1、公共支出學(xué)本科教學(xué)大綱一、本課程的學(xué)習(xí)目的公共支出學(xué)是一門(mén)研究政府支出及其政策的學(xué)科。本課程的教材是中國(guó)公共支出與預(yù)算政策。本課程既是財(cái)政學(xué)的深化，也是研究、了解我國(guó)公共支出政策的課程。在公共支出中，由于公共政策與財(cái)政支出存在著密切聯(lián)系。公共政策是公共支出的政策依據(jù)，同時(shí)，財(cái)政支出也決定著公共政策，因?yàn)椋魏喂舱叨际墙⒃诂F(xiàn)實(shí)的財(cái)政能力基礎(chǔ)上的。因而，財(cái)政支出分析勢(shì)必涉及公共政策研究。通過(guò)本課程的學(xué)習(xí)，要求同學(xué)掌握：1,公共支出與政府理財(cái)理論；2,公共支出的政策分析框架，即政府職能-公共事務(wù)-公共產(chǎn)品-公共支出方式；3,了解政府預(yù)算過(guò)程及政府管理公共支出的方式，政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收支、財(cái)政

2、監(jiān)督等;4,應(yīng)用公共分析框架，結(jié)合實(shí)際，學(xué)會(huì)具體分析公共支出的政策分析方法。二，本課程的章節(jié)結(jié)構(gòu)本課程的內(nèi)容大體歸納為三部分：第一部分：公共支出的基礎(chǔ)理論；第二部分：政府預(yù)算及公共支出制度；第三部分：公共支出政策及其改革。包括國(guó)防、行政、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等，最后，還研究了財(cái)政聯(lián)邦主義與多級(jí)政府理財(cái)。在本課程學(xué)習(xí)中，應(yīng)當(dāng)注意：1 ,處理好教科書(shū)與課程的關(guān)系。教科書(shū)是本課程的基礎(chǔ)，但本課程不等于復(fù)述教科書(shū)內(nèi)容。因此，請(qǐng)注意在本大綱中補(bǔ)充的內(nèi)容。2,處理好教材與改革的關(guān)系，在我國(guó)，隨著改革的進(jìn)程，本書(shū)中提出的問(wèn)題，有的已經(jīng)獲得解決，有的在政策上有了變化，這也證明了本書(shū)研究的超前性。教

3、師在講授時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到變化的情況，引導(dǎo)同學(xué)掌握公共政策分析工具，對(duì)變化的情況進(jìn)行政策分析和預(yù)測(cè)。第一講：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府第一節(jié)國(guó)家與政府一、國(guó)家國(guó)家是由居民、政府和領(lǐng)土組成的有機(jī)實(shí)體，而政府僅僅是組成國(guó)家的三大要素之一。這就是說(shuō)：第一，國(guó)家是一個(gè)有機(jī)體。第二，國(guó)家由居民、政府和領(lǐng)土三大要素組成。二、政府（一）歷史上對(duì)于政府的認(rèn)識(shí)最早的“君權(quán)神授”說(shuō)認(rèn)為，君主的權(quán)力是由上天派出的，他的權(quán)力來(lái)自于神的授予。17世紀(jì)的英國(guó)政治學(xué)者約翰洛克認(rèn)為，政府是權(quán)利交換的產(chǎn)物。18世紀(jì)的法國(guó)思想家盧梭提出，政府是一種社會(huì)契約關(guān)系。國(guó)家的根本作用是保護(hù)每個(gè)人的天賦權(quán)利一一自由、生命和財(cái)產(chǎn)。法律則就是一種契約方式。

4、（二）馬克思主義對(duì)于政府的認(rèn)識(shí)（社會(huì)分工論）政府是社會(huì)分工的產(chǎn)物，政府的產(chǎn)生有兩個(gè)基本原因：管理公共事務(wù)的需要和政治統(tǒng)治的需要。社會(huì)分工論較好地解釋了政府存在，政府的性質(zhì)等問(wèn)題，指出了管理公共事務(wù)職能處于政府的基礎(chǔ)地位，但缺點(diǎn)是將政府的公共權(quán)力視為“天生”，這就產(chǎn)生了極權(quán)主義問(wèn)題。（三）本書(shū)的觀點(diǎn)政府是指在一國(guó)范圍內(nèi)，由一定階級(jí)占統(tǒng)治地位的公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)。這包含：第一，政府是社會(huì)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)。第二，政府與其他機(jī)關(guān)的區(qū)別在于它握有公共權(quán)力，管理著公共事務(wù)。公共權(quán)力是指凌駕于社會(huì)之上，并通過(guò)法律或約定方式授予政府管理社會(huì)公共事務(wù)方面的權(quán)力。公共權(quán)力是政府存在的基本依據(jù)。權(quán)力是指總體上的權(quán)利。而

5、權(quán)利是權(quán)力的具體化。法學(xué)中三大權(quán)力：人身權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力和公共權(quán)力理論。由于人身權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力需要在政府的保護(hù)下行使，因而居民要獲得人身權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力，就必須失去另外一些權(quán)力：相對(duì)于人身權(quán)力來(lái)說(shuō)，對(duì)侵權(quán)者追究責(zé)任，即“血社會(huì)總體權(quán)力結(jié)構(gòu)公共權(quán)力人身權(quán)力財(cái)產(chǎn)權(quán)力立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、課稅權(quán)、公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等財(cái)產(chǎn)私有權(quán)、繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、處置權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等生命權(quán)、生存權(quán)、家庭婚姻權(quán)、言論權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、結(jié)社權(quán)等族復(fù)仇”的權(quán)利，相對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)力來(lái)說(shuō)，對(duì)分擔(dān)公共事務(wù)的管理費(fèi)用（即財(cái)產(chǎn)權(quán)力的犧牲），以換取對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)力的保護(hù)，于是，人們就授權(quán)某一組織管理這項(xiàng)事務(wù)。隨著社會(huì)分工的擴(kuò)大和由于私有制的產(chǎn)生而存在的階

6、級(jí)利益對(duì)立，社會(huì)就必然要產(chǎn)生一個(gè)組織-政府。第三，政府代表了一種社會(huì)制度，是由一定階級(jí)占統(tǒng)治地位的公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)。這表明政府具有階級(jí)性。首先，政府，尤其是現(xiàn)代政府的成員來(lái)自政黨，政黨是階級(jí)利益的政治代表；其次，統(tǒng)治階級(jí)是指掌握著生產(chǎn)資料權(quán)的那個(gè)階級(jí)。政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就必然要依靠這一階級(jí)。通過(guò)政府，統(tǒng)治階級(jí)也就獲得了對(duì)國(guó)家的統(tǒng)治；最后，政府的賦稅雖然最終由全體居民負(fù)擔(dān)，但畢竟最初是由統(tǒng)治階級(jí)的成員繳納的。在一般情況下，政府的階級(jí)性與公共性是統(tǒng)一的。一是公共事務(wù)并非統(tǒng)治階級(jí)受益，而且被統(tǒng)治階級(jí)也大多受益，如水利，治安等。二是即使對(duì)于統(tǒng)治階級(jí)而言，政府的階級(jí)性也是指維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的共同利益，但對(duì)于這

7、個(gè)階級(jí)成員的放縱行為，照樣給予禁止。現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)又回到了契約論上來(lái)。重新研究政府、政治制度和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。三、公共事務(wù)（一）什么是公共事務(wù)公共事務(wù)是指在私人社會(huì)里，企業(yè)和個(gè)人家庭所不愿做、不能做、做不了，但卻又是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活所必不可少的那些事務(wù)，它體現(xiàn)了全體居民的共同利益。1,公共事務(wù)等于政府，在原始社會(huì)已經(jīng)形成，本質(zhì)上是人類生存對(duì)于其他人的依賴性。公共事務(wù)的基本形式劃規(guī)則（制度）。隨著私有制的產(chǎn)生，原始公有制的氏族社會(huì)的消亡和政府的產(chǎn)生，公共事務(wù)就作為氏族遺產(chǎn)為政府接管，并成為政府的基本職能。2,公共事務(wù)主要是指政府提供的公共服務(wù)。3,公共事務(wù)是社會(huì)分工的產(chǎn)物，它范圍廣泛，從勞動(dòng)管理到

8、國(guó)防、行政、治安等國(guó)家事務(wù)和法律事務(wù)、藝術(shù)、教育、科學(xué)等都屬這一范圍。隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其范圍不斷擴(kuò)大。4,政府管理了公共事務(wù)，也就獲得了居民無(wú)法享得的特權(quán)，具有了權(quán)威性。（二）公共事務(wù)的特點(diǎn)歸納起來(lái)，公共事務(wù)具有公共性、勞務(wù)性和專屬性特點(diǎn)。1,公共性。首先，它是指利益的共同性。其次，指它具有基礎(chǔ)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。最后，指它可以分成基本公共事務(wù)和可選擇的公共事務(wù)。2,服務(wù)性。指政府提供公共事務(wù)主要采用勞務(wù)方式，因而也稱為勞務(wù)產(chǎn)品。由于它主要屬于間接勞務(wù)產(chǎn)品，它不能像物質(zhì)產(chǎn)品那樣必須花錢(qián)才能獲得，因而人們往往不感覺(jué)到其存在，往往不愿意因此而付費(fèi)，即“免費(fèi)搭車”問(wèn)題。3,專屬性。專屬性是指管理公共事務(wù)是政府的

9、專屬權(quán)，只有政府才享有管理公共事務(wù)的權(quán)力，除此之外的任何企業(yè)和個(gè)人不得享有。公共事務(wù)的政府專屬性使政府事務(wù)具有壟斷的特點(diǎn)。所以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，屬于“市場(chǎng)失靈”部分，市場(chǎng)原則對(duì)政府并不適用。第二節(jié)政府的職能和政府行政一、政府的職能政府職能是指政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中固有的功能。它有多種分類方法，例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)將它歸結(jié)為資源配置，收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，但這僅僅是經(jīng)濟(jì)意義上的政府職能，從基本職能看，至少包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三方面的職能。而現(xiàn)代政治學(xué)將它進(jìn)一步擴(kuò)展為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化教育四方面的職能。文化教育職能是在20世紀(jì)后期發(fā)展起來(lái)的。政府的以上四個(gè)職能方面的內(nèi)容，參看教科書(shū)。必須指出，政府職能是隨著

10、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)需求而變化的，從總體上說(shuō)呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。這是造成財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張的重要原因。二、政府行政的特點(diǎn)政府行政是指公共部門(mén)在授權(quán)內(nèi)行使職能，管理公共事務(wù)的活動(dòng)。政府行政的特點(diǎn)，1911年，德國(guó)學(xué)者韋伯在批判封建官僚制度：憑爵位來(lái)選拔官僚，官員隨意沒(méi)收人民財(cái)產(chǎn)，處置人民生命的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立“理性-官僚制"政府理論。這一理論為20世紀(jì)政府行政奠定了基礎(chǔ)。政府行政的特點(diǎn)可歸結(jié)為以下5個(gè)方面：1,依法行政。行政機(jī)關(guān)和行政人員原則上有固定與正式的職權(quán)范圍，通常，這一職權(quán)范圍由法律、法規(guī)或行政規(guī)章加以規(guī)定。在西方，依法行政有時(shí)也稱作“去人性化”，即無(wú)論對(duì)什么人都必須按文件規(guī)定辦事，做到“對(duì)

11、事不對(duì)人”，以保證政府服務(wù)的客觀、公正性。2,層級(jí)節(jié)制與專業(yè)化管理。是指權(quán)力的行使在一個(gè)組織內(nèi)部分層次進(jìn)行，下級(jí)必須對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，形成命令-執(zhí)行模式。這一模式在處置突發(fā)事件等方面比較有效。但也造成了“唯上”即對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)下負(fù)責(zé)等問(wèn)題。專業(yè)化管理是指政府職能應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的專業(yè)部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)，專業(yè)部門(mén)的官員應(yīng)當(dāng)是政府的辦事人員（公務(wù)員），并通過(guò)選拔專業(yè)人員來(lái)管理。專業(yè)管理保證了公共事務(wù)的連續(xù)性，但產(chǎn)生了技術(shù)官僚等問(wèn)題。3,公文主義。基于以書(shū)面文件為基礎(chǔ)的管理模式，稱為公文主義。圖2中國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的矩陣模式業(yè)務(wù)部門(mén)綜合（參謀或幕僚）部門(mén)4,永業(yè)化。這是指無(wú)論人員如何流動(dòng)，政府機(jī)構(gòu)永遠(yuǎn)存在。公務(wù)員不

12、犯錯(cuò)誤不得辭退。5,多級(jí)政府管理。一個(gè)較大的國(guó)家往往由多級(jí)政府組成。地方政府的職權(quán)可以通過(guò)授權(quán)制,即法律授權(quán)產(chǎn)生，也可以通過(guò)委托-代理產(chǎn)生。第三節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)原理是當(dāng)代美國(guó)學(xué)者N-曼昆在經(jīng)濟(jì)學(xué)一書(shū)中總結(jié)的，這些原理對(duì)于公共財(cái)政研究具有重要的啟迪作用，其中有些將在今后各章節(jié)中反復(fù)展開(kāi)。1,人們面臨交替關(guān)系。2,某種東西的成本是為了得到它而放棄的東西。3,理性人考慮的是邊際量。4,人們會(huì)對(duì)激勵(lì)作出反映。5,貿(mào)易能使每個(gè)人的狀況更好。6,市場(chǎng)通常是組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的好方法。7,政府有時(shí)可以改善市場(chǎng)結(jié)果。8,一國(guó)的生活水平取決于它生產(chǎn)物品與勞務(wù)的能力。9,當(dāng)政府發(fā)行貨幣過(guò)多時(shí)，物價(jià)上升，1

13、0,社會(huì)面臨著通貨膨脹與失業(yè)之間的交替關(guān)系。上述十個(gè)原理，雖然它們屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政政策有密切聯(lián)系,事實(shí)上，不少財(cái)政政策是直接依據(jù)這些原理制定的。第四節(jié)政府失靈與“政府萬(wàn)能論”一、政府失靈現(xiàn)象政府失靈是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中政府行為的無(wú)效性問(wèn)題，即政府所采取的政策既達(dá)不到公平目標(biāo)，又不能有效地改善市場(chǎng)效率的現(xiàn)象。目前，對(duì)于政府失靈的研究有兩種基本思路：一種是經(jīng)濟(jì)自由主義。所謂自由主義，就是主張企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中完全自主。以F.哈耶克的話來(lái)說(shuō)，“自主是免受限制的自由，即不存在一種特別的障礙-其他人的強(qiáng)制”1。自主作為政府基本目標(biāo)的基礎(chǔ)條件，一切妨礙自主的政府政策都屬于政府失靈。另一種福

14、利主義。從這一觀點(diǎn)出發(fā)，指出政府失靈就是資源配置上無(wú)力達(dá)到，或不能達(dá)到預(yù)定的公共目標(biāo)，解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，反而造成了低效率、高成本運(yùn)行。二、政府失靈的原因第一，認(rèn)識(shí)方面的原因。對(duì)于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的作用認(rèn)識(shí)不足，期望值過(guò)高，即“政府萬(wàn)能論”。一旦政府決策違背了市場(chǎng)規(guī)律，就會(huì)造成重大失誤。第二，制度性原因。1,政府干預(yù)往往導(dǎo)致不可預(yù)測(cè)的變化。2,政府干預(yù)并非免費(fèi)。3,由于復(fù)雜的行政程序和官僚主義，使政策產(chǎn)生執(zhí)行中失靈。4,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)可能會(huì)產(chǎn)生某些人的“尋租”行為而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率下降。5,政府的旨在實(shí)現(xiàn)公平的措施既損害了市場(chǎng)效率，又未達(dá)到相應(yīng)的公平目標(biāo)。第三，政府本身的原因，政府運(yùn)行存在著低效率

15、、高成本運(yùn)行問(wèn)題。一旦不適當(dāng)?shù)卦黾恿怂鼈兊穆毮埽蜁?huì)暴露出這一缺陷。如對(duì)于國(guó)有企業(yè)的管理方面，它們往往不適當(dāng)?shù)爻袚?dān)了企業(yè)職能和社會(huì)職能。因而在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。思考題:（一）名詞概念：國(guó)家居民領(lǐng)土有機(jī)體政府君權(quán)神授說(shuō)契約關(guān)系論社會(huì)分工論天賦權(quán)利血族復(fù)仇利益交換說(shuō)委托-代理公共權(quán)力財(cái)產(chǎn)權(quán)力人身權(quán)力政府的階級(jí)性政府的公共性公共事務(wù)公共事務(wù)公共性公共事務(wù)服務(wù)性公共事務(wù)專屬性免費(fèi)搭車市場(chǎng)失靈理性-官僚制政府的依法行政層級(jí)節(jié)制專業(yè)化管理公文主義永業(yè)化多級(jí)政府管理理性人菲利普斯曲線政府失靈政府萬(wàn)能論（二）思考題:C-布朗公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年4月版P461,簡(jiǎn)述國(guó)家與政府兩個(gè)概念的聯(lián)

16、系與區(qū)別；2,什么是公共事務(wù)？這什么說(shuō)它是政府如能的基礎(chǔ)？3,政府為什么具有統(tǒng)治職能？4,如何理解政府的公共服務(wù)職能與統(tǒng)治職能的關(guān)系？5,現(xiàn)代政府的職能包括哪幾個(gè)方面，各自包括哪些內(nèi)容？6,簡(jiǎn)述政府行政的特點(diǎn)。試分析它們對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生哪些阻礙作用？7,試述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的10大原理，說(shuō)明為什么說(shuō)市場(chǎng)通常是組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的好方法？8,什么是政府失靈，簡(jiǎn)述產(chǎn)生政府失靈的原因。第二講公共財(cái)政理論第一節(jié)政府理財(cái)論與公共財(cái)政一、財(cái)政的一般理論財(cái)政的一般理論是指用于解釋財(cái)政是什么？它為什么存在？不同的理論表明人們對(duì)財(cái)政活動(dòng)的認(rèn)識(shí)分歧。歸納起來(lái)，國(guó)內(nèi)主要有：1,國(guó)家分配論，這一理論認(rèn)為，財(cái)政是國(guó)家為主體的分配

17、關(guān)系2;2,貨幣關(guān)系論，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把財(cái)政理解為“本質(zhì)是貨幣關(guān)系或者貨幣關(guān)系體系”參見(jiàn)鄧子基財(cái)政學(xué)原理第9頁(yè)經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1989年版。3姜維壯當(dāng)代財(cái)政學(xué)主要論點(diǎn)第47頁(yè)中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版。,3,社會(huì)共同需要論，這一理論認(rèn)為，“它（財(cái)政）的實(shí)質(zhì)是人們?yōu)榱藵M足社會(huì)共同需要而對(duì)剩余產(chǎn)品進(jìn)行分配所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”4。本書(shū)的觀點(diǎn)：從一般意義上說(shuō)，財(cái)政是一種以政府為主體，以實(shí)現(xiàn)政府職能為目的而從事的公共理財(cái)活動(dòng)，即政府理財(cái)。這一理論可簡(jiǎn)稱為“政府理財(cái)論”。（一）財(cái)政是一種理財(cái)活動(dòng)理財(cái)是指經(jīng)理財(cái)貨的活動(dòng)。“經(jīng)理”是指兼有經(jīng)營(yíng)和管理的意思。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，任何經(jīng)濟(jì)主體，無(wú)論是企業(yè)、政府、還是個(gè)人家庭都

18、面臨著生存、發(fā)展兩大問(wèn)題，因此，都必須理財(cái)。理財(cái)?shù)娜蝿?wù)：1,通過(guò)資金和物資籌措，提供主體生存的物質(zhì)資料；2,為主體的發(fā)展籌措必要的資金和物資。理財(cái)有三個(gè)基本環(huán)節(jié)：生財(cái)指以增加財(cái)源的總量為目的的活動(dòng)；聚財(cái)指通過(guò)合理或者合法途徑把財(cái)貨收集起來(lái)，以滿足主體支出需要；用財(cái)指把已經(jīng)收集的財(cái)貨用于主體的支出，維持其生存或發(fā)展所需的財(cái)物。總之，理財(cái)是政府重要問(wèn)題之一，也是進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的任何經(jīng)濟(jì)主體既無(wú)法擺脫，又無(wú)法避免的活動(dòng)。財(cái)政就是理財(cái)活動(dòng)中的一個(gè)大類。（二）這一理財(cái)活動(dòng)的主體是政府1,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，存在著政府、企業(yè)或個(gè)人家庭三大經(jīng)濟(jì)主體，形成三類理財(cái)活動(dòng)。財(cái)政-以政府為主體的理財(cái)活動(dòng)，屬于公共理財(cái)。企業(yè)財(cái)

19、務(wù)或公司理財(cái)-以企業(yè)為主體的理財(cái)活動(dòng)，屬于私人理財(cái)。家計(jì)或家政-以個(gè)人家庭為主體的理財(cái)活動(dòng)稱為，屬于私人理財(cái)。2,財(cái)政是以政府為主體的理財(cái)活動(dòng)，是指：首先，財(cái)政分配依托于公共權(quán)力；(1)財(cái)政活動(dòng)的依據(jù)是公共權(quán)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政是一種的非市場(chǎng)的理財(cái)行為，是對(duì)收入的再分配。(2)國(guó)民收入的“兩種權(quán)力，兩類收入形式”的分配模式。第一種：依據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)力進(jìn)行的收入分配。它包括三種財(cái)產(chǎn)權(quán)力形式：資本、勞動(dòng)、技術(shù)和土地，相應(yīng)的國(guó)民收入分配形式有：資本利潤(rùn)或利息；土地地租勞動(dòng)-工資技術(shù)-技術(shù)報(bào)酬圖2-1不同的理財(cái)關(guān)系理財(cái)主體理財(cái)方式理財(cái)性質(zhì)政府財(cái)政公共理財(cái)企業(yè)公司理財(cái)私人理財(cái)個(gè)人家庭家政或家計(jì)通過(guò)上述形式，

20、國(guó)民收入就轉(zhuǎn)化為個(gè)人、企業(yè)收入。第二種：依據(jù)政治權(quán)力進(jìn)行的再分配-稅收和預(yù)算(圖2-3)。政治權(quán)力是公共權(quán)力與政治(統(tǒng)治階級(jí)利益)的結(jié)合5。政府是一種有組織的暴力，憑借強(qiáng)制力，雖然不參與國(guó)民收入生產(chǎn)過(guò)程，但同樣獲得國(guó)民收入。稅收是政府參與分配的基本方式。因此，政府理財(cái)必須以政府為依托。圖2-2國(guó)民收入的初次分配和再分配產(chǎn)次一財(cái)政是政府存在的基也沒(méi)有財(cái)政也就沒(méi)有政府2如酗琳娜頌卷酷無(wú)需證明的命題。但人類卻為此而付出慘贏梗楙收入的再分配口吧暨剪|暨義提出窕町械博不納糧'GDP堪硼車隊(duì)給加靠搶掠,導(dǎo)致政權(quán)失敗。LI-'r-一|利潤(rùn)由于缺削捶國(guó)一忸192渣里“秋收袒弱”提出了“抗稅、場(chǎng)

21、租931T9立的政不:,禾統(tǒng)南工禾取非稅論”到建立白白的華道稅“工商稅收政業(yè)稅法病7勞動(dòng)GDP分配以農(nóng)業(yè)收服繳一桶,工資桶,收幾乎走上絕路。為此,雜稅，實(shí)行統(tǒng)一累fTWF隊(duì)i曾恨技案定歪1攵的3,稅收以本的政府籌資方式.預(yù)算是政府的支出財(cái)隨曲性這與政府參見(jiàn)馬國(guó)身主編財(cái)政學(xué)原理第5缶共中扁“經(jīng)濟(jì)出版社1998窄版。1927年，中共“八七會(huì)議”通過(guò)的最近農(nóng)民斗爭(zhēng)的決議案指出:£對(duì)于T9新4日軍閥政府的稅捐實(shí)行抗J納，并實(shí)行抗租”。見(jiàn)中華人民共和國(guó)工商稅收史改編第23頁(yè)中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)山版社1988年版。7馬國(guó)賢、于中一社會(huì)主義稅收原理第42頁(yè)東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1989年版。由于租稅是分配當(dāng)年

22、新創(chuàng)造的GDP,而不是分配“存量財(cái)富”,因而它能夠持續(xù)下去。且通過(guò)上繳，能建立起政府與居民的正常經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，政府離不開(kāi)財(cái)政。（三）財(cái)政活動(dòng)的目的是實(shí)現(xiàn)政府職能財(cái)政活動(dòng)的目的是實(shí)現(xiàn)政府職能。就是說(shuō)，政府各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)必須建立統(tǒng)一的財(cái)政機(jī)構(gòu)來(lái)籌措和供給資金，而不能由各部門(mén)自己去籌資。因?yàn)椋绻尣块T(mén)自己籌資，易產(chǎn)生違背公共利益原則：1,“誰(shuí)給的錢(qián)多，就為誰(shuí)辦事”，造成辦事不公平。2,單位會(huì)舍去公共利益，追求自身利益最大化，而變成了“私人政府”。3,并非所有部門(mén)都有籌資條件，因而不可避免地造成部門(mén)之間苦樂(lè)不均。二，公共財(cái)政公共財(cái)政是相對(duì)于建設(shè)性財(cái)政而言的，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共理財(cái)活動(dòng)。這就

23、是說(shuō)，公共財(cái)政屬于財(cái)政一般-政府理財(cái)在特定時(shí)期-現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的特定的理財(cái)形態(tài)。（一）公共財(cái)政是以政府為主體的公共理財(cái)活動(dòng)從字義上說(shuō)，財(cái)政在英文中為"PublicFinance”,其中，F(xiàn)inance是指理財(cái)活動(dòng)。因此，PublicFinance是指“公共理財(cái)活動(dòng)”或“公共財(cái)政”。公共財(cái)政一詞是指，我們要建設(shè)的是一種與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政。（二）公共財(cái)政是一種與建設(shè)性財(cái)政相對(duì)應(yīng)的財(cái)政形態(tài)1,建設(shè)性財(cái)政是與在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政形態(tài)，在公共經(jīng)濟(jì)條件下，由于社會(huì)投資主要來(lái)自財(cái)政，因而財(cái)政的重要任務(wù)是籌措建設(shè)資金。它成為財(cái)政的特質(zhì)性形象。2,公共財(cái)政改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已形成政府、企業(yè)和

24、個(gè)人家庭三大經(jīng)濟(jì)主體。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金由企業(yè)籌措，公共工程建設(shè)等資金由政府投資。“建設(shè)性”已無(wú)法概括現(xiàn)階段財(cái)政特質(zhì)。同時(shí)，由于公共服務(wù)項(xiàng)目不斷增加，財(cái)政支出重點(diǎn)也轉(zhuǎn)向以政府的經(jīng)常性服務(wù)為主的公共支出和市場(chǎng)無(wú)法解決的支出上。因而稱為公共財(cái)政。（三）公共財(cái)政是一種注重效率的財(cái)政長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)有一個(gè)不成文的觀念：市場(chǎng)是要講求效率的，而政府不必講效率。這是一種誤解。現(xiàn)代公共財(cái)政是一種“效率財(cái)政”。效率是公共財(cái)政的本質(zhì)特征，也是衡量公共財(cái)政建設(shè)成敗的關(guān)鍵。首先，財(cái)政效率是建設(shè)“效率政府”的關(guān)鍵問(wèn)題。財(cái)政支出無(wú)效率與“無(wú)效率政府”是同義詞。政府要有權(quán)威就必須是高效率的。其次，效率是理財(cái)?shù)谋举|(zhì)特征。沒(méi)有效率也

25、就沒(méi)有理財(cái)。公共財(cái)政有三項(xiàng)職能：資源配置、收入分配和穩(wěn)定。沒(méi)有財(cái)政效率，也就沒(méi)有財(cái)政的資源配置職能。最后，提高財(cái)政效率是公共財(cái)政自身的要求。在公共財(cái)政建設(shè)中，政府理財(cái)有兩個(gè)基本問(wèn)題：財(cái)政資金的公共性，即保證它用于公共用途，財(cái)政資金的有效性。當(dāng)前，財(cái)政浪費(fèi)與不足并存，浪費(fèi)是關(guān)鍵，而解決資金不足問(wèn)題途徑是使財(cái)政資金更有效率。（四）公共財(cái)政的不同觀點(diǎn)1,公共財(cái)政也就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下一般財(cái)政。2,公共財(cái)政是與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政。三、公共財(cái)政的特點(diǎn)（一）理財(cái)?shù)墓残?,財(cái)政活動(dòng)的公共性。這就是說(shuō)，財(cái)政資金只能用于公共用途，面決不允許任何個(gè)人利用財(cái)政資金為自己謀福利。否則，就稱為“私人財(cái)政”。2,財(cái)政資

26、金的公共性。一切財(cái)政資金必須按法定程序，統(tǒng)一納入預(yù)算管理有關(guān)這一點(diǎn)，是與當(dāng)前的財(cái)政管理有矛盾的，在我國(guó)，各級(jí)財(cái)政都有大量的預(yù)算外資金就沒(méi)有納入財(cái)政管理，由此引發(fā)了大量問(wèn)題，因而必須按公共財(cái)政的要求進(jìn)行改革。一一作者注。,并接受人民監(jiān)督。美國(guó)聯(lián)邦憲法第1條第9款規(guī)定：“一切公款收支的定期報(bào)告及帳目應(yīng)隨時(shí)公布”。這一條就是為加強(qiáng)公共監(jiān)督而設(shè)置的。（二）政府理財(cái)?shù)姆菭I(yíng)利性1,財(cái)政資金的非資本性。而是用于政府的經(jīng)常性支出的，因此，財(cái)政資金必須講述效率，但并非指資本增值。因而，公共財(cái)政資金是一種非營(yíng)利性資金，但國(guó)有企業(yè)資本除外。2,財(cái)政的非經(jīng)營(yíng)性。財(cái)政收支活動(dòng)的目的不是利潤(rùn)，而是以社會(huì)利益為出發(fā)點(diǎn)。（三

27、）政府理財(cái)?shù)膹?qiáng)制性和補(bǔ)償性公共財(cái)政活動(dòng)是一種非市場(chǎng)行為，既具有強(qiáng)制性，又具有補(bǔ)償性。A.C.庇古曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“每一個(gè)發(fā)達(dá)社會(huì)都存在某種形式的政府組織。這些組織可能代表或不代表社會(huì)成員的集體利益，但肯定對(duì)個(gè)人成員具有強(qiáng)制性和權(quán)威性”英G.布朗P杰克遜：公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年4月版第6頁(yè)。美國(guó)憲法中也有類似的規(guī)定，如美國(guó)憲法第5條修正案載有：未經(jīng)正當(dāng)法律程序，任何人都不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)；若無(wú)正當(dāng)補(bǔ)償，不得將私有財(cái)產(chǎn)充公。參見(jiàn)H。羅森財(cái)政學(xué)第11頁(yè)中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年6月版。就是說(shuō)，凡是政府活動(dòng)都是具有強(qiáng)制性的。公共財(cái)政的強(qiáng)制性集中體現(xiàn)于稅收。補(bǔ)償性是指?jìng)€(gè)人通過(guò)納稅

28、而減少的可支配利益，將從享得的更多公共服務(wù)中獲得補(bǔ)償。（四）政府理財(cái)?shù)姆ㄖ菩院兔裰餍蕴攸c(diǎn)17世紀(jì)前，英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)提出了兩個(gè)著名的原則：即私有財(cái)產(chǎn)原則和參與原則。并寫(xiě)入1689年頒布的“權(quán)利法案”中，并成為現(xiàn)代憲法的基本原則1°。“私有財(cái)產(chǎn)原則”是指私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，但法律上規(guī)定的繳納除外。“參與原則”是指沒(méi)有代表的參與，就有權(quán)不繳納。由于稅收是對(duì)私人利益的侵犯，為此必須是有限的，這就需要限定在法律范圍內(nèi)。而“參與原則”要求政府支出必須通過(guò)人民同意。否則，人民有權(quán)拒絕納稅。第二節(jié)公共產(chǎn)品理論一、什么是公共產(chǎn)品（一）什么是公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品是20世紀(jì)財(cái)政學(xué)重大發(fā)現(xiàn)之一。它是隨著西方“混

29、合經(jīng)濟(jì)”理論而產(chǎn)生的。公共產(chǎn)品亦稱為公共品或公共財(cái)，它是從市場(chǎng)觀點(diǎn)所描述的政府公共事務(wù)。公共產(chǎn)品是指與私人產(chǎn)品相對(duì)立，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，用于滿足社會(huì)公共消費(fèi)需要的物品或勞務(wù)。這一概念包含以下三層內(nèi)容：1、公共產(chǎn)品是社會(huì)總產(chǎn)品中的一個(gè)大類社會(huì)總產(chǎn)品簡(jiǎn)稱為社會(huì)產(chǎn)品，條件：L由人們生產(chǎn)出來(lái)的；2.具有物質(zhì)形態(tài)，能滿足人們的消費(fèi)需求。按產(chǎn)品的物質(zhì)形式，可分為物品和勞務(wù)兩類。勞務(wù)產(chǎn)品的特點(diǎn)：(1)不具備或基本不具備實(shí)物形態(tài)；(2)生產(chǎn)與消費(fèi)環(huán)節(jié)在時(shí)空上無(wú)法分開(kāi)。(3)可分為直接和間接勞務(wù)。公共勞務(wù)產(chǎn)品中，有許多屬于間接勞務(wù)產(chǎn)品。政府提供的，純公共產(chǎn)品屬于間接勞務(wù)，因而能同時(shí)滿足許多人消費(fèi)需要，

30、而準(zhǔn)公共產(chǎn)品大多屬于直接勞務(wù)產(chǎn)品，只能滿足部分人需要。在政府采用間接方式提供時(shí)，人們往往并不感到公共服務(wù)存在，但一旦取消，后果才顯示出來(lái)。2、公共產(chǎn)品是用于滿足公共消費(fèi)需要的產(chǎn)品大體上說(shuō)，私人產(chǎn)品用于滿足私人消費(fèi)需要，公共產(chǎn)品用于滿足公共消費(fèi)需要。這與人的活動(dòng)的兩重性：個(gè)體性和社會(huì)性有關(guān)。公共消費(fèi)是指與每個(gè)人的利益有密切聯(lián)系，但又無(wú)法獨(dú)占其消費(fèi)權(quán)的那類消費(fèi)。3、公共產(chǎn)品是從市場(chǎng)觀點(diǎn)所描述的政府公共事務(wù)公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與公共事務(wù)一致。但之所以需要用產(chǎn)品來(lái)描述：研究和揭示科學(xué)規(guī)律本身，去掉政府的“神秘面紗”。需要借助于產(chǎn)品的方式，研究公共事務(wù)的供給和需求規(guī)律、公共事務(wù)的生產(chǎn)成本和收益,提供方式及成本

31、分擔(dān)方式等問(wèn)題。說(shuō)明公共事務(wù)的成本可以采取多種方式分擔(dān)，而不必完全由政府承擔(dān)。借以改善政府管理。(二)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)美國(guó)學(xué)者P薩繆爾遜在1945年提出了確認(rèn)公共產(chǎn)品的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)準(zhǔn)11,迄今為各國(guó)學(xué)者所公認(rèn)。1、非排他性這類產(chǎn)品在技術(shù)上不易排斥眾多的受益者的消費(fèi)。即使能夠排斥也是不經(jīng)濟(jì)的。由于它既不能被個(gè)人所排斥，也不能為個(gè)人所拒絕，因而這類產(chǎn)品具有極大的外部收益，是一種人人有權(quán)使用，人人獲益的產(chǎn)品。它體現(xiàn)全體居民的共同利益。2、非競(jìng)爭(zhēng)性非競(jìng)爭(zhēng)性是指：在產(chǎn)品消費(fèi)上不存在消費(fèi)權(quán)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，即“出價(jià)最高的人將獲得消費(fèi)的優(yōu)先權(quán)”問(wèn)題；邊際成本為零。公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性并不表明這是資源

32、稀缺規(guī)律的例外。有時(shí)對(duì)于公共產(chǎn)品的消費(fèi)僅僅是一種觀念，而并非實(shí)實(shí)在在的消費(fèi)，因而并不影響其他人也獲得這一觀念。間接勞務(wù)產(chǎn)品能夠同時(shí)為許多人享受。公共消費(fèi)可以重復(fù)進(jìn)行，因而降低了單個(gè)使用的成本。如公共道路的利用效率高于私人道路，因而每個(gè)人分?jǐn)偟馁M(fèi)用不一定高。但是，公共產(chǎn)品具有非排他性存在著產(chǎn)權(quán)不明晰，因而易產(chǎn)生“搭便車”問(wèn)題。11馬國(guó)賢財(cái)政學(xué)原理中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1988年版P.5a（三）公共產(chǎn)品的分類如何對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行分類，這也是一個(gè)需要研究的問(wèn)題。在這里，我們不僅要研究公共產(chǎn)品的分類，而且也要研究私人產(chǎn)品的分類問(wèn)題。以使得我們獲得全面的概念（圖2-3）。1,按性質(zhì)分類公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)

33、爭(zhēng)性是從兩個(gè)角度提出來(lái)的，前者指消費(fèi)的對(duì)象屬性，后者指消費(fèi)的成本轉(zhuǎn)移屬性，因而有四種組合：非排他性非競(jìng)爭(zhēng)性純公共產(chǎn)品是共產(chǎn)油）是指完全具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)的產(chǎn)品。如國(guó)防、社會(huì)治安、行政管理、基礎(chǔ)科學(xué)研究等。法律具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)。1.某人從法律中獲得利益時(shí)，不排斥其他人同時(shí)獲利，2.增加居民的新增成本為零。B,準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品（即和）也稱為混合公共產(chǎn)品，是指具備上述兩個(gè)特點(diǎn)中的一個(gè)，另一個(gè)不具備，或不完全具備，或雖然兩個(gè)特點(diǎn)都不完全具備，但具有較大的外部收益的產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的公共產(chǎn)品。具體可分為以下三類：第一類，具有非排他性特點(diǎn)，而非競(jìng)爭(zhēng)性不

34、充分的產(chǎn)品。Vcb非排他性準(zhǔn)公共產(chǎn)品2-3社會(huì)總產(chǎn)品的分類私人性公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品純公共產(chǎn)品準(zhǔn)公共產(chǎn)品俱樂(lè)部產(chǎn)品第二類，具有非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，而非排他性不充分的產(chǎn)品。大多數(shù)公共工程，如公路、橋梁等都屬于非競(jìng)爭(zhēng)性準(zhǔn)公共產(chǎn)品。第三類，非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)都不充分，但具有外部效應(yīng)的產(chǎn)品。它屬于接近于市場(chǎng)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品。如法律服務(wù)，醫(yī)療、小型農(nóng)田水利等。這類產(chǎn)品也稱為私人型公共產(chǎn)品。2、私人產(chǎn)品私人產(chǎn)品（即）按其性質(zhì)也可以分成純私人產(chǎn)品和俱樂(lè)部產(chǎn)品兩類。1,純私人產(chǎn)品。純私人產(chǎn)品是指完全具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)的產(chǎn)品，用于滿足私人消費(fèi)需求的產(chǎn)品。由于這類產(chǎn)品適宜市場(chǎng)供給，因而也稱為市場(chǎng)產(chǎn)品。2,俱樂(lè)部產(chǎn)品。

35、俱樂(lè)部產(chǎn)品是指那些雖然具有私人產(chǎn)品的特點(diǎn)，但并不強(qiáng)烈，且受益與受損者的利益相互抵消的私人產(chǎn)品。如高爾夫球俱樂(lè)部、讀書(shū)社、行業(yè)協(xié)會(huì)等。3,公共產(chǎn)品的其他分類1,全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國(guó)性公共產(chǎn)品是指一國(guó)居民都受益的公共事務(wù)，如國(guó)防、外交、立法、國(guó)家行政事務(wù)管理等。地方性公共產(chǎn)品是指其覆蓋范圍限于一個(gè)地區(qū)的公共事務(wù)，如地方性行政管理，執(zhí)法、道路、環(huán)衛(wèi)、治安等。2,一般公共產(chǎn)品和特殊公共產(chǎn)品。特殊公共產(chǎn)品有：農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品、社區(qū)性公共產(chǎn)品等。二、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)財(cái)政學(xué)討論的重要問(wèn)題之一是政府以何種方式生產(chǎn)公共產(chǎn)品才是最經(jīng)濟(jì)有效的。而要解決這一問(wèn)題，必須對(duì)部門(mén)進(jìn)行分類。（一）公共部門(mén)與私人部門(mén)

36、要研究公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，我們就必須了解生產(chǎn)方式。生產(chǎn)的基本的問(wèn)題是生產(chǎn)資料的歸屬問(wèn)題。從這一點(diǎn)出發(fā)，我們可以把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的生產(chǎn)分成兩大部門(mén)：公共部門(mén)與私人部門(mén)。相應(yīng)地，按生產(chǎn)方式區(qū)分，產(chǎn)品由公共部門(mén)生產(chǎn)的稱為公共生產(chǎn)，由私人部門(mén)生產(chǎn)的稱為私人生產(chǎn)。在傳統(tǒng)上，生產(chǎn)是指創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的活動(dòng)。這是18世紀(jì)的古典學(xué)派創(chuàng)造的狹義生產(chǎn)概念。按照這一概念，政府活動(dòng)屬于消費(fèi)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)排除在生產(chǎn)部門(mén)之外。而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府實(shí)際上也在生產(chǎn)產(chǎn)品，政府提供的服務(wù)（如行政管理）與私人提供的服務(wù)（如汽車修理、洗澡、理發(fā)等）有很多類似之處，甚至更重要，因此，將私人服務(wù)歸入生產(chǎn)部門(mén)，而政府服務(wù)歸入非生產(chǎn)部門(mén)是不合理的。我們所

37、研究的是廣義的生產(chǎn)，即包括公共產(chǎn)品在內(nèi)的一切產(chǎn)品的生產(chǎn)。1、公共部門(mén)公共部門(mén)是指生產(chǎn)資料歸政府所有，并接受政府行政領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和公共企業(yè)。其特點(diǎn)為：生產(chǎn)資料歸政府所有，或者由政府提供經(jīng)費(fèi)；政府按行政程序委派官員或者領(lǐng)導(dǎo)管理這類部門(mén)；承擔(dān)某些社會(huì)職能。公共部門(mén)包括政府部門(mén)和公共企業(yè)部門(mén)。政府部門(mén)。1、公共生產(chǎn)公共生產(chǎn)是傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式。它是指由公共部門(mén)生產(chǎn)產(chǎn)品的活動(dòng)。如，行政管理是由行政機(jī)關(guān)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)、且經(jīng)費(fèi)由政府無(wú)償提供等原因，一般說(shuō)來(lái)公共生產(chǎn)效率較低，也易產(chǎn)生官僚主義。但盡管這樣，公共生產(chǎn)仍然是公共產(chǎn)品的主要生產(chǎn)方式。2、私人生產(chǎn)私人生產(chǎn)是指由私人部門(mén)生產(chǎn)產(chǎn)品的活

38、動(dòng)。私人生產(chǎn)的產(chǎn)品主要是私人產(chǎn)品，但也可以是某些公共產(chǎn)品。比如，我們要修筑一條道路等。在私人生產(chǎn)條件下，政府要將這類產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為公共用途，就必須通過(guò)政府采購(gòu)。三、公共產(chǎn)品的提供公共產(chǎn)品的提供是指公共產(chǎn)品通過(guò)交換而進(jìn)入社會(huì)消費(fèi)的過(guò)程。私人產(chǎn)品的提供規(guī)則是“誰(shuí)出錢(qián)，誰(shuí)所有，誰(shuí)消費(fèi)”，而公共產(chǎn)品的消費(fèi)是全體居民，因而，提供的核心問(wèn)題是由誰(shuí)出錢(qián)。按產(chǎn)品的消費(fèi)屬性，它可以分為公共提供、市場(chǎng)提供和混合提供三種方式。(一)公共提供公共提供是指政府無(wú)償?shù)貙⒐伯a(chǎn)品供給社會(huì)。這主要指純公共產(chǎn)品。公共提供是公共產(chǎn)品基本的，也是最能表現(xiàn)其特征的供給方式：正是由于無(wú)償提供，所以政府需要通過(guò)稅收來(lái)強(qiáng)制地分?jǐn)傎M(fèi)用。對(duì)公共產(chǎn)

39、品采取公共提供方式的理由：第一，出于對(duì)純公共產(chǎn)品供給規(guī)律的考慮。1,這類產(chǎn)品的受益面廣泛，沒(méi)有具體受益人的“普照之光”。因而，政府無(wú)法按受益原則收費(fèi)。即使在技術(shù)上可以解決怎樣收費(fèi)，也是不經(jīng)濟(jì)的。2,增加消費(fèi)者并不增加政府開(kāi)支，因而政府沒(méi)有理由對(duì)新進(jìn)入的居民收費(fèi)。3,居民通過(guò)納稅，已經(jīng)提供了生產(chǎn)純公共產(chǎn)品的資金，因而政府不應(yīng)當(dāng)再對(duì)其收費(fèi)。第二，出于社會(huì)公平的考慮。不僅富人需要純公共產(chǎn)品，窮人同樣需要。從社會(huì)公平和正義看，也不應(yīng)當(dāng)收費(fèi)提供。(二)市場(chǎng)提供市場(chǎng)提供也稱為私人提供，是指按照“誰(shuí)出錢(qián)，誰(shuí)所有，誰(shuí)消費(fèi)”的原則來(lái)提供產(chǎn)品。私人產(chǎn)品通常采用市場(chǎng)提供方式。政府生產(chǎn)的私人產(chǎn)品通常也采用市場(chǎng)提供方式

40、。市場(chǎng)提供要求按盈利原則來(lái)定價(jià)。(三)混合提供1,什么是公共產(chǎn)品的混合提供？是指政府以成本價(jià)格為基礎(chǔ)，通過(guò)政府補(bǔ)貼加上向受益人收取一部分費(fèi)用的方式來(lái)供給公共產(chǎn)品。混合提供的特點(diǎn)：(1)以成本價(jià)格為基礎(chǔ)，是一種非營(yíng)利的提供方式；(2)在構(gòu)成其成本的支出中，一部分向受益人收費(fèi)，另一部分由政府補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼的比例通常在1100%之間；(3)適用于有明確的受益人，且能在消費(fèi)中而獲取一定利益的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。2,對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的混合提供的理由第一，出于提高資源配置效率考慮。由于這類產(chǎn)品的邊際成本不為零，人們消費(fèi)得越多，則生產(chǎn)的總成本就越高。如果它們采用無(wú)償方式提供，就需要大量的財(cái)政補(bǔ)貼，并造成濫消費(fèi)。這違背財(cái)

41、政效率要求。第二，出于經(jīng)濟(jì)公平考慮。雖然采用收費(fèi)方式，但價(jià)格低于成本，但比起不收費(fèi)來(lái)，可以由更多的人享受公共服務(wù)，因而符合公平原則要求。3,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的混合提供的意義1,混合提供是政府管理公共事務(wù)的方式之一。政府可以通過(guò)“民辦公助”、“政府經(jīng)營(yíng)，適當(dāng)收費(fèi)”等兩種方式來(lái)管理這類公共事務(wù)。它們都屬于公共產(chǎn)品的混合提供方式。2,混合提供中的收費(fèi)，但并不等于市場(chǎng)化。混合提供屬于非營(yíng)利性收費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)低于成本；混合提供中的收費(fèi)只是其經(jīng)費(fèi)來(lái)源之一，其他方式有社會(huì)贊助、政府撥款或補(bǔ)助等。混合提供的產(chǎn)品為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它不同于私人產(chǎn)品。四，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方式與提供方式的組合從上述分析中我們看到，公共產(chǎn)品可以公共生產(chǎn)

42、，也可以市場(chǎng)生產(chǎn)，公共產(chǎn)品的提供有公共提供、市場(chǎng)提供和混合提供方式，這樣，在現(xiàn)實(shí)生活中就形成了五種組合關(guān)系。不同組合方式代表了不同的財(cái)政政策。具體見(jiàn)圖2-5。適用范圍資金來(lái)源提供方式圖2-5公共產(chǎn)品的不同生產(chǎn)各提供方式純公共產(chǎn)品資金完全由政府供給成本=政府補(bǔ)貼+向受益準(zhǔn)公共產(chǎn)品人收費(fèi)私人產(chǎn)品按盈利原則收費(fèi)1,公共生產(chǎn)，公共提供。2,公共生產(chǎn)，混合提供。3,公共生產(chǎn)，市場(chǎng)提供。4,私人生產(chǎn)，公共提供。5,私人生產(chǎn)，混合提供。五、公共產(chǎn)品理論的意義公共產(chǎn)品理論是現(xiàn)代公共財(cái)政的重要理論，它試圖將微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)品生產(chǎn)和供給原理應(yīng)用于公共支出分析，并解決了財(cái)政學(xué)中一些長(zhǎng)期無(wú)法解決的難題。這一理論對(duì)政府支

43、出制度改革具有借鑒意義：第一，公共產(chǎn)品理論為公共財(cái)政提供了政策分析框架。它把公共事務(wù)分成生產(chǎn)和供給兩個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)研究。這樣我們就可以將它分為生產(chǎn)、提供兩個(gè)方面來(lái)研究，并分別考察效果。提供了應(yīng)用微觀方法來(lái)分析政府政策的可能性。這一理論認(rèn)為，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品有共性，許多微觀方法，如成本、費(fèi)用、效用等同樣可以分析政府支出。公共產(chǎn)品既可以公共生產(chǎn)，也可以市場(chǎng)生產(chǎn)，為我們管理公共事務(wù)提供了新的思路。第二，公共產(chǎn)品理論提供新的理財(cái)觀念。這一理財(cái)觀念可以概括為：政府管理的事務(wù)未必都要由政府出錢(qián)。有時(shí)候政府不出錢(qián)，或不全部出錢(qián)也能把事情辦好。關(guān)鍵在于如何合理地運(yùn)用各種手段。公共產(chǎn)品的五種供給方式理

44、論，打破了公共事務(wù)必須由政府來(lái)辦的傳統(tǒng)觀念。它使政府理財(cái)成為一門(mén)藝術(shù)。第三，它也給我們提供了研究提高財(cái)政效率的手段。公共產(chǎn)品理論貫穿了財(cái)政效率的思想，其分析方法為政府績(jī)效管理提供了依據(jù)。第三節(jié)公共利益與共同利益公共利益（PublicBene是一個(gè)哲學(xué)范疇，也是政府理財(cái)?shù)幕A(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我們不能區(qū)分公共利益與共同利益、私人利益，造成了重大的政策失誤。這一問(wèn)題關(guān)系到政府理財(cái)?shù)哪康摹Ｒ弧⒐餐妫ㄒ唬┦裁词枪餐鎸?duì)共同利益應(yīng)從對(duì)組織研究開(kāi)始。在現(xiàn)代社會(huì)存在著各種組織。C.巴納德在主管人員的功能中對(duì)組織的為：“兩個(gè)人以上所形成的有意識(shí)的協(xié)調(diào)活動(dòng)或勢(shì)力體系。”Barnard,C.J.(1968)T

45、heFunctionsofTheExecutive.Cambridge,Mass:HarvardUniversityPress.在自由意志下，人們?yōu)槭裁磪⒓咏M織呢？人們自愿參加各種組織，目的是追求額外的利益-共同利益。共同利益是隨著組織而產(chǎn)生的，是指在組織范圍內(nèi)，在個(gè)人利益之上，屬于各成員共有的利益。管理學(xué)巨匠，目標(biāo)管理創(chuàng)始人德魯克認(rèn)為，組織之所以存在，在于它的目的是使平凡的人做出不平凡的事。就是說(shuō)，組織能夠?qū)崿F(xiàn)1+1>2的目標(biāo)。組織的新增利益，或來(lái)自組織內(nèi)部成員之間的更加嚴(yán)密分工，因合作而產(chǎn)生的利益，或來(lái)自組織的利益共享的制度，如商譽(yù)等，或來(lái)自成員的自愿犧牲而使組織有更大的凝聚力等。假

46、定我們將這一公式定義為：1+1=2.5假定組織將2用于分配，以保證參與者獲得不小于原來(lái)利益，那么，未分配的0.5就屬于為組織所有的，超出個(gè)人利益的部分。它為組織全體人員共有的利益，即共同利益。組織之所以沒(méi)有將這部分利益用于分配，或許是對(duì)應(yīng)的物質(zhì)載體，如新增的商譽(yù)、設(shè)備或設(shè)施等難以分割，或許是擴(kuò)大再生產(chǎn)的組織章程，當(dāng)然，也許有其他原因，如法律不允許非營(yíng)利組織分配剩余利益等等。可見(jiàn)，人們成立或參與組織的目的是為獲得比單個(gè)人更多的利益，即共同利益。在我國(guó)，共同利益是一個(gè)未經(jīng)界定的概念，長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直將它與公共利益混同，或視為公共利益的初級(jí)階段（如將人民公社看作共產(chǎn)主義的初級(jí)階段）而由政府管理，這

47、是錯(cuò)誤的。（二）共同利益特點(diǎn)1,私人性。私人既包括個(gè)人，也包括企業(yè)、團(tuán)體等組織。雖然共同利益屬于組織全體成員共有，存在著某些公的特性，但相對(duì)于公共利益，它只是私人利益的放大，因而仍屬私人利益范圍。那么黨派、團(tuán)體等社會(huì)組織的利益是否也具有私人性？一般地說(shuō)，黨派、團(tuán)體等社會(huì)組織屬于私人組織，因而組織的共同利益仍屬于私人利益范圍。但一旦其取得了執(zhí)政地位，社會(huì)選擇了他們所代表的政治主張，那么，他們就上升為社會(huì)公共組織。這時(shí)的利益具有公共性。而一旦他們落選，則又回到私人組織的地位上。2,利益上的可分割性。雖然代表共同利益的物質(zhì)載體-共有財(cái)產(chǎn)不一定能分割，但至少在法律上可以量化到各成員，而且一旦需要，組織

48、可以將其轉(zhuǎn)化為貨幣，進(jìn)行具體分割。可見(jiàn),共同利益具有可分割性特點(diǎn)。在自由意志下，人們參加組織能獲得更多利益，這是組織存在的依據(jù)。3,利益的內(nèi)部性。這就是說(shuō)，雖然為了維護(hù)共同利益，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)或許要做出某些犧牲，但從團(tuán)體來(lái)看，犧牲與獲益是相互抵消的，因而通常不存在“溢出效應(yīng)”。12上述三點(diǎn)表明，組織的利益應(yīng)當(dāng)由組織管理，而不能由政府管理。否則，政府就“越位”.而且，一旦納入政府管理就會(huì)無(wú)效率。二、公共利益（一）什么是公共利益公共利益也是一個(gè)含混，因而需要界定的概念。它是指在私人社會(huì)里，在家庭和企業(yè)利益之上，社會(huì)無(wú)法細(xì)化和分割的，屬于全體居民共同的利益。（二）公共利益的特點(diǎn)1,社會(huì)性。它是在私人利益

49、（個(gè)人家庭利益、企業(yè)等組織的利益）之上，而不是包含其內(nèi)的那部分利益。因此，公共利益也就是社會(huì)利益。2,公共性。即歸全體居民共同所有。只有當(dāng)某一利益超越了團(tuán)體和個(gè)人，才能稱為公共。就是說(shuō)，公共利益既屬于組織、社會(huì)團(tuán)體和每個(gè)居民的基礎(chǔ)利益，因而人人關(guān)心，又高于組織、社會(huì)團(tuán)體和居民的具體利益。從人人可以從中獲益這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，公共利益屬于社會(huì)的基礎(chǔ)性利益，而從它代表著全體居民的共同利益看，又是屬于社會(huì)最高層次的利益問(wèn)題。3,利益的不可分割性。它既不可分割，也無(wú)法量化到各居民。如公共道路，還是治安、法律等。公共利益的不可分割性也與它無(wú)法出售，因而無(wú)法量化有關(guān)。4,外溢性。公共利益的外溢性不僅指向利益非相關(guān)人

50、擴(kuò)散，即外部性，也向其他地區(qū)擴(kuò)散。正是公共利益具有以上四個(gè)特點(diǎn)，所以它需要有一個(gè)組織來(lái)看護(hù)、管理和提供。否則就極易被人侵占。而政府就是被賦有這一使命的組織。三、正確地區(qū)分兩種利益這樣，我們可以獲得如下圖式:利益名稱利益的歸屬人利益的維護(hù)人成本分擔(dān)個(gè)人利益?zhèn)€人家庭個(gè)人家庭由受益?zhèn)€人承擔(dān)共同利益組織成員共有組織由組織成員承擔(dān)公共利益社會(huì)全體成員共有政府由全體居民承擔(dān)1,嚴(yán)格區(qū)別公共利益與共同利益，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下具有重要政策意義。80年代“撤社建鄉(xiāng)”和農(nóng)村家庭承包制等實(shí)施以來(lái)，雖然人民公社消亡了，但集體利益卻像“緊箍咒”式的“先定約束”，限制了我國(guó)的農(nóng)村政策，造成了“死人統(tǒng)治活人”。我國(guó)的“三提五統(tǒng)

51、”，農(nóng)村“三濫”等問(wèn)題就是由此而引起的。這次取消農(nóng)業(yè)稅的核心是政府不再保護(hù)已經(jīng)死去的“集體利益”。2,政府的作用是維護(hù)公共利益。共同利益應(yīng)當(dāng)由組織來(lái)維護(hù)。政府不能越俎代庖。這是違背經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)律的。3,公共利益應(yīng)當(dāng)屬于全體居民獲益的事務(wù)，而不是部分居民獲益。否則，公共財(cái)政就變成為一部分人謀利益的私人財(cái)政。思考題：（一）名詞概念：政府理財(cái)論公共財(cái)政國(guó)家分配論貨幣關(guān)系論社會(huì)共同需要論生財(cái)聚財(cái)用財(cái)財(cái)政公司理財(cái)家計(jì)或家政政治權(quán)力國(guó)民收入的分配國(guó)民收入的再分配建設(shè)性財(cái)政參與原則公共產(chǎn)品純公共產(chǎn)品準(zhǔn)公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品俱樂(lè)部產(chǎn)品全國(guó)性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品公共部門(mén)私人部門(mén)公共生產(chǎn)私人生產(chǎn)政府部門(mén)公共提供市場(chǎng)提

52、供混合提供公共利益公共利益的的特點(diǎn)共同利益共同利益的特點(diǎn)（二）思考題：1,為什么說(shuō)財(cái)政實(shí)質(zhì)上是政府理財(cái)？2,為什么說(shuō)公共財(cái)政是政府理財(cái)在特定時(shí)期的特定形態(tài)？3,為什么說(shuō)公共財(cái)政是一種注重效率的財(cái)政？4,簡(jiǎn)述公共財(cái)政的特點(diǎn)？5,什么是純公共產(chǎn)品，為什么它適宜于公共提供？6,什么是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，為什么它適宜于混合提供？7,什么是私人產(chǎn)品，為什么它適宜于市場(chǎng)提供？8,公共產(chǎn)品的組合方式有哪些？9,公共產(chǎn)品理論有什么意義？10,簡(jiǎn)述公共利益與共同利益的差異11,為什么共同利益不適宜由政府維護(hù)？第三講公共預(yù)算理論第一節(jié)公共預(yù)算的概念和意義一、什么叫公共預(yù)算預(yù)算亦即事先算賬。預(yù)算是一個(gè)廣義概念，不僅政府有預(yù)

53、算，企業(yè)也有預(yù)算。（一）公共預(yù)算的概念公共預(yù)算（PublicBudget或GovernmentBudget）即政府預(yù)算，是指由各級(jí)政府編制的,包括預(yù)算指導(dǎo)思想、預(yù)算編制的原則、方法在內(nèi)的財(cái)政資金收支計(jì)劃。按法律程序，預(yù)算須經(jīng)人民代表大會(huì)（或西方國(guó)家議會(huì)）通過(guò)，成為政府必須執(zhí)行的文件。公共預(yù)算概念有技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性兩層意思。1,從技術(shù)性方面：公共預(yù)算是公共部門(mén)的資金收支計(jì)劃，也指按照預(yù)算法規(guī)定程序管理的公共資金。公共預(yù)算是公共部門(mén)的收入或支出指標(biāo)。公共預(yù)算是管理公共部門(mén)資金的活動(dòng)。公共預(yù)算是一張收支平衡表。2,從經(jīng)濟(jì)性看：公共預(yù)算是反映政府在做什么和不做什么之間的選擇；公共預(yù)算反映了支出上的優(yōu)先權(quán)

54、，如在國(guó)防和扶貧之間；公共預(yù)算是不同政治集團(tuán)的利益妥協(xié)，如新建綠地、還是救助失業(yè)者，在其背后反映了不同人的利益需求；公共預(yù)算反映了政府準(zhǔn)備購(gòu)買(mǎi)什么公共產(chǎn)品，及其成本。（二）公共預(yù)算的特點(diǎn)與私人部門(mén)預(yù)算相比，公共預(yù)算具有以下特點(diǎn)：1,有許多對(duì)于預(yù)算結(jié)果有不同優(yōu)先偏好和不同權(quán)力的預(yù)算行動(dòng)者。由于各種需求并不是統(tǒng)一的，因而就難以產(chǎn)生“必須尊重的唯一要求”，即預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。2,在政府預(yù)算中，民選官員花的不是他們自己的錢(qián)。這就有過(guò)分偏離公共需求的可能，也存在著被公民趕出辦公室的可能。在資源限定的情況下，為了建立足夠的內(nèi)在統(tǒng)一性來(lái)指導(dǎo)決策，為此需要建立以公共預(yù)算程序?yàn)橐劳械膮f(xié)商機(jī)制-公共預(yù)算程序。3,政府需要

55、通過(guò)預(yù)算文件來(lái)說(shuō)明公共預(yù)算的可靠性。由于官員是代公民作出決策，為證明預(yù)算的可靠性，政府必須建立預(yù)算文件。預(yù)算文件是公共的，會(huì)成為爭(zhēng)議中心。4,政府預(yù)算在年度執(zhí)行過(guò)程中缺乏彈性，它不可能像私人預(yù)算那樣及時(shí)調(diào)整。這既是政府預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)，也是缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：它為政府各部門(mén)提供了明確而穩(wěn)定的資金來(lái)源，促使他們有計(jì)劃地提供服務(wù)。缺點(diǎn)：若預(yù)算沒(méi)有足夠的預(yù)見(jiàn)性，就會(huì)面臨著巨大壓力。而如果因此而不斷調(diào)整預(yù)算，又會(huì)面臨著失去信任問(wèn)題。5,政府預(yù)算存在著令人難以置信的諸多約束條件。如，收支時(shí)間、平衡、增稅的困難性、支出中的不同政治團(tuán)體的利益等，其他約束諸如：已經(jīng)形成的政府支出協(xié)議（如社會(huì)保障承諾卜鄰近地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)。而私人

56、預(yù)算是不存在如此多的因素約束的。6,評(píng)價(jià)政府支出的效率是困難的。由于政府的公共服務(wù)具有外部性，難以測(cè)定，因而進(jìn)行效率評(píng)價(jià)很困難。如究竟國(guó)防花多少錢(qián)合適？社會(huì)治安需不需要花2千萬(wàn)元？（三）公共預(yù)算的實(shí)質(zhì)1,配置以貨幣為代表的稀缺資源（經(jīng)濟(jì)學(xué)）2,利益的再分配（經(jīng)濟(jì)學(xué)）3,不同集團(tuán)和階層的斗爭(zhēng)和妥協(xié)（政治學(xué)）馬克思認(rèn)為：不管公共預(yù)算采取什么形式，核心是編制出一張預(yù)算收支表。“每個(gè)人都知道，預(yù)算只不過(guò)是國(guó)家本年度預(yù)期收入和支出的一覽表，并以上年度的財(cái)政經(jīng)驗(yàn)即平衡表為依據(jù)，每一個(gè)國(guó)家預(yù)算的基本問(wèn)題就是收支之間的對(duì)比關(guān)系，是編制平衡表、盈余表或者赤字表，這是國(guó)家確定削減或增加稅收的基本條件”。馬克思恩格斯全集第9卷，人民出版社1961年版，第69-70頁(yè)國(guó)家預(yù)算應(yīng)涵蓋以下4方面：財(cái)政收支的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，及其所體現(xiàn)的收