1、公共管理案例分析一一平安大道拓寬工程2011 級 MPA 研究生 X 班一、案例背景平安大道的改擴建設想始于 2020 世紀五十年代，當時計劃將該道路中的約 7 7 公里路段由 2020 米拓寬到 7070 米，但由于資金不足，計劃未能得到實施。隨著北京的飛速發(fā)展，到 19971997 年，市區(qū)人口由五十年代的 400400 萬翻了四倍到了 16001600 萬，汽車數(shù)量達到 130130 萬輛，交通堵塞成了首都的家常便飯，同時為迎接19991999 年 1010 月 1 1 日新中國成立 5050 周年慶典，北京市政府決定重啟平安大道的拓寬計劃。平安大道是一條穿過首都古跡集中且擁擠不堪的東西

2、走向街道，它和南邊紫禁城華麗的宮殿只隔幾條街。市政府的規(guī)劃人員認為，計劃中的平安大道的拓寬有助于緩解交通擁擠、更新公用設施。而且，在對搶手地皮的商業(yè)開發(fā)過程中，也成為成千上萬住在該地區(qū)擁擠破爛的老房子里的居民提供了一個搬遷的機會。可是，由于計劃中的拓寬工程會威脅到一系列沿街的古建筑，因此決定道路具體要加寬多少和路徑的具體取向卻是一項非常復雜的工作。為了該項目能夠得以實施，國家城市規(guī)劃委員會下屬的北京市城市規(guī)劃辦公室召開了一系列會議，廣泛征求各方面專家的意見。在第一次會議上，設計研究院的工程師提交了兩份方案供選擇：一份是當初 7070 米寬大道的藍本；一份是建一條 4040米寬的道路。 隨著討論

3、的深入， 在如何實現(xiàn)工程的各項目標的問題上由現(xiàn)了多種不同的意見。 比方說， 工程師們主張道路應該寬闊而且保持一致的寬度以便交通順暢； 文物保護人士認為道路應該窄一些， 而且在必要時還要改變路向以避開古建筑； 而政府的官員們因為要和開發(fā)商共同分擔搬遷的主要費用并分享開發(fā)的利益，所以他們要為自己爭取主權，以最大限度地吸引商業(yè)投資。19981998 年 2 2 月，經(jīng)過幾個月的辯論和審議，規(guī)劃委員會公布了一項小心起草的計劃，這一計劃是與會各方的共識產(chǎn)物，即：由市政府提供 1 1 億元用來建一條平均寬度為 3838 米的道路。這一寬度比較接近工程師們最初的方案。該計劃也吸收了文物保護人士的建議，在幾個

4、古建筑處道路變?yōu)?2828米寬。該項目基本按照上述計劃動工建設，參加設計的人員認為，該決策取得了良好的妥協(xié)結果。平安大道將比原來街道平均寬 1717 米，就寬度而言， 已足以滿足改善交通和鋪設必要地下公共設施的需要； 沿途大多數(shù)的重要古建筑也得到保護， 老北京的傳統(tǒng)特色和風韻得以保存； 對官員而言， 隨著陋房的消失和沿街新開發(fā)建筑的由現(xiàn)， 新的大道將為生機勃勃的市中心增色添彩，增加該區(qū)域的商業(yè)投資價值。二、關鍵問題該案例是一個典型的公共組織過程， 公共組織過程的基本問題是：沖突與協(xié)調。如何消除平安大道拓寬工程中工程師、文物保護人士、政府官員、 老住戶等各組織之間沖突， 實現(xiàn)相互協(xié)調是本文分析的

5、關鍵問題。三、分析與討論根據(jù)美國學者海爾 G G 瑞尼的觀點， 組織過程包括： 確定權力關系、決策、評價、溝通、沖突解決方案，以及改變和革新。組織過程的基本問題是沖突和協(xié)調。組織沖突與協(xié)調是指組織之間（組織內部門、機構之間）的沖突與協(xié)調問題， 是組織過程中所遇到的最基本的問題之一。 各個組織都有自己的特性，因此組織沖突無法避免；但為了實現(xiàn)組織目標，組織之間必須消除沖突，實現(xiàn)相互協(xié)調。1.1.組織沖突組織沖突是指當一個組織認為其他組織的行為對自己構成阻礙時， 組織沖突便產(chǎn)生了。 例如案例中的工程師希望道路盡量寬闊且保持一致寬度以便交通順暢、文物保護人士認為道路應該窄一些保護古建筑、 政府官員希望

6、實現(xiàn)商業(yè)投資價值最大化等各方的生發(fā)點不同， 便形成組織沖突。 在多數(shù)情況下， 組織沖突不是指組織間存在你死我活的斗爭，而僅僅指組織間行為的“不合轍”。組織沖突可能因組織目標、過程、顧客、領域等因素的不相適應而引發(fā)。詹姆斯 W W 費斯勒和唐納德 F F 凱特爾認為，最常見的組織沖突有三種形式：(1)(1)目標與顧客的沖突。有一些組織是目標導向型的；另有一些組織是顧客導向型的， 以維護特殊群體的利益為己任。 當兩類組織發(fā)生關系時就可能產(chǎn)生沖突。 由于特殊群體的利益受到顧客導向型相關組織的保護，目標導向型組織就無法實行統(tǒng)一的政策。(2)(2)功能與領域的沖突。與領域不同，目標、過程、顧客這些因素都

7、可以體現(xiàn)組織的功能， 多數(shù)組織以功能為起點， 而不以領域為起點，這就造成了不同功能的組織在不同領域中的沖突。(3)(3)目標間的沖突。目標導向型的組織常發(fā)生沖突。組織目標的每一次調整變動，都會引起組織邊界的變化，從而引發(fā)組織沖突。而不同的組織的目標發(fā)生交叉，則更容易引起沖突。根據(jù)上述概念， 案例中平安大道拓寬工程前期各方的意見不一致，是因工程師、文物保護人士、政府官員、老住戶等是目標導向型組織，代表著不同組織目標，應屬于目標問的沖突。2 2 . .組織協(xié)調組織協(xié)調是組織運作的重要環(huán)節(jié)，也是組織管理者的基本任務之一。組織協(xié)調科分為水平協(xié)調和垂直協(xié)調兩類。(1)(1)水平協(xié)調。是指組織間水平方向上

8、的合作。主要方式一是利益相關的組織通過協(xié)商達成協(xié)議， 以明確相互間的邊界； 二是在共同參與的領域，成立諸如機構委員會這樣的組織進行協(xié)調，推進合作；三是根據(jù)組織領導準則，指定莫個機構來協(xié)調特定范圍內所有組織的活動；四是建立一定的決策程序， 使利益相關組織都有機會對其中任何組織的提議進行審議。 不過， 由于平等的組織在重大問題協(xié)商時不會輕易做由讓步，水平協(xié)調無法克服所有的組織沖突。可以容易看由，這次關于北京市平安大道拓寬工程從最初的規(guī)劃到開工建設都符合水平協(xié)調的條件。(2)(2)垂直協(xié)調。垂直協(xié)調不同于水平協(xié)調，它依靠組織的等級權威來完成協(xié)調，是上級對下級沖突進行的協(xié)調。通常，水平協(xié)調無法解決的沖

9、突都會自動交給相關組織的共同上級來進行垂直協(xié)調。 但是垂直協(xié)調也有局限性， 當同一水平層次上的組織數(shù)量眾多時， 沖突的范圍將超由上級的仲裁能力， 并且， 每個組織與他們的共同上級的溝通將大大減少，沖突問題也會變得嚴重而無法解決。3 3 .解決沖突本案例采用的沖突解決方法是協(xié)商解決法，即在大目標和共同利益一致， 雙方的分歧屬于非對抗性或暫時性的沖突， 采用此法是比較好的。就是在沖突發(fā)生之后，由雙方各派代表，本著協(xié)商的原則，要求雙方顧全大局、求同存異、互讓互諒、互相做由積極的讓步，以促使沖突的解決。平安大道拓寬的最終目標是解決交通擁堵問題，這一點是符合各方的共同利益的， 但是如何能夠在既拓寬道路，

10、 又能保護古建筑，同時又實現(xiàn)商業(yè)投資價值，針對各方有分歧的利益目標，北京市城市規(guī)劃辦公室組織各方面的利益相關者進行了“激烈的辯論”， 在討論會議上， 各利益相關者從自己利益目標由發(fā)， 對方案進行了多次的協(xié)商和審議， 最終形成了建設方案。 最終的方案使道路比原來平均寬 1717 米,有效解決了交通擁堵問題， 改善了本區(qū)域的公共設施， 也盡可能地保護了一些沿街古建筑等。當然，該方案雖然最終確定，但還是有很多欠缺的地方， 比如老住戶的一些合理訴求未能得到重視， 方案的執(zhí)行也受到一些其他利益相關者的質疑。四、結論組織沖突在在公共組織的過程中是無法避免，根據(jù)本案例的處理經(jīng)驗，在面對組織沖突時應注重從以下幾方面協(xié)調解決：1 1 .整合群體目標。領導者在協(xié)調領導關系時，首先要對不同群體的目標進行分析和歸類， 找由他們與組織目標之間的異同， 盡量使群體目標與領導活動的總體目標不發(fā)生沖突或保持基本一致。2 2 .合理確立群體行為的規(guī)范，限制沖突。領導者在協(xié)調組織關系的過程中，應根據(jù)領導活動的實際情況和不同群體的特點制定群體規(guī)范。在制定群體規(guī)范的時候，