1、現(xiàn)狀與未來城市更新，伴隨城市發(fā)展而興起的城市活動。改革開放四十年，城市面貌、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟基礎(chǔ)的改變翻天覆地，但城市之中仍存有大范圍基于早期規(guī)劃或無規(guī)劃而興建的區(qū)域，與時下城市發(fā)展的新需求格格不入，成為掣肘城市發(fā)展的難題。城市更新的重要使命，便在于突破城市發(fā)展的空間資源困境。伴隨著粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃落地，珠三角區(qū)域城市發(fā)展邁入新階段，城市更新在未來必然將擔(dān)負起推動城市向更高層次發(fā)展的重要責(zé)任。在此形勢下，對珠三角區(qū)域主要城市的城市更新政策作深入研究有其必要性和緊迫性。本文將對深圳、廣州兩座城市的城市更新政策沿革發(fā)展作系統(tǒng)梳理，希望對讀者了解珠三角城市更新市場有所裨益。深圳城市更新概況01發(fā)展歷程

2、現(xiàn)代意義上的城市更新起源于美國，而中國內(nèi)地的城市更新概念則最早提出并實踐于深圳。深圳城市更新發(fā)展歷程大致可分為三個階段，即前更新時期、市統(tǒng)籌更新時期、強區(qū)放權(quán)時期。1、前更新時期（2009年之前）2004年，深圳市政府印發(fā)深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定，明確城中村改造條件、計劃、目標(biāo)、實施步驟、拆遷補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)等，首次系統(tǒng)梳理了城中村改造流程和規(guī)范，奠定了早期城中村改造政策的基本框架。在此基礎(chǔ)上，深圳又接連出臺：深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定的實施意見（2005年）、關(guān)于推進寶安龍崗兩區(qū)城中村（舊村）改造工作的若干意見（2006年）、關(guān)于開展城中村（舊村）改造工作有關(guān)事項的通知（2007

3、年）、關(guān)于開展寶安龍崗兩區(qū)城中村（舊村）全面改造項目有關(guān)事項的通知（2008年），針對原經(jīng)濟特區(qū)外的城中村改造事宜作更細致化、規(guī)范化的指導(dǎo)。在這一時期，深圳城市更新事實上以原特區(qū)外的城中村改造為主要形式，以政府主導(dǎo)開展舊改工作為主要模式。2、市統(tǒng)籌更新時期（2009年-2016年）2009年，深圳市政府出臺深圳市城市更新辦法，在省三舊改造政策的原則之下根據(jù)本市情況創(chuàng)新性的提出城市更新概念。該政策作為深圳市城市更新政策最高級別法律規(guī)范，奠定后續(xù)更新政策體系的基本框架、內(nèi)容和范圍。2012年，深圳市政府出臺深圳市城市更新辦法實施細則作為更新辦法的配套實施文件，其中除細化辦法中的相關(guān)規(guī)定之外，著重加

4、強對城市更新項目的監(jiān)督和管理，使城市更新工作規(guī)范化。同年，深圳市政府出臺關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施，對城市更新相關(guān)內(nèi)容進行補充和完善，并又于2014年、2016年共三次出臺暫行措施，三份文件有內(nèi)容承繼、法律地位取代的關(guān)系，根據(jù)城市更新新時期新問題進行動態(tài)的補充和調(diào)整。在這一時期，深圳城市更新工作由市主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃，各區(qū)僅能按市局相關(guān)要求申報、審查和實施，并不具備太多主導(dǎo)職權(quán)，而一局面對多區(qū)的局面也造成溝通協(xié)調(diào)難度大、審批時限過長、審批流程冗長等弊端。3、強區(qū)放權(quán)時期（2016至今）2015年8月，深圳市政府下發(fā)關(guān)于在羅湖區(qū)開展城市更新工作改革試點的決定，將城市更新工作的事權(quán)下放

5、到區(qū)級行使，極大地提高了審批效率。同年10月，羅湖區(qū)政府出臺深圳市羅湖區(qū)城市更新實施辦法（試行）»,在市更新政策指導(dǎo)下建立以區(qū)城市更新實施辦法為核心的城市更新強區(qū)放權(quán)體系。2016年10月，深圳市政府發(fā)布關(guān)于貫徹落實深圳市人民政府關(guān)于施行城市更新工作改革的決定的實施意見，將城市更新工作改革范圍擴大至全市，標(biāo)志著深圳城市更新正式邁入強區(qū)放權(quán)新時期。2016年11月，深圳市政府發(fā)布對深圳市城市更新辦法的修改決定，對市區(qū)職責(zé)分工進行重新安排。同年12月開始，各區(qū)接連出臺區(qū)城市更新實施辦法或暫行辦法，截至目前，僅剩南山區(qū)尚未出臺區(qū)城市更新實施辦法。2019年6月11日，深圳市規(guī)劃和自然資源局

6、發(fā)布關(guān)于深入推進城市更新高質(zhì)量發(fā)展的若干措施。其中針對深圳城市更新面臨的新形勢新機遇新問題提出了新要求，確立和保證了深圳城市更新一貫始終“堅持政府引導(dǎo)、市場運作”的更新機制、”規(guī)劃統(tǒng)籌、公益優(yōu)先”的更新原則、“多措并舉、內(nèi)涵拓展”的更新方式。這既是深圳市城市更新的最主要特點，也是未來城市更新的發(fā)展方向。02案例分享若論深圳城市村城市更新案例，不得不提南山區(qū)大沖村城市更新項目從1998年納入政府舊村改造計劃至2014年第一批業(yè)主回遷，耗時16年，項目改造過程也是深圳城市更新政策的發(fā)展過程。1、項目基本情況大沖村城市更新項目占地68.4萬平方米，改造前現(xiàn)狀建筑物共有1337棟，總建筑面積約86.8

7、2萬平方米，總?cè)丝?.9萬人，其中有1000多戶原住民和300多戶非原住民。改造后項目總建設(shè)開發(fā)量為280萬平方米，包括商業(yè)、寫字樓、酒店、公寓及住宅等多種業(yè)態(tài)，其中回遷物業(yè)110多萬平方米，政府保障性住房5.36萬平方米，公共配套設(shè)施6.45萬平方米，預(yù)計總投資將超過300億元。2、改造歷程在大沖村改造的前期階段，深圳舊改仍以政府主導(dǎo)推進的舊村改造模式。受當(dāng)時政府對違法建筑的嚴(yán)厲態(tài)度影響與城中村改造指導(dǎo)政策限制，當(dāng)時項目補償方式以貨幣補償為主，村內(nèi)居民才能選擇產(chǎn)權(quán)置換，置換比例不到1:0.8。而補償價格基本采取評估方式確定，其結(jié)果遠低于市場樓價，致使改造工作難以推進。2007年，南山區(qū)政府引

8、入華潤置地與大沖股份合作公司簽署合作意向書，探索出“政府主導(dǎo)、市場運作、股份公司合作參與”的項目運作模式。這種模式既能保證政府公權(quán)力的監(jiān)督指導(dǎo)作用，又能發(fā)揮市場主體的資本優(yōu)勢，實現(xiàn)兩種資源的最優(yōu)化配置。最終確定其補償標(biāo)準(zhǔn)僅區(qū)分原村民和外地居民不同比例，但均可選擇產(chǎn)權(quán)置換，貨幣補償也參考樓價進行提高。雖然此后的改造過程中仍幾經(jīng)波折，但在政、企、業(yè)主代表三方聯(lián)合推進的模式之下，最終實現(xiàn)了大沖村整體拆除重建的改造目標(biāo)。3、案例小結(jié)與2009年深圳市城市更新辦法中明確的“政府引導(dǎo)、市場運作”更新原則相比，大沖村的改造運作模式是介于政府實施與完全市場化運作之間的過渡模式，充分體現(xiàn)出深圳城市更新政策從“政

9、府主導(dǎo)實施”到“政府主導(dǎo)、市場運作”再到“政府引導(dǎo)、市場運作”的演進過程。而項目最終的成功，也充分論證了市場運作模式在城市更新項目開展過程中強有力的推動作用。在難以有效提升城市更新項目實施率的當(dāng)下，大沖舊改項目的運作模式對政府公權(quán)力如何合理、公正、有效的介入城市更新項目，如何充分發(fā)揮業(yè)主代表（股份合作公司）的正面積極作用，其仍有寶貴的借鑒和研究價值。廣州城市更新概況01發(fā)展歷程廣州城市發(fā)展歷史遠早于深圳，故廣州市舊城改造活動也早已出現(xiàn)。根據(jù)其在不同階段改造內(nèi)容和方式的不同，大致可分為三個階段，即危房和城中村改造時期、三舊改造時期、城市更新時期。1、危房和城中村改造時期（2009年之前）20世紀(jì)

10、90年代初，隨著大量外資被允許進入廣州危房改造項目中，危改規(guī)模迅速擴張的同時也出現(xiàn)諸如拖欠費用、違規(guī)操作、為追求利益最大化而破壞傳統(tǒng)街區(qū)環(huán)境等諸多問題，繼而又在金融危機來臨時出現(xiàn)項目大規(guī)模爛尾現(xiàn)象。有鑒于此，1999年，廣州市政府出臺廣州市危房改造工作實施方案確立了全市危房改造的工作宗旨、具體措施和工作步驟。明確危房改造工作的社會福利屬性，必須由政府主導(dǎo)、投資、實施。2002年，中共廣州市委、廣州市政府公布關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見，提出改制的“城中村”，村民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，管理體制“村改居”，需進行規(guī)劃編制、社區(qū)建設(shè)、學(xué)校和環(huán)衛(wèi)管理等“城中村”改造工作，并明確其改造內(nèi)容、改造方式、經(jīng)費

11、來源等。但由于全市計劃改造項目太多，僅憑政府資金難以持續(xù)大范圍推進改造工作。2006年，中共廣州市第九次黨代會報告中將廣州市城市發(fā)展戰(zhàn)略由八字方針擴至十字方針，其中新增的“中調(diào)”戰(zhàn)略，旨在增強老城區(qū)發(fā)展的升級和活力。趁此機會，廣州部分區(qū)政府開始按“政府負責(zé)規(guī)劃控制和拆遷安置，弓I入社會資金參與建設(shè)”的思路推進舊城區(qū)綜合改造。在這一時期，廣州市舊改從“開放引入外資參與舊改”到“禁止社會資金進入舊改”，再到“在政府主導(dǎo)模式下，社會資金參與建設(shè)”，其主要目的仍是為了推進城中村和危房改造，帶有濃厚的民生公益屬性。但舊改項目“一村一策”，單點推進，缺乏統(tǒng)一統(tǒng)籌指導(dǎo)的上位文件。2、三舊改造時期（2009年

12、至2015年）2009年12月，廣州市政府出臺關(guān)于加快推進“三舊”改造工作的意見及其3份附件（關(guān)于廣州市推進舊城更新改造的實施意見、關(guān)于廣州市推進“城中村”（舊村）整治改造的實施意見、關(guān)于廣州市舊廠房改造土地處置實施意見），明確遵循“政府主導(dǎo)、市場參與、分類推進”的原則，確立了三舊改造“1+3”的政策體系。2012年6月，廣州市政府在實施意見3年試點工作推進的基礎(chǔ)上，出臺關(guān)于加快推進三舊改造工作的補充意見，豐富確立“政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、成片改造、配套優(yōu)先、分類處理、節(jié)約集約”的工作原則。不過，由于強調(diào)規(guī)劃先行和成片改造，但許多地區(qū)城市規(guī)劃并未穩(wěn)定又或者項目面積太小，因此在補充意見之后廣州三舊改

13、造工作推進艱難，通過審批的項目十分之少。在這一時期，廣州市搭建了三舊改造政策的基本體系，確立了基本原則和分類指導(dǎo)政策，并一直處于試點實施、優(yōu)化調(diào)整過程中，為后續(xù)城市更新政策優(yōu)化、改進積累了豐富的項目實踐經(jīng)驗。3、城市更新時期（2015年至今）2015年2月，廣州市城市更新局成立，是國內(nèi)第一個專門的城市更新職能機構(gòu)，意味著城市更新將承擔(dān)內(nèi)容更豐富、范圍更廣泛的城市空間治理責(zé)任，成為廣州市城市發(fā)展的重要推動力量。2015年12月，廣州市政府出臺廣州市城市更新辦法，其中創(chuàng)造性的提出“微改造”城市更新模式，明確不再對老城區(qū)大拆大建，改為保留、修復(fù)、活化、培育。次年1月份又出臺廣州市城市更新辦法配套文件

14、廣州市舊村莊更新實施辦法、廣州市舊廠房更新實施辦法和廣州市舊城鎮(zhèn)更新實施辦法，確立城市更新“1+3”政策體系，正式改“三舊改造”為“城市更新”。2017年6月，廣州市政府公布關(guān)于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見，在強調(diào)堅持政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、連片改造的同時,也強調(diào)放管結(jié)合、市場導(dǎo)向。相較于確立分類推進的三舊改造體系，城市更新體系更強調(diào)在三舊分類實施的基礎(chǔ)之上，將城市更新活動分為全面改造和微改造等兩種大的方式進行統(tǒng)籌管理，構(gòu)建基于現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益再分配的溝通協(xié)商機制，把政府、開發(fā)企業(yè)、業(yè)權(quán)人等不同主體的利益訴求放置在城市更新空間規(guī)劃的平臺上磋商解決，實現(xiàn)城市土地、空間的節(jié)約集約化

15、利用。02案例分享微改造是廣州城市更新的創(chuàng)新方式，是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過建筑物局部拆建、功能置換、保留修繕等方式實施的更新方式。其中，廣州市荔灣區(qū)西關(guān)歷史文化街區(qū)永慶坊的改造過程，值得借鑒學(xué)習(xí)。1、項目基本情況永慶坊位于廣州保存最完整和最長的騎樓街恩寧路的中段，是恩寧路“微改造”的首個試點項目。項目一期占地面積約8000平方米，建筑物約7000平方米，區(qū)內(nèi)有李小龍祖居、神秘政客故居等文物保護單位，但因建成時間久遠又缺乏修繕，區(qū)域內(nèi)建筑物多為危舊房屋。項目通過公開招商選定改造主體為萬科地產(chǎn)，改造后成為集眾創(chuàng)辦公、教育營地、長租公寓、生活配套等產(chǎn)業(yè)的“創(chuàng)客小鎮(zhèn)”，成為眾多游客

16、領(lǐng)略嶺南文化、西關(guān)風(fēng)味的打卡圣地。2、改造歷程2007年，廣州市政府將恩寧路地塊作為危房改造的試點項目，并開始陸續(xù)收回永慶片區(qū)內(nèi)的危舊房屋。由于涉及到大量歷史風(fēng)貌建筑和街區(qū)，關(guān)于拆留的爭議始終不斷，項目歷時多年但未有太大進展。且由于房屋原本質(zhì)量就差，加上收回后并未使用，這批征而未拆的房屋質(zhì)量進一步惡化。2015年12月，經(jīng)房屋安全鑒定后發(fā)現(xiàn)該區(qū)域內(nèi)基本完好的建筑僅剩7棟，有30棟為嚴(yán)重損壞房。2016年，荔灣區(qū)委區(qū)政府在邀請多方機構(gòu)學(xué)者對恩寧片區(qū)進行深入調(diào)研后，提出“政府主導(dǎo)，企業(yè)承辦，居民參與”的微改造模式。同年2月，永慶坊作為廣州舊城“微改造”模式的首個試點項目開始公開招商，萬科中標(biāo)成為該

17、項目實施主體，負責(zé)項目改造、建設(shè)和運營，運營期15年，期滿后交回政府。2016年國慶節(jié)前夕，永慶坊以“修舊如舊”的姿態(tài)對外亮相。“微改造”后的老樓還保留著原有的磚墻、木門和窗格，除了粵劇藝術(shù)博物館、八和會館等廣州著名景點，還增加了李小龍故居、民國大宅等。3、案例小結(jié)永慶坊在最初的改造方案中是以拆除重建方式實施的，但由于社會各方意見強烈而暫停。在經(jīng)過后續(xù)多年的調(diào)研、多方溝通之后，形成以歷史文化保護優(yōu)先為原則的微改造模式。最終實現(xiàn)政府、開發(fā)企業(yè)、業(yè)主方三方共贏的結(jié)果。由于微改造模式并未改變現(xiàn)有土地性質(zhì)、權(quán)屬單位和物業(yè)經(jīng)濟功能，因此其改造過程中更強調(diào)多方主體參與，創(chuàng)新改造方式，提高舊城改造的綜合效益

18、。在永慶坊的改造過程中便充分體現(xiàn)各方在項目改造過程中的訴求以及最終達成利益平衡的過程。2018年9月，恩寧路歷史文化街區(qū)共同締造委員會正式成立，其成員涵蓋政府、專家、居民、租戶、媒體等，充分體現(xiàn)各方參與的重要性。總結(jié)深圳、廣州兩座城市的城市更新政策體系皆承繼于廣東省三舊改造政策大的框架之下，因此無論從更新原則、方式、實施模式等，還是具體操作的流程，均有其相似性，比如強調(diào)利益共享、規(guī)劃先行。但因城市情況、發(fā)展程度和發(fā)展需求不同，產(chǎn)生了體系相近但不盡相同的規(guī)定和要求，故而又有其地域差異性。深圳由于地少人多、違建遍布、新增建設(shè)用地匱乏、土地再開發(fā)意愿強烈，故更迫切開展城市存量土地的更新利用以滿足城市發(fā)展需求。因此，深圳市政府更需要激發(fā)市場主體的主動性和積極性，在更新方式上更多的采取拆除重建方式。故而深圳強調(diào)政府引導(dǎo)、市場