1、探索基層社會的善治之路探索基層社會的善治之路街居管理體制改革的背景、困境、策略與模式街居管理體制改革的背景、困境、策略與模式目錄街居管理體制改革的背景當前體制面臨的問題策略選擇我們的模式總結街居管理體制改革的背景社會背景20世紀80年代中后期開始，我國經濟體制改革的重點從農村移向城市，雖然街道并未成為改革的目標，但是，社會轉型過程中所引發的經濟和社會變遷以及由此出現的問題，促使街道辦事處和居委會的職能開始產生重要變化。20世紀90年代開始，隨著社區服務、社區建設的提出和實踐，社區不僅成了婦孺皆知的口頭語，也成了居民離不開的伙伴。我國城市社區形成的歷史背景大體可分為以下五個方面：1、經濟體制的改

2、革“單位人”變成為“社會人”2、戶籍制度的改革外來流動人口激增3、住房制度的改革居民轉型為業主。l994年7月，國務院頒發關于深化城鎮住房制度改革的決定。4、.基層社會管理體制的改革職能下移，街道辦事處任務驟增。1954年頒布的城市街道辦事處組織條例規定，街道辦事處的工作主要是3項，即辦理市、直轄區的人民委員會交辦的居民工作，指導居委會的工作，反映居民的意見和要求。目前，街道辦事處的工作大致歸納為8個方面，即街道經濟管理，城市管理，社會保障，社區管理，人口(包括外來人口)管理，社會治安管理，街道黨的建設，社區精神文明建設活動。5、城市基層管理隊伍轉型“老大媽”逐漸轉向職業化街居管理體制改革的背

3、景民政部推進社區建設的歷程1986年，國家民政部從探索建立社會保障制度的高度，第一次提出了社區服務的任務，并于l987年在武漢召開了全國城市社區服務工作座談會，揭開了我國發展社區服務的序幕。1989年12月26日，第七屆全國人大常委會第十一次會議討論通過的中華人民共和國城市居民委員會組織法，第一次將第一次將“社區服務社區服務”的概念以法律的形式的概念以法律的形式規定下來規定下來。1999年，民政部先后選擇社區服務和城市基層工作基礎比較好的26個城區為社區建設實驗區。l999年8月，民政部在杭州召開了“全國社區建設實驗區工作座談會”。會議確定了社區建設的工作目標：建立與社會主義市場經濟體制相適應

4、的社區建設管理體制和運行機制，探索建立新型社區，;其中，上海模式、沈陽模式、江漢模式分別是政主導型、自治型和合作型的代表。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發(民政部關于在全國推進城市社區建設的意見)的通知(發200023號)指出：大力推進城市社區建設，是新形勢下堅持黨的群眾路線、做好群眾工作和加強基層政權建設的重要內容，是面向新世紀我國城市現代化建設的重要途徑。要求加強社區居民自治組織建設，對原有街道辦事處、居民委員會所轄區域適當調整，調整后的居民委員會轄區作為社區地域，并冠名社區。1991年民政部從我國國情出發，借鑒國外先進經驗，提出

5、社區建設社區建設的概念。時任民政部部長的崔乃夫明確指出城市基層組織建設應該著重抓好社區建設。街居管理體制改革的背景安徽省的探索2011.1銅陵市銅官山區在全國率先實行街道與社區整合，街道辦事處這個運行了55年的政府派出機構將逐漸淡出 “區直管社區”探路城市管理體制改革2012.3安徽 省委辦公廳、省政府辦公廳出臺關于擴大社區管理體制改革試點的指導意見，意見要求實行社區扁平化、網格化管理，減少管理層級，探索區直接管理與服務社區的工作體制。完善社區公共服務體系、市場化服務體系和義務服務體系，不斷提高服務質量和效果。強化社區黨的領導核心、社區自治、社會管理和社區居民監督功能，努力實現政府行政管理與居

6、民自治有效銜接、良性互動。 意見出臺后，蕪湖、合肥、滁州等地紛紛推進全國各地發展情況全國各地發展情況貴陽模式當前體制面臨的問題當前體制面臨的問題基層社會各主體職能缺位與越位問題社會組織缺位政府組織的越位與缺位社區自治組織的錯位社區黨組織的越位與缺位3412管理制度方面問題缺少社區事務準入制度缺乏有效的考核評價制度社區在自治制度的供給方面明顯不足，無法保障自治功能的實現。312資源配置和利用方面的問題管理技術應用水平不高社區人力和社會資源浪費缺少整合社會資源的手段。社區辦公服務場所利用效率低3412策略選擇策略選擇東西方模式比較東西方模式比較東西方東西方社區社區模式代表模式代表東西方模式比較19

7、33年，費孝通在翻譯美國社會學家帕克論文時，取社會的“社”字以示人群之意，以“區”字作為群體的空間座落，翻譯出“社區”這個詞。與西方偏重于注重精神、感情的融合，追求歸屬感和認同感，心理和地理并重的特征相比，我國社區概念通過半個多世紀的演進以后轉變為只注重地理的特征，并成為政府區劃管理的工具，這既與滕尼斯甚至是費孝通的本意相去甚遠，也致使我國社區建設發展中存在理解片面的不足。社區概念異同：社區概念異同：“社區”一詞來源于拉丁語Gemeinschschaff(一般譯為共同體、社區、團體等），是社會學的一個基本概念，最先由德國社會學家滕尼斯引入社會學研究。代表作共同體與社會（或譯為社區與社會）他認為

8、“共同體是持久的和真正的生活，社會只不過是一種暫時的和表面的共同生活。”他認為血緣共同體、地緣共同體和宗教共同體等作為共同體的基本形式，不僅僅是它們各個組成部分加進來的總和，而且是有機地渾然生長在一起的整體。他認為血緣共同體是共同體中最強有力的方式，地緣共同體是血緣共同體發展和分離而來的，地緣共同體又發展為精神共同體。隨著人類社會的發展和認識與實踐的深化，社區內涵發生了很大變化，從滕尼斯強調的具有共同歸屬感的社會團體逐步轉化并固定在“地域性社會共同體”范圍內。社區的定義也發展為140多種，大多數學者給社區下的一般性定義是：它是聚集在一定地域范圍內的人們所組成的社會共同體。東西方模式比較“小國家

9、、大社區”是其重要特征，由于人口較少，除一些大都市劃分更小社區外，一般一個市就是一個社區。由于實行地方自治，因此每個市（社區）都設有社區議會，負責對各種事務做出決定。每個社區都有自己的社區行政機構，負責貫徹實施社區議會的決策。社區政府同時又是一個基層的民主機構，由民選產生，直接對居民負責。每位公民都可以通過參與社區選舉、公開討論會，參加各種社團、協會、居民理事會等方式，對社區決策和管理進行直接的參與和監督。在社區劃分的規模上，社區人口從幾千到數萬不等，面積大，人口密度小。以丹麥奧斯胡郡為例，擁有人口63萬，面積4561平方公里，社區26個。每個社區平均100多平方公里，只有23萬人12。西方代

10、表模式地方政府包括州政府、縣、郡和實行自治的城市政府。市、縣、郡政府以下的機構就是社區。社區實行完全自治，地方政府必須為社區成員民主參與制度提供保障，但無權干涉社區事務，部門只能通過法律、法規、行政命令來規范社區內各團體、個人、企業的行為。因此，美國社區不是一級行政機構。社區一般通過社區董事會進行自治管理，社區董事會沒有義務被迫執行市政府的決策，是“一個以自治為基礎的市民政治聯合體”。在社區劃分的規模上，以紐約曼哈頓區為例，該區153.7萬人口，59平方公里，劃分為12個社區，基本上控制在每個社區人口不超過25萬。紐約市社區劃界每10年一次，劃界時既要照顧城市發展的需要，也要照顧各個社區歷史、

11、社會、人文背景和地理特征。在美國其他人口較少的城市，市以下就是社區，并不設行政區。美國社區美國社區東方代表模式新加坡社區選區是社會管理的區域性基本單位，即社區。在這一層級設有公民咨詢委員會和居民聯絡管理委員會，分別負責組織協調社區事務，募集社區基金和組織舉辦文體活動等。在選區以下的組居區層面設居民委員會，主要開展文體活動、民防演練、居民對話等活動。社區主要領導人由所在選區國會議員委任或推薦，受到執政黨和政府較深的影響。社區設置規模上，新加坡共有526萬人口，714平方公里，劃分為84個選區，平均每選區6萬人，8平方公里左右。共有84個公民咨詢委員會、106個居民聯絡所（每個選區12個）、546

12、個居民委員會。這三類組織層級分明、分工明確，各有側重、相互聯系。東西方模式比較日本社區日本社區管理體制體現了政府服務與居民自治混合交織的特點。社區自治組織和地域中心對于日本社區管理來說是一輛車的兩個輪子。地域中心是由區政府根據人口密度和管理半徑劃分的一定區域的行政管理機構,隸屬于區政府地域中心部，行政級別為科級，經費由政府撥款，工作人員為公務員。居民自治是通過住區協議會、町會聯合會、町會等各層次的自治組織來實現的。社區劃分規模上，以中野區為例，其位于東京都市區西部，東鄰新宿區，面積為15.59平方公里，人口約30.6萬。全區共有15個地域中心，每個地域中心約管理2萬人，如中野區所屬的上高田地域

13、有人口16768人，面積0.85平方公里東方代表模式香港社區：在社區管理體制上，香港實行一級政府管理，沒有區級政府，只有設在18個區的地區管理委員會，民政事務專員通過委員會負責協調處理該地區行政事務。各行政局在各區設有辦事機構方便群眾辦事。在自治層面上，設有18個區議會、65個分區委員會、2793個互助委員會、8848個業主立案法團。區議會的主席、副主席列席地區管理委員會的會議，反應民眾意愿，監督政府執行情況。因此，香港社區實際上是以行政區為社區地域范圍，將行政服務與分層級的社區自治很好地結合在這一范圍內。臺灣社區：鄰里行政組織與社區發展協會雙軌并存。主要特點是：自上而下與自下而上相結合，政府

14、引導、社區自主、民眾參與相結合。20世紀90年代之后,臺灣地區運用再造理論來推進社區發展,發起了社區總體營造運動。臺灣城市管理體制基本上仍以民選的自治體制為主體，但在基層社區則呈現鄰里行政組織與社區發展協會雙軌并存。鄰、里在臺灣自治體制中構成最基層的行政組織，通常二十戶以上構成一鄰，數十鄰不等構成一里。鄰、里分別設有鄰長、里長，里長經由民選產生，鄰長則由里長任命，均受上級自治機關的指揮監督。20世紀60年代中期開始，臺灣呼應聯合國所提倡的社區發展，又開始在全臺各地陸續成立數以千計的社區發展協會。雖然社區發展協會在性質上屬于民間社團，但在早期，許多社區發展協會多由官方輔導成立，而且在城市社區，通

15、常每里都成立了一個社區發展協會，因此形成了臺灣城市社區內雙軌運作的體制。東西方模式比較東西方模式比較結論結論東西方模式比較1）任何社區管理體制模式的選擇都與各個國家和地區的行政管理體制有直接和密切的聯系。（2）基層社會自治取向是現代文明國家總的發展趨勢。（3）實現自治是一個漸進式變遷的過程。（4）政府在社區建設和發展過程中承擔著至關重要的作用。（5）法定社區的設置與人口規模、行政管理方式、管理幅度、資源條件等要素相關。（6）在社區范圍內，行政服務與社區自治有分有合的制度設計極為重要。從各種模式法定社區設立的層級來看，行政服務效能高、自治發展成熟、公民素質高、制度環境充分的國家和地區，法定社區層

16、級較高。如北歐、香港設在市、區一級，美國、日本設在區以下一級，新加坡則設在選區一級。我國民政部規定則設在街道以下居委會一級。管理層級越少效能越高，但其對政府、社會、公民素質條件要求就越高。社區范圍較大，則資源共享的可能就更大，居民獲得利益的可能越大，參與的熱情越高，但同時對社區自治水平的要求也更高。行政服務是一種強制供給，追求的是公平、均等，此特性使其保證的是基本公共服務，而不可能包羅萬象。因此，其管理層級無需設置過多過低，自治的層級則可以是多層次的。一社多居是自治體系內，多層次參與的組織模式。基于國情、區情思考的幾個問題基于國情、區情思考的幾個問題基于國情、區情思考的幾個問題1、城市社區空間

17、層次定位問題：2、社區各權力主體之間的關系問題：3、政府在社區中的作用及表現形式問題。4、社區自治層次的問題。5、不同發展階段社區的重建路徑問題。考慮到服務半徑、人口規模、可利用資源、管理層次和幅度等多個方面因素，宜將新型社區定位為小于現有街道大于居委會管轄范圍這一空間層次。社區共同治理是政府、社區自治組織、社區單位、社區居民等之間持續的互動合作過程。現有社區存在自治弱化的問題，主要是政府控制作用太強、太直接，沒有為社區自治留下權力空間，也沒有建立與社區不同主體之間協商、平等互動達成契約的機制。政府不能過度控制，但也不能放任不管。政府在新型社區治理結構中，還要繼續發揮支持者和幫助者的重要角色使

18、命。只是政府要變直接的控制為間接的經費支持和政策法規引導，政府要從社區具體事務中抽身出來，交給社區進行自治。尊重社區發展規律，應采取漸進分類改革，分階段完成目標的實施步驟。建立多層次的社區自治組織，能夠很好的解決社區資源利用和居民參與在社區劃分層次上的矛盾。也同時解決了行政管理層級不宜過多而導致的社區范圍不宜過小的問題。我們的模式我們的模式基本目標和方向目標：用體現自治的“社區制”逐步取代行政化的“街居制”方向：由政府主導型向自治型模式過渡社區內組織健全，組織功能劃分明確，組織運行有序，各組織間有持續的良性互動；社區管理法律法規健全，制度完善，管理有序；社區資源得到合理的利用和充分的開發；社區

19、居民有參與社區建設的制度性的渠道，參與的積極性和主動性得到充分調動；有利于提高居民的公民意識和整體素質，社區文明程度得到提升；有利于實現社區可持續發展。新型社區范圍內建立政府參與的縱向社區管理體系與橫向社區自治管理體系相結合的政府和社會力量都強大的“雙強”模式，或稱之為“雙強共治”模式在居委會一級建立居民積極參與和專業社會工作者專業輔導的“自治互動”模式加強社區自治組織體系建設和自治能力的培養，提升社區的自治功能，由此構建一種政府行政調控機制與社會自治機制相結合，政府管理功能與社區自治功能互補的新型城市社區管理體制主要原則黨委領導原則。區域化大黨建新格局政府轉型原則。居民自治原則。回歸居委會自治性質共建共治原則。強化服務原則。扁平高效原則。漸進式改革原則。新區、老城區、城市拓展區建立“強政府、強社會”治理模式：實現政府由“全能”走向“專能”，逐步將行政管理和公共服務以外的事務，交由市場或專業社會組織進行運作；區政府減政放權，進一步理順政府與社區的關系，促進政府由管理型向服務型轉變，