能、與事業單位運營模式轉變相適應的行政事業性國有資產管理體制改革并沒有同步推進，導致了行政事業性國有資產管理的滯后與缺位，從而誘發了一系列問題。體制和法制的不完善還使得有些行政事業性國有資產向企業經營性資產的轉化與商業化運營過程中，常因相應法制與其他約束等治理機制的缺乏以及運營無章可循而滋生腐敗。事業單位經營行為的過多過濫，在一定程度上擾亂了社會主義市場經濟秩序和收入分配秩序，也造成了國有資產流失。對癥下藥，找準資產管理突破口健全行政事業國有資產管理體制，建立、健全規章制度；落實資產管理責任制；強化行政和事業國有資產預算控制；實施產權管理，保

20、全資產；加強資產管理信息化工作;加強專項資金所形成的資產等的管理。為了切實解決上述問題，筆者在加強行政事業單位國有資產管理方面提出以下幾點對策：健全管理體制要在整體上明晰并加強行政事業性國有資產的管理目標、部門出資人制度、政府專業管理部門的角色定位、財政部門代表政府行使的終極所有權、中間層機構治理與資產運營的商業化以及治理文化的適應性建設等多個具體層面的同時，著眼長遠，抓住重點，積極實施，注重實效。完善相關的規章制度是做好資產管理工作的客觀要求，也是能否管好資產的重要保證。鑒于當前資產管理的實際需要，應當優先研究制定資產配置標準、資產處置辦法等規范性文件。加強組織機構建設落實并加強資產管理機構

21、和人員編制。首先，作為本級政府行政和事業單位資產管理責任部門的財政部門應進一步加強資產管理工作機構與人員配備，建議在財政部門內部成立專門的行政事業資產管理機構，切實加強對行政事業資產管理工作的組織、日常管理和監督檢查；其次，主管部門應落實機構或專人負責做好資產管理工作，較大的單位應單獨建立資產管理機構，其他單位應落實專人負責資產管理工作；再次，構建覆蓋市本級各行政事業單位的資產管理工作網絡，加強溝通，交換工作信息，提高資產管理基本技能。強化國有資產預算控制建立科學合理與規范統一的行政和事業國有資產預算制度是資產管理的重要手段，亦是解決資產管理中存在問題的根本出路。一個單位或組織需要購置何種資產

22、、如何配置與處置資產，應當充分分析其存量資產的現狀及其履行工作職能的需要，并將二者進行科學的匹配，匹配的過程亦即編制預算的過程。強化資產預算管理旨在資產購置的科學和配置的合理，從而提高資產的使用效率，與此同時，從制度層面防止政府部門或單位組織在機構設置與人員配備上的盲目擴張。貫徹資產管理與預算管理相結合的原則。首先，應完善并優化目前已經投入使用的市本級資產管理信息系統，實現動態監管，隨時掌握資產基本數據，夯實國有資產預算管理的信息基礎。其次，切實開展部門、單位資產購置計劃的審批工作，強化資產配置標準在預算編制工作中的前置控制功能。再次，理順財政部門內部資產管理和預算編制部門的關系，切實形成合力

23、，提高工作成效。再其次，逐步加強對資產收益的規范管理力度，區別行政和事業單位的不同特點，逐步納入收支兩條線管理。最后，要通過預算管理與資產管理的密切結合來落實部門和單位資產管理責任制，對不能履行資產管理職責的部門和單位，財政部門暫停審批新的資產購置預算。實施產權管理，保全資產加強單位資產管理的很重要的一個方面就是要對單位的資產實施產權管理。通過產權界定、產權登記等形式，明確行政事業單位國有資產管理的國家所有權和行政事業單位的占有使用權。國家國有資產管理機構代表國家履行國有資產所有者職能，行政事業單位履行占有使用者職能。例如應加強對臨時機構的資產、房產等的管理，臨時機構的性質決定了其資產的產權不

24、明晰，類似機構的資產產權應屬于所掛靠的單位，由他們進行管理。在明確產權歸屬的基礎上，行政事業單位應當建立完整的資產實物賬、卡，全面反映國有資產的存量狀況；嚴格管理制度，健全手續，明確使用責任；建立統計報告制度，及時掌握資產使用及增減變動情況；及時解決管理中發生的問題，保全國有資產。對行政事業單位的國有資產，還應當注意合理流動、優化配置，以發揮資產的最大效益。要優化行政事業性國有資產的調劑與清理制度，對于各行政事業性單位與組織需要新購與新建的資產，應盡力從現有資產中調劑，并以此提高資產配置的效率，必要時將行政管理與市場化經營進行有機結合，鼓勵與促進資產占用單位通過資產使用權轉讓的方式及時將閑置資產轉化成有效資源。財政部門要嚴格審批行政事業性國有資產向企業經營性資產的轉化，同時對資產的保值增值加強監管。審批主要關注其是否確實有必要進行轉化，轉化后保值增值的市場前景如何，是否會形成不正當競爭從而擾亂正常的市場經濟秩序等。同時要按照企業國有資產監管的要求，對這部分資產的保值增值加強監管。針對房產出租、出借隨意性大，操作不規范的實際，探索采用集中招拍掛的形式，并對收益實行收支兩條線管理。對行政單位閑置房產，首先要在統一配置標準的前提下，實行市本級范圍內統一調配，加大資產調劑的力度；其次