1、探討地方政府發行地方債券的可行性摘要: 地方政府發行地方債券是政府公債體系的重要組成部分，是由一個與中央政府債務即國債相對應的概念。它在分稅制較為完善的國家經過了長期的實踐檢驗，是一種規范的融資方式。由于地方政府公債主要用于地方基礎設施建設，有著籌資靈活、期限較長、信用良好和籌資成本較低等優點，成為各國地方政府普遍使用的重要融資工具。關鍵詞：地方債券； 可行性； 問題及對策Abstract: Issuing local bonds are an important part of the system of government bonds by a central government de

2、bt. After long time of practice, it is a regulated and mature system for the tax. Due to the specification of the mode of financing, it have characteristics of flexible fund-raising, longer-term, good credit and low cost, becoming the popular financial instrument among countries.Keywords: local bond

3、; feasibility; problems and countermeasures 目 錄中文摘要及關鍵詞1英文摘要及關鍵詞2目錄3一、相關概念界定4（一）地方債券的定義4（二）地方債券的分類4（三）地方債券的特點5二、地方政府發行地方債券的必要性及可行性5（一）地方政府發行地方債券的必要性5 （二）地方政府發行地方債券的可行性6三、地方政府發行地方債券存在的障礙7 （一）法律環境問題7 （二）自身償債能力問題7（三）信息披露的限制8四、完善地方政府發行地方債券的措施8 （一）債券市場協調發展8 （二）完善相關的法律與制度建設8 （三）加強市政債券的監管與風險控制9結論10參考文獻11一、

4、相關概念界定（一）地方債券的定義指地方政府或其授權代理機構發行的有價證券，所籌集資金用于城市基礎設施項目的建設。市政債券的核心是運用地方財政或項目的現金流支持債券發行，其實質是借助州以及地方政府的信用落實還款資金和擔保問題。一般說來，城市基礎設施建設具有投入資金巨大、后續成本不穩定、投資回收期長、收益外部性等特點，因此私人投資基礎設施存在一定的難度，所以地方政府作為一般意義的市政債券的發行人，通過發行債券籌集資金，主要用于當地基礎設施的建設。市政債券是國際上城市政府負債的主要手段，與國家公債不同，市政債券通常禁止用于彌補地方財政預算赤字，而只能用于下列用途：主要解決由稅收與支出周期錯位或其他原

5、因引起的臨時性財政資金周轉問題；為各項公共資本計劃提供資金支持，例如城市建設維護、學校建設、供排水系統等；支持并補貼各類促進地區發展和增進居民福利的私人活動，例如工業園區的建設，停車場的修建等。國外成熟的債券市場中，除國債、企業債券和金融債券外，市政債券是重要的融資工具，市政債券市場在國際上經過幾十年的不斷發展和完善，在發行、承銷、評級、保險、投資、信托和監管等方面，已形成了較為規范的運作方式和嚴密的管理體系。（二）地方債券的分類1、 一般責任債券 一般責任債券是指由省、縣、特區、市、鎮和學區發行的債務工具，由地方政府對債券提供全面信譽和信用支持，把所有的收入來源作為償還債券的基礎，即由其發行

6、者無限制的征稅權力作為擔保。州政府發彳亍債券主要是為了修建高速公路、建造住宅，以及為教育集資。一般說來，州政府會以信譽擔保債券的償還，州、大城市等更大的一般責任債券發行者發行的債券稅收收入來源比較多樣化，被稱為“完全信譽和信用債券”。稅收來源包括公司和個人的收入稅、銷售稅及財產稅。此外，某些一般責任債券既可能由發起人將稅收收入積累起來建立的普通基金作為擔保，也可以由某些特定的法律許可的費用捐贈和專門費用來擔保。 2、收益債券收益債券是由政府代理機構如醫院、大學、機場、收費公路、公用事業等機構發行，體現政府的投資意圖，其目的是對具有一定投入產出的項目進行融資，以這些事業單位或它們推動的特定項目創

7、造的營業收入來償還利息。收益債券由使用費或附加稅來保證還本付息，而不是由一般地方政府稅收擔保償付。比如美國收益債券投資范圍較廣泛，諸如保健、高等教育、交通、高速公路、大眾交通、收費公路、港口與機場和公共設施、水利污水處理、能源和天然氣。收益債券的具體種類有：機場債券、專科學校和大學債券、醫院債券、獨戶抵押債券、多戶債券、行業債券、公用電力債券、資源回收債券、海港債券、綜合性體育競賽和會議中心債券、學生貸款債券、收費公路和汽油稅債券、自來水債券。 3、其他債券主要包括：混合和專項債券擔保，是指具有一般責任債券又有收益債券的特征的市政債券，包括投保債券，再籌資債券，道義責任債券等。貨幣市場產品，包

8、括市政票據、免稅商業票據、變動利率通知等。資料來源：中金公司（三）地方債券的特點目前，在世界各國的市政債券市場中，美國市政債券的發展規模最大、運作最為規范。它不僅通過信用形式為地方政府籌集了資金，而且增強了地方政府的配置職能，豐富了資本市場的交易品種。從美國市政債券市場的發展現狀來看，市政債券具有以下幾個特點：1、免稅特征。大部分的市政債券免征聯邦所得稅，1986年美國稅制改革法規定，并非必要目的發行的市政債券不能免交聯邦所得稅，但可免征州稅和地方稅：另一項內容是工業開發債券的利息收入繳納最低所得稅。1992年稅法將最高邊際稅率增值396，這樣使免稅的市政債券對投資者的吸引力大大加強，降低其融

9、資成本。2、贖回特征。市政債券的贖回結構有兩種：一種是系列期限結構，要求每年贖回債務契約的一部分。另一種是固定期限結構，規定該債務契約在一個最終日期清償。市政債券可以提前贖回，提前贖回或是根據法定償債基金條款或是由發行人自行決定。3、市政債券與國債、企業債券的區別。看出市政債券在各方面類似于國債，但二者又有著本質區別，國債以國家信用為擔保，而市政債券以地方政府信用為擔保，地方政府存在破產的可能，投資者可以拒絕信用不高的政府。此外，國債發行考慮到一定的國家經濟承受能力，而地方政府發債卻可能具有無限擴張的沖動。二、地方政府發行地方債券的必要性及可行性（一）地方政府發行地方債券的必要性 1、解決地區

10、區域經濟發展不平衡的需要 我國是一個大國，社會經濟發展極不平衡，如果提供公共物品的責任完全由中央政府獨立承擔，則中央為了了解各地居民對公共物品的需求情況會需要很高的成本。又由于我國復雜的國情，區域經濟發展嚴重不平衡，不可避免地出現這樣的問題，即各地區居民對公共物品的不同偏好將被忽視，或不能夠被充分滿足。這樣中央政府的資金不能被有效利用，資源不能達到最優配置。而地方政府更了解本地居民的偏好，由各地方政府依據本地情況因地制宜的提供地方性公共物品，將會節約成本，并在更大程度上滿足當地居民對公共物品的需求。 2、有利于深化財政體制改革，完善分稅制1994年分稅制改革以來，我國已初步建立起中央和地方分稅

11、分級的財政體制，但沒有賦予地方政府必要的融資權，在財政收入層層向上集中的同時，事權和財政負擔卻在層層下壓。分稅制改革后，雖然中央與地方政府的事權和支出責任有了明確區分，但既不徹底也不夠清晰，導致實際運作中大量的錯位。如前所述，地方政府存在的基本經濟理由就是提供地方性的公共產品，地方政府天然地具有組織生產和提供本地公共產品的事權，同時也應具備與之相適應的完整財權，而舉債權是規范的分稅制下各級政府應有的財權之一。3、 有利于規范地方政府融資渠道，降低地方債務風險 雖然我國現行法律并不允許地方政府負債，但事實上，長期以來，省市縣鄉四級地方政府都不同程度地存在直接間接，或明或暗的巨額債務，如向銀行借款

12、、各種拖欠、損失掛帳、政府擔保、通過地方金融機構來提供政策性貸款、下級政府的財政負債等等。地方政府的各種負債，尤其是或有負債不僅使得中央政府對地方政府的債務狀況無法掌握，就連地方政府也難以弄清自己的負債規模。據粗略統計，我國全部地方政府債務至少在10000億元以上，并且絕大多數都屬于隱性債務。我國目前還沒有正規的地方債券或市政債券，但仍有不少地方政府在以各種形式變相發行公債，有的通過信托投資公司，市政建設公司作為發債主體發行公債，有的則以政府基金的名義向社會借錢，由地方財政提供擔保，從而形成了政府的或有負債。（二）地方政府發行地方債券的可行性1、地方政府已有一定的承債能力地方政府發行公債的條件

13、之一是地方政府要取得社會居民的高度信任，就意味著地方政府應具備一定的承債能力。從目前來看，各級政府的可支配財力差別較大，但是對于省級政府來說，其承債能力相對比較高，特別是對于一些經濟發展較快的地區而言，承債能力更是毋庸置疑。況且目前一些省市(主要是城市政府) 發行市政債券的實踐，事實上也證明部分地區己具備了發行地方政府公債的承債能力。 2、資本市場的發展為其提供基礎我國已經具備了一定的資本市場基礎。一般在資本市場中都有很多類投資者，他們的需求各不相同，要求市場提供多樣化的金融產品來滿足其需求，既包括投資類產品，也包括避險類產品，因此能否提供多元化的產品，是保持市場競爭力的重要條件。資本市場有股

14、票和債券兩大類基礎產品，及由此派生出的各種各樣的衍生產品，這些產品相互補充，使資本市場保持活力，協調發展。債券市場基本上是國債和金融債，企業債券微乎其微，地方政府債券尚屬空白。根據投資者對不同投資品有不同的偏好，地方債券的發行有著不小的空間。 3、社會中介機構具備的地方債券配套服務能力社會中介機構主要在信用評級、信息披露等方面為地方政府發行公債提供配套服務能力。我國的信用評級機構經過10多年發展，已經形成了與我國經濟環境相適應的并具有知識產權的信用評級技術、方法和模型。在證券市場方面，我國評級機構已有能力對長短期企業債券、可轉換債券、資產證券化、金融債券等進行評級。 3高奎明地方政府發行公債的

15、思考東北財經大學學報，2006年(4)；5960 4林毅夫關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷上海：上海三聯書店，1994年 5楊瑞龍階梯式的漸進制度變遷模再論地方政府在我國制度變遷中的作用經濟研究，2000年三、地方政府發行地方債券存在的障礙（一）法律環境問題發行地債的不合法性。1995年起實施的中華人民共和國預算法規定：禁止各級財政發生赤字，地方政府也沒有發行債券的權利。我國法規要求發債主體規模應達到一定的水平、連續3年盈利、稅后可分配利潤可以支付債券一年的利息等。一些地方政府為地方公用事業建設籌集資金時，因為找不到合適的發債主體而無法用債券融資方式。我國擔保法規定，國家機關不

16、能為保證人，除非經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸。我國部分公用事業建設項目在得到債券發行額度以后，因為沒有合適的擔保而無法成功發行。（二）自身償債能力問題中央政府擔心地方政府超過自身的償債能力舉債，造成債務危機，影響政府的信譽和形象，并最終加重中央財政的負擔；其次在國債市場還不是十分成熟的條件下，過早地開放地方債券市場，可能導致債券市場秩序的紊亂；最后，在社會資金總量一定條件下，不容易協調國債、企業債、金融債、地方債乃至股票之間規模和比例的關系。資料來源：中金公司在我國的企業債券市場上居主導地位的是廣大有政府色彩的公用事業建設債券，而企業債券實行額度管理，公用事業建設債券

17、的主導地位阻礙了真正意義上的企業債券的快速發展。（三）信息披露的限制對公用事業企業信息披露的寬容阻礙了對企業債券信息披露規范化的進程。是不利于明確政府與企業對企業債券的責任。雖然我國地方政府名義上超脫于所有的企業債券，在法律意義上不對企業債券的到期兌付承擔責任，但實際上地方政府對絕大多數地方企業債券都進行了事實上的“擔保”。如果將公用事業債券從企業債券中分離出來創建地方政府債券市場，將賦予地方政府安排本地區地方政府債券的主導地位，明確其責任；同時也將企業債券的風險全面地揭示給廣大投資者，由公司本身而不是地方政府對企業債券負全面責任。資料來源：中金公司四、完善地方政府發行地方債券的措施（一）債券

18、市場協調發展市政債券作為公債體系的組成部分，與中央政府國債一樣，具有安全可靠和固定收益的特點。同時，它與中央國債又有區別：除了信譽度略低于國債之外，市政債券由于舉債主體不同等原因，在發債規模、債務用途、發行品種、期限和推銷方式等方面也有差別；但市政債券在流動性和收益率等方面具有一定優勢。特別是由于其建設項目一般與城市居民的生活、工作環境密切相關，因而更能得到本地城市居民和企業的關注和認同。（二）完善相關的法律與制度建設1、需要制定專門的市政債券管理法，并對現有的預算法、擔保法和其他法規進行相應修訂。在對預算法進行修改的時機尚未成熟的情況下，國務院應盡快制定并出臺一些特別規定，為符合條件的地方政

19、府發行市政債券提供法律依據。隨著財政體制改革的逐步深入和相應條件的逐漸成熟，進一步可以考慮制定公債法和地方公債法。在以國家法律形式確定城市政府發債權的同時，對市政債券的發債主體資格、每年的發債申請、審查和批準程序、發債方式、市政債券適用范圍以及償債機制等作出嚴格的制度規定。 10胡楓關于我國發行地方公債問題研究；蘇州大學碩士學位論文保存地點：蘇州大學，2004 11李松森發行地方公債的理論依據及現實意義地方財政研究，2005年(8) 12雍君，張志華著政府間財政關系經濟學，中國經濟出版社，1998年：335 2、制訂和出臺相關的市政債券的專門法規。對市政債券的發行，交易，償還和監管等進行嚴格規

20、定，諸如舉債權和發行規模的限制，信用評級的職責界定，監管體系中的職能分工和責任追究制度等，制訂專門法規時要充分體現市政收益債券的市場化管理取向。借鑒美國的經驗，我們不僅要有規定發債條件的法律，而且要有規范發債程序和要求的法律，還要有監管發債的法律，以此約束地方政府的融資行為，防范財政風險。3、完善與市政債券相配套的政策。比如對市政收益債券的投資收益制訂減免稅政策，以引導投資向商業銀行開放市政收益債券市場。在政策上允許商業銀行投資市政收益債券，允許市政收益債券在全國性證券市場交易，并創造條件開辦市政收益債券的場外交易，提高市政收益債券的流動性，降低投資風險。建立有效的市政收益債券的發行與擔保機制

21、，推進市政收益債券的市場化發行，確定合適的發行與承銷主體以及發行方式，并運用合理的擔保結構，落實擔保及風險責任。并且應在發行市政收益債券的同時要出具法律文書，明確市政收益債券的法律責任，防止由于人事變動出現無頭債。（三）加強市政債券的監管與風險控制 1、明確市政債券的監管主體中國市政債券監管部門應該是在中國證監會下設立專門的管理機構。參照美國經驗，在現有證券監管部門下設專門的市政債券管理機構作為監管主體更為合適。經過十多年的發展，我國的股票市場的監管逐步成熟，證監會不論從法制建設上還是從監管效率提高上都得到社會各界認可，并且市政債券總體上應納入證券法管理范疇，所以應在現有證券監管部門下設市政債

22、券專項管理機構作為收益債券監管的主體，主要負責監管體系，頒布監管法規等，加強對項目的可行性研究，對項目產生的成本和收益做出專業的評估，嚴防資金的挪用，保證市政債券資金用于基礎設旖建設，杜絕建設單位與政府的暗箱操作。考慮到市政債券與財政體制、投融資體制高度相關，市政債券監管機構要從多元角度與證券監管部門、財政部門和計劃管理部門溝通，在地方政府發債資格、年度發行規模及發饋結構方面聽取有關部門的意見。市政債券監管機構具體負責建立監管體系、草擬監管提案、頒布監管法規、制定工作程序、加強信息披露管理等多方面的監管工作。 13郭琳，陳春光關于我國發行地方公債的若干思考山東大學學報哲學社會科學版(雙月刊)，

23、2004 年(6)：106 14世界銀行：19992000年世界發展報 2、建立市政債券的監管體系美國債券市場在發展過程中，曾出現過由于地方政府舉債超出支付能力，導致到期不能償還的情況，既打擊了投資者的信心，也影響了政府的聲譽。結合我國國情，應建立市場化為導向的監管體系。同時，應突出債券發行主體的市場意識及責任感，加大發債主體的信息披露義務，強化社會中介機構作用，加強其市場參與程度與責任，使全過程監管具有完整性、連續性、預警性。按照債務統一管理的原則，組建中央公債管理委員會，負責統籌安排全國范圍內公債的規模和發行進度，從事各地債務的統籌協調與監管工作。包括審查各地的債券發行規模，市政債券發行、

24、使用、還本付息等：建立及時的信息披露制度，對各地市政債券的發行狀況、信用等級、違約等情況登記備案，并適時公布，以督促各地政府自覺遵守法律和制度規定，使市政債券真正成為城市基礎設施建設最重要的融資工具。結論：允許我國地方政府發債是一種必然，因為發行地方政府公債有著很大的意義和作用，不是轉移支付或是其他手段可以代替的。允許我國地方政府發債可以從根本上改善地方政府的融資結構，逐步完善和健全我國的債券市場，同時強化財政在地方政府融資體系中的主體地位。允許我國地方政府發債后，其可以根據本地區的產業結構、產品結構等各方面具體情況進行具體分析，對癥下藥，提高債務收入投向的針對性和回報率，使償債壓力大大減輕，改變過去變相籌集方式，也有效地擴大內需，促進經濟增長。允許我國地方政府發債，地方政府債務明顯化，公開化，使得政府要自我約束，也是為