1、對農村舊村改造工作的思考與建議徐占明近年來，懷柔區(qū)委、區(qū)政府認真貫徹落實黨的十六屆三中、四中全會精神，堅持以“三個代表”重要思想為指導，銳意進取、科學謀劃、精心繪制了推進我區(qū)農村城市化發(fā)展，實現(xiàn)懷柔經濟社會戰(zhàn)略大發(fā)展的宏偉藍圖。但是，懷柔區(qū)目前仍有相當一部分村，規(guī)劃建設比較散亂，土地利用率低，村級經濟社會發(fā)展受土地因素制約嚴重；村內道路狹窄彎曲，環(huán)境衛(wèi)生、生活服務等基礎設施不配套；村民的觀念和生產生活方式與農村城市化發(fā)展的要求相比，具有一定的差距。這些已經成為困擾我區(qū)農村城市化發(fā)展的一個難題。為此，努力加快舊村改造步伐，已成為推進我區(qū)農村城市化、實現(xiàn)農村經濟社會可持續(xù)協(xié)調發(fā)展的必然選擇。一、大

2、力推進懷柔區(qū)舊村改造的重要性（一 ）實施舊村改造，可以置換出大量土地，擴展經濟社會發(fā)展空間努力推進舊村改造工作，制定新的村莊建設規(guī)劃，拆舊建新，既可滿足農村新增人口對居住用地的需求，又可在保護耕地的同時，節(jié)約置換出大量土地，為農村經濟社會發(fā)展擴充空間。同時，通過多渠道盤活節(jié)約出的土地，提高閑置土地效益，為農村經濟穩(wěn)步發(fā)展， 農民持續(xù)增收提供支撐。通過對我區(qū)284個行政村的調查，目前，全區(qū)農村戶均宅基地為0.51 畝， 共有閑置土地2489.87畝。 而現(xiàn)行政策中， 北京市規(guī)定農村宅基地面積為0.25畝。 按現(xiàn)有村莊建設規(guī)模，據(jù)此標準計算，通過舊村改造，全區(qū)可節(jié)約出土地22187.88畝。通過充

3、分利用并盤活這些土地，將大大緩解鎮(zhèn)鄉(xiāng)村二、三產業(yè)發(fā)展用地緊張的矛盾。（二 ）實施舊村改造，能夠有力地促進農民增收只有農民富裕了，才有真正意義的舊村改造的建設；只有富民產業(yè)發(fā)展起來了，農民增收致富有了保障，才能支持舊村改造工作深入持久推進。通過舊村改造，村集體利用節(jié)約出的土地資源，結合地域優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，對吸引投資、消費、居住、旅游等的集聚效應將進一步增強，村集體經濟將不斷壯大，農民就業(yè)渠道將進一步拓寬。 我區(qū)的區(qū)域功能定位為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，依靠生態(tài)、自然資源、人文環(huán)境發(fā)展休閑旅游，是農民增收致富的理想選擇。對具有旅游資源優(yōu)勢的現(xiàn)有民居進行改造，戶戶建家庭旅館，使民居既是農民的生活資料，又成為生產資

4、料。如被譽為“京郊民俗旅游第一村”的官地村改造后，戶均增加接待面積80平方米，全村日接待能力從原來的600人增長到1200人。戶均年收入可達6.6 萬元。改造完成后全村預計年接待游客5.5萬人，實現(xiàn)旅游接待收入385萬元，比2004年的 3.5 萬人、115萬元分別增長57和230。據(jù)統(tǒng)計，僅在2005年“十一黃金周”期間，官地村就接待旅游人數(shù)8400人次，旅游收入 67.2萬元，與2004年同期的接待人數(shù)3800人次、收入19萬元相比分別增長121、254。（三 ）實施舊村改造，能夠徹底改善農村環(huán)境，全面促進農民素質的提高舊村改造，絕不僅僅是建造外觀漂亮、新潮的村民住宅。從形式上說，舊村改造

5、還包括各項基礎設施、服務設施的配套及環(huán)境的改善，更深層次的舊村改造還包括農民生活方式向城市化生活方式的轉變。舊村改造完成后，村內舊房拆除，村民全部入住新居；市政基礎設施配套齊全；公共服務設施基本滿足村民生活需要；垃圾、污水做到無害化處理和排放；新能源、新技術和節(jié)能設施的運用，都將使村莊環(huán)境整潔優(yōu)美，達到人與自然的和諧。同時，環(huán)境決定意識、決定行為方式。舊村改造后農民生產生活條件的改善，農民群眾物質和文化生活的豐富，將在潛移默化之中使農民自覺地摒棄陳規(guī)陋習、邁向文明，促進農民思想觀念、生活方式的轉變和文明程度的提高，有利于培育具有現(xiàn)代意識的新型農民，全面提高農民素質。變“要我建新村”為“我要建新

6、村”，主動投入到舊村改造、新村建設的行列中去。（四）實施舊村改造，有利于鍛煉基層干部，加強基層組織建設舊村改造、新村建設是一項涉及面廣、情況復雜、難度大的龐大系統(tǒng)工程。在具體實施中，將會出現(xiàn)未曾遇到的困難和問題，需要做大量艱苦細致的工作，化解各種紛繁復雜的矛盾。因此，推進舊村改造是對農村基層干部素質和基層組織建設成效的一次全面的檢驗。通過這項工作，有利于我們發(fā)現(xiàn)農村基層組織建設存在的問題和差距，從根本上加以解決，有利于錘煉和加強農村基層組織，培養(yǎng)和鍛煉基層干部，有利于建設一支高素質的農村基層干部隊伍，實現(xiàn)農村社會的安定穩(wěn)定。二、懷柔區(qū)村莊的現(xiàn)狀及舊村改造工作進展情況（一 ）全區(qū)村莊的現(xiàn)狀據(jù)調查

7、，我區(qū)284個行政村中，實際住戶總數(shù)為85338戶，人口219922人。從村莊規(guī)模上看：村莊規(guī)模偏低。全區(qū)住戶在100戶以下的村65個，占22.9，100 300戶的村145個，占51.1 ，300戶以上的村76個，占 26。自然村總數(shù)589個，其中住戶在20戶以下的l52個， 占 25.9。 從村莊居民點用地情況看：村莊居民點內企業(yè)用地、閑置地比例較高。全區(qū)居民點共用地67428.35畝，其中：住房用地43651.56畝，占 64.7 ；村民管理機構用地852.42畝，占 1.3；道路、 綠地、 學校、 商業(yè)用地等公共服務設施用地12869.6畝， 占 19.1 ；企業(yè)用地（含旅游接待設施、

8、其他等用地）7564.9 畝，占 11.2 ；閑置地 2489.87 畝，占 4。從村民占有宅基地看：全區(qū)農村戶均宅基地面積為0.51 畝，大大超出規(guī)定的戶均宅基地0.25畝的標準；部分村還不同程度存在著村民“一戶多宅”和“二戶一宅”現(xiàn)象。從基礎設施方面看：絕大部分村基礎設施、公共服務設施不配套，生活垃圾采取填埋方式處理，污水以邊溝或自行滲透排污；村內綠化美化戶均約為8平方米； 已進行改廁（無害化處理）的 7900戶，僅占住戶數(shù)的9。從村莊規(guī)劃看：1995年以后，全區(qū)編制過村莊規(guī)劃的有66個村，僅占23.2 ，而這些規(guī)劃編制沒有與產業(yè)發(fā)展、農民就業(yè)、土地合理利用等因素相結合，既不完善又不合理，

9、更不科學，已不適應目前和將來農村發(fā)展的需要。（二）懷柔區(qū)舊村改造工作進展情況我區(qū)自 2004年正式啟動官地村舊村改造市級試點工作以來，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)村改造積極性較大，2005年年初14個鎮(zhèn)鄉(xiāng)申報舊村改造試點的村 34個。通過對申報舊村改造試點的34個村的產業(yè)發(fā)展、農民就業(yè)、收入水平等進行調查后，已確定市級試點村2個 （ 駙馬莊村、官地村 ） ；區(qū)級試點村4個 （ 廟城村、七道梁村、四道穴村、莊戶村） ， 2個區(qū)級試點備選村（ 甘澗峪村、耿辛莊村）。同時，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)根據(jù)實際情況也確定了鎮(zhèn)鄉(xiāng)級試點，形成“2+4+N”的三級試點模式。目前，官地村的改造工程已完成，其他試點村的改造工程也都有所成效。三、懷柔區(qū)舊村

10、改造中存在的問題（一 ）基礎設施建設水平低我區(qū)絕大多數(shù)村莊特別是山區(qū)的村莊和農民，仍以傳統(tǒng)的生產、生活方式為主，住宅布局凌亂， “有新房無新屋”， “室內現(xiàn)代化，屋外臟亂差”的現(xiàn)象還十分突出，基礎設施缺乏、設施不配套、共享性差。這些現(xiàn)象存在的主要原因之一就是農村整體經濟發(fā)展水平還不是很高，對基礎設施建設的投入乏力，致使農村基礎設施建設長期處于低水平狀態(tài)。（二 ）缺乏全區(qū)整體的村莊建設規(guī)劃指導由于舊村改造是一項全新的工作。對村莊居民點的布局、村莊規(guī)模大小、村莊人口聚集量與基礎設施投資的規(guī)模效應等方面可參考借鑒的經驗辦法不多，具體操作有很大難度。在我區(qū)現(xiàn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃布局上，部分村莊建設起點較高，已初

11、具規(guī)模。但在某些村，特別是淺山區(qū)、山區(qū)村莊，規(guī)劃編制較為落后，浪費土地資源現(xiàn)象仍然比較嚴重，布局和建設形式同農村城市化整體風貌或農村山水景觀、生產生活環(huán)境很不協(xié)調，配套基礎設施和公共服務設施嚴重欠缺。（三 ）村集體經濟實力不強，用于舊村改造的自有資金少，制約著舊村改造的推進步伐。通過對廟城村、駙馬莊村、北宅村等16個村的調查情況看，16個村可用于舊村改造的自有資金3023萬元，平均每個村不到200萬元。2005年初，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)申報舊村改造試點的34個村中依靠村級實力自主完成改造的村極少，大部分村需要借助開發(fā)商的項目投資、搬遷工程款等外部資金來帶動舊村改造。（四 ）申報舊村改造試點存在盲目性隨著農村

12、生產力的發(fā)展，農村產業(yè)結構的調整步伐明顯加快，多數(shù)村民迫切需要他們的居住環(huán)境與生產環(huán)境相適應。通過調查了解，大部分村干部對舊村改造積極性較高，85以上的村干部和群眾愿意通過舊村改造來改善生產生活環(huán)境，提高農民的收入水平，壯大農村集體經濟。但是有相當一部分村干部對舊村改造概念模糊不清，以為舊村改造就是政府投資，至于如何改造、改造資金的籌措及村級經濟實力、農民收入水平、是否需要新占耕地等等問題沒有認真分析和研究，盲目地申報舊村改造。有少數(shù)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村在申報時避重就輕，隱瞞與現(xiàn)行政策規(guī)定不符的事實，造成后期各項工作十分被動。（五 ）各部門審批手續(xù)繁雜，可能導致開工時間延緩我區(qū)雖然在行政服務大廳建立了舊村

13、改造聯(lián)辦機制，但由于舊 村改造試點是一項全新的工作，沒有現(xiàn)成的模式和經驗，因此在審批過程中各部門仍然采取常規(guī)的程序和必備要件，一步步按部就班，這勢必延長審批周期，直接影響舊村改造進度，使改造試點的預期目標難以按計劃實現(xiàn)。四、進一步推進懷柔區(qū)舊村改造工作的措施和建議（一 ）立足實際，加快舊村改造建設規(guī)劃搞好舊村改造，規(guī)劃是關鍵。要堅持規(guī)劃先行，把規(guī)劃作為舊村改造的前提和基礎性工作來抓。舊村改造需要立足區(qū)情，切合鎮(zhèn)情、村情，面對現(xiàn)實，面向未來科學規(guī)劃，合理布局。結合我區(qū)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)自身區(qū)位優(yōu)勢、功能定位、旅游資源開發(fā)優(yōu)勢、民俗旅游接待優(yōu)勢、新興產業(yè)發(fā)展及村莊地理位置等，做好綜合開發(fā)、合理和節(jié)約利用土地資

14、源的規(guī)劃；結合搬遷政策，將山區(qū)地理位置偏、生存條件差、自然資源少的村向鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府、向公路主干線大村、自然村向主村、向平原村遷并進行規(guī)劃。只有規(guī)劃好，才能正確處理近期建設與長遠發(fā)展，局部利益與整體利益，經濟發(fā)展與環(huán)境保護，村莊建設與歷史文化保護的關系，才能克服隨意性和盲目性，避免將來重復規(guī)劃建設，從而節(jié)約資金，節(jié)省時間，優(yōu)化配置資源，提高資金和土地利用率。規(guī)劃編制絕不能脫離目前農民的生活水平、經濟承受能力以及住宅狀況，要合理規(guī)劃、布局產業(yè)，促進農村一、二、三產業(yè)協(xié)調發(fā)展，從而為舊村改造創(chuàng)造有利條件。（二）因地制宜，科學合理地選擇舊村改造模式根據(jù)懷柔區(qū)南北狹長、地形地貌復雜多樣、地區(qū)間經濟社會發(fā)展不

15、平衡等特點，不同地區(qū)的村在實施舊村改造時應科學合理地選擇適合各自特點的改造模式。一是拆遷新建模式。對地處鎮(zhèn)區(qū)邊緣或村級經濟基礎較好且原有住房條件較差的村，以及規(guī)模較小的行政村、自然村、政策性搬遷村可通過整體拆遷、集中建設、統(tǒng)一安置的方式，建設一批新型居住小區(qū)，以促進現(xiàn)代化新鎮(zhèn)、新區(qū)、新村的形成。二是整理改造模式。以規(guī)模調整后的行政村為依托，因村制宜，編制規(guī)劃，對規(guī)模較大的村莊，采用部分保留、部分遷建的方式進行改造，在其周圍擴建新區(qū)，吸引周圍自然村向新區(qū)遷移。三是保留治理模式。以村莊環(huán)境建設為重點，對基礎條件較好的村，重點進行村內基礎設施建設，拆除違章建筑及危房，使整體環(huán)境達到整齊、干凈、美觀。

16、以上“拆、改、留”的三種模式，要因村制宜，立足資源的節(jié)約與綜合利用，嚴格控制在村莊占地范圍內。（三）用足政策，整合資金，形成推進舊村改造的合力市農委、 規(guī)劃局等9個部門聯(lián)合簽發(fā)的北京市遠郊區(qū)舊村改造試點指導意見和我區(qū)即將出臺的關于舊村改造試點工作的意見對舊村改造試點階段的用地、規(guī)劃、建設、資金支持等都有一定的政策傾斜力度。因此，在實施過程中，要用足用好這些政策，按照相關法規(guī)進行規(guī)劃、組織、實施。充分調動農民群眾的積極性，建立以村民建房投資為主體，村集體投入基礎設施為配套，財政投入 為扶持的舊村改造投資機制。目前，對于農村建設的各項政策及資金扶持較多，如山區(qū)搬遷政策、產權制度改革政策、引進社會資

17、金促進山區(qū)綜合開發(fā)的試點政策等等，這些政策的出臺對農村經濟的發(fā)展，農民生活水平的提高，生產生活環(huán)境的改善起到了一定的作用。如果整合利用這些政策和資金用于舊村改造，對舊村改造的推動作用會更加顯著。同時，可結合我區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的功能定位，利用“無害化”處理來包裝農村基礎設施項目，爭取資金集中用于舊村改造和新村建設。（四）簡化審批手續(xù)，縮短審批時間在不違背法律法規(guī)的前提下，各相關部門如規(guī)劃、土地、 環(huán)保、水利、林業(yè)等行政審批部門對舊村改造試點村逐村擬定出最簡化的審批程序和所需要件，提供給試點村，由試點鎮(zhèn)鄉(xiāng)派專人到行政服務大廳舊村改造聯(lián)絡處辦理相關手續(xù)，由行政大廳一站式審批，縮短審批周期。對“2+4”模式中的試點村，可以采取邊干邊審批，先干后補的辦法，加快審批進度，快速進入實質性施工階段。（五）減免相關稅費建議由區(qū)財政、發(fā)改委等部門制定出相關政策，減免舊村改造