1、摘要中國在“十三五”規劃中明確提出，要加大對農村環境綜合治理力度，創新農村環境治理理念和方法，農村環境是典型的國家公共產品，而地方政府作為公共權力提供者，提供公共產品， 直接管理公共產品部門，無疑是面對農村環境時最直接的監管主體，它在保護公共物品資源良好發展方面發揮著重大作用。推進農村“煤改氣”工作，是國家和省深化京津冀地區大氣污染防治所做出的重大的決策，有利于區域能源結構的加快調整，對生態環境治理的完善、農村居民生活水平的提高具有重要現實意義。但在實際的農村“煤改氣”建設中，由于地方政府績效發展觀的落后傳統，缺乏農村環境監管法律法規，地方政府監管農村“煤改氣”建設的模式不僅混亂，而

2、且效率低下，導致地方政府在農村“煤改氣”建設問題中的監管失靈，因此如何加強地方政府在農村環境監管職責，更好地構建農村環境監管體系是地方政府目前在監管農村“煤改氣”建設問題時面臨的嚴峻挑戰。 本文以石家莊市彭家莊農村為例，通過實地調查，對于農村“煤改氣”建設的實踐進行總結分析措施、成效、不足。在此基礎上對存在的問題及成因進行分析，得出一些對策和建議。總之，“煤改氣”行業的安全管理是一項龐大復雜的系統工程。 該行業的安全管理要求當地政府采用法律，行政和經濟手段和方法進行管理和治理。這不僅取決于政府和職能部門，還取決于社會各界的關心和支持。關鍵詞：農村煤改氣” 地方政府 地方政府監管Abs

3、tactMuch starker choices-and graver consequences-in planning in our country clearly put forward to strengthen of the rural environment comprehensive treatment, the innovation of rural environmental governance concept and way, rural environment is a typical public goods, and the local government as a

4、 public power, the provision of public goods, managing the department in charge of the public goods directly, is undoubtedly the most direct supervision main body in the face of the rural environment. Act as an important role in protecting the resources of public goods. Promote rural work of coal to

5、 gas, is a country and province with a view to deepen the beijing-tianjin-hebei region to make major policy decisions for the control of air pollution, to speed up regional energy structure adjustment, promote the ecological environment governance, improve the level of rural residents is of great si

6、gnificance. But in actual in the construction of the rural coal to gas, due to the local traditional behind theachievements of development, the lack of rural environmental regulation laws and regulations, local government supervision of

7、0;the construction of the rural coal to gas model not only confusion, and low efficiency in local government in the countryside in the problems of the construction of coal to gas regulatory failures, so how to strengthen the regulation of local

8、government in rural environment responsibility, better construction of the rural environment supervision system is the local government in the rural construction of coal to gas problem facing severe challenges.This paper takes the rural village of pengjiazhuang in shijiazhuang as an example, and thr

9、ough the field investigation, it summarizes and analyzes the measures, results and shortcomings of the practice of the construction of rural coal reform. Based on the analysis of existing problems and causes, some countermeasures and Suggestions are given. In short, the safety management of coal to

10、gas industry is a large and complex system engineering, this industryKey words: rural coal, local government, local government supervision.目 錄摘 要 IAbstract III目 錄 V第1章 緒 論 1第2章 核心概念界定與相關理論闡釋 52.1核心概念界定 52.1.2 農村環境治理 52.1.2地方政府 52.1.3 地方政府監管 52.2相關理論 52.2.1治理理論 52.2.2政府職能理論 52.2.3公共物品理論 6第3章 農村“煤改氣”建

11、設現狀和管理現狀 73.1農村煤改氣建設現狀及存在的問題 73.1.1從“煤改氣”的實施和運營方面來看 73.1.2從“煤改氣”的管理服務與安全問題來看 73.1.3從“煤改氣”的宣傳和培訓方面來看 73.2農村“煤改氣”管理現狀及存在的問題 83.2.1缺乏對農村“煤改氣”的長效監管機制和風險預測機制 83.2.2地方政府動員社會力量不夠，未能充分發揮群眾的監督作用 83.3本章小結 8第4章農村“煤改氣”建設現狀和管理現狀出現的原因 84.1地方政府傳統治理理念局限性較強 84.2 農村“煤改氣”的監管體制和激勵體制不健全 84.3監管主體權責關系不明確，未能形成有效合力 94.4本章小結

12、第5章農村“煤改氣”建設出現問題的對策和建議 95.1健全法律法規，提高應急處理能力 95.2健全地方政府對農村“煤改氣”的監管機制和激勵機制5.3提高公眾參與，加強“煤改氣”宣傳培訓工作5.4加強對農村“煤改氣”建設的資金投入5.5本章小結結 論 11參考文獻 13致 謝 15附錄一 17附錄二 21第1章緒論本課題研究的依據主要是在于中國是一個農業大國，我國社會活動的基本空間是農村，我國的主體人群是農民，農民、農業、農村三者問題能否得到良好的解決，將制約著中國社會主義現代化的建設結果。黨的十七大明確指出，加快新農村建設的進程是我國現階段的任務，農村“煤改氣”建設正是一項

13、重大的舉措。實行農村“煤改氣”工作，是國家和省深化京津冀地區大氣污染防治所做出的重大的決策，有利于加快調整區域能源結構，對生態環境治理的完善、農村居民生活水平的提高具有重要意義。但是，還必須認識到，我國的大部分農村地區的經濟發展還相對落后，農民生活的條件很艱辛，農村生態環境還很薄弱。此時，隨著農村城市化發展，農村不同階層落差巨大、矛盾凸顯，使得農村“煤改氣建設更具有挑戰意義。從某種層面上看，創建農村“煤改氣”建設是一項非常具有開拓性的，因此在實施的過程中肯定會面臨各種挑戰和難題，所以我們進行全面、科學的分析，從而找出解決問題的方法。本課題的研究有著重要的意義。其理論意義：考察我國當今的國情，普

14、通民眾對農村環境保護還不甚了解，甚至沒有環保的意識，“許多國際組織和國內智囊機構的研究表明：除了資源稟賦和發展階段的客觀因素外造成中國環境出現問題的原因，主要是政府對農村環境監管的效率低下和監管不力所致”。1農村環境普遍存在，屬于典型的公共物品。地方政府的主要職責是管理本轄區內的公共物品，是監管農村環境污染問題的第一主體，在保護農村環境發揮著主導作用。因此，提高地方政府在農村環境治理問題中的監管職責，保護農民的合法環境權益利益，推行農村“煤改氣”政策有利于實現農村經濟可持續及科學發展；提出發展多元化農村環境治理主體，不僅有助于政府職能的轉變，而且可以減小政府負擔，豐富公共產品供給體系。使市場在

15、資源配置中發揮決定性作用，更好地發揮政府的作用，穩步推進體制創新，進一步創新和完善宏觀調控。現實意義：通過考察河北省石家莊市欒城區彭家莊農村環境治理的現狀，挖掘其不足、措施及成效所在，并提出可行性的對策建議，在實踐上具有重要作用。表現在：農村“煤改氣”安全管理現狀好壞關系到農民的健康問題，對農村“煤改氣”建設進行研究，尋找農村“煤改氣”治理的對策，不但有利于改善農村環境，而且還有利于改善農民生活；農村“煤改氣”問題層出不窮，勢必將影響到農民的生存和生活及農村的發展，對農村“煤改氣”建設進行治理，有助于解決問題和矛盾，維護農村政治環境的穩定；推行農村“煤改氣”政策，可促進農村生態環境良性循環發展

16、，實現社會以人為本的可持續發展；農村環境良好，有利于激勵農民參加社會生產的積極性,促進農業發展和農民生活水平的提高；更重要的是，農村環境的改善，有利于農村經濟水平的提高，可以縮小城市和農村的矛盾，縮小城鄉之間的差距。因此，推行農村“煤改氣”政策不僅僅會帶來很好的環境效益，同時也會帶來很好的社會效益。本課題國內外研究：國外研究：通過對國外文獻的查閱，可以看出由于歐美等一些發達國家經濟發展較快，他們比我國早開始了對農村環境的治理，經歷了由宏觀到微觀再到宏觀與微觀相結合的研究方法，重點研究地方政府在農村環境問題中監管職責，對環境治理問題研究也比較細致，對環境治理力度重視度高，各國人民的環保意識也較為

17、強烈。具體為以下兩個方面:（1）從農村環境立法層面來看。美國明確規定地方政府以法律形式負責農村環境監督職責，以確保地方政府在農村環境污染方面有所作為。美國學者R·W·芬德利和··法貝爾（1986）闡述了美國環境行政法的內涵。在遵循美國保護農村環境的原則下，強調地方政府在環境保護方面的責任。2英國學者J·姆克盧赫林在他的文章中解釋了歐洲各地的環境管理機構，并詳細闡述了各國的環境管理制度，指出不同的農村環境管理機構有不同的責任。3英國學者密爾1964年出版的著作代議制政府總結了責任型政府的理論，強調政府保護農村環境的責任。4（2）從農村環境監管模式

18、入手研究。西方農村環境監督模式的主要內容是環境決策者參與的結構、機制和績效。泰勒提出了一個社區監督模式。在地方政府未能規范社區環境的情況下，許多社區依靠自治來實現對社區的環境監管，這是監管模式的一個非常有益的探索。M·Bramley通過深入分析歐洲農村環境污染的現狀，認為應該改變農村環境監管模式。個人“自下而上”的自覺遵守模式比現行政府的“自上而下”強制性管理模式要好。美國學者埃莉諾奧斯特羅姆是公共選擇學派的創始人之一，他闡述的多中心治理理論包括政府，社會，市場和公眾在農村環境監督主體中的作用。5Maria carmn lemos在現階段提出了四種主要的環境治理方

19、式：全球治理，分權治理，基于市場和個人激勵的治理以及跨治理。6國內研究：由于我國經濟發展的原因，我國學者對農村環境治理研究要晚于西方國家，以前一段時間內我們對農村環境的關注度不高，直到本世紀初才開始慢慢多了起來。在對地方政府農村環境監管職責的闡述上，傅穎（2012）闡述了地方政府農村環境監管職責的內涵，從公共產品理論、環境權利理論和環境治理理論三個方面，闡述了地方政府承擔農村環境治理的必要性和可行性，指出地方政府對農村環境的監管是其中一項進行社會管理的重要職責。7夏光（2002）討論和分析了環境政策成本和效率，認為中國目前的政策模式過與依賴政府治理，公眾參與度低，為此，他鼓勵其他社會主體共同參

20、與環境治理。8張磊、黃錫生（2011）指出，目前我國地方政府在農村環境治理中監管模式混亂、效率低下、自我監管不到位等問題，提出應改變地方政府對農村環境監管的模式、提高監管效率、完善自我監管模式等對策。李尚琨（2014）通過合作治理提出了進行農村環境治理的建議和對策。9趙靜、段志輝（2011）詳細分析了地方政府對農村環境監管職責的內涵，并從農村環境監管功能的角度強調了地方政府必須要承擔農村環境監管職責。10楊浩博、黃斌歡和姚茂華在（2015）提出，在生態政治學的角度下，提出應以政府為主導，社會、市場與政府之間的權力平衡的多元化協調治理農村環境。11趙美珍、郭華茹（2012）通過對農村環境監管相關

21、的理論的分析，提出了加強地方政府對農村環境治理中的監管責任的建議。12本課題研究的基本內容：本文在農村環境治理基本理論的基礎上，研究我國農村“煤改氣”建設中問題的現狀、成因及對策，而后通過以石家莊市欒城區彭家莊農村為例，提出了農村環境治理存在的問題及解決對策。主要分為以下幾個部分：首先是對農村環境治理基本理論概述。包含三個子命題，分別是：農村環境的內涵與特征、農村環境治理相關概念及相關理論。其次，研究分析我國農村“煤改氣”建設的現狀、農村“煤改氣”治理存在的問題及成因。確定從農村“煤改氣”的宣傳培訓、安全實施、正常運營方面及日常性的安全隱患等幾個方面對農村“煤改氣”現狀進行分析。關于我國農村“

22、煤改氣”建設存在的問題及成因擬定從農民環保意識薄弱、農村環境治理主體單一、農村環境治理投入資金不足、農村環境治理法律體系不完善、缺少長效農村環境治理監管機制等五個方面對農村“煤改氣”建設治理存在的問題進行論述；從傳統環境治理理念局限性強、農村環境治理的社會力量不夠、農村環境治理的融資渠道狹窄、缺乏有效的農村環境污染防控機制、未能充分發揮公眾監督職能幾個方面進行成因分析。第三，案例分析石家莊市欒城區彭家莊農村環境治理的實踐，從欒城區彭家莊農村“煤改氣”建設的現狀、治理措施、成效及存在的不足幾個方面進行論述。在前幾章論述的基礎上，采用案例分析的方法，以欒城區彭家莊農村“煤改氣”建設環境治理的現狀與

23、對策為研究對象，本論文寫作中主要采用了文獻研究法、調查法、案例分析法等方法進行概括。第2章概念界定與相關理論2.1概念界定2.1.1農村環境治理聯合國發展署(UNDP)和聯合國環境署(UNEP)已經界定了環境治理：即怎樣作出環境決策和誰將作出這個決定，這個過程就是環境治理，換言之，環境治理是人類通過法律、公共機構的制約，合理利用自然資源以及保持人類與自然良好關系的過程。我國學者朱留財認為：環境治理是指人類在對自然資源和環境的持續利用中，環境資源的利用者們制定相關政策來維持環境的可持續發展，行使權力使得環境績效、經濟績效和社會績效達到最大化。13農村環境治理即指相關的公共機關或非政府組織為了保持

24、農村良好的自然與生態環境，制定相關的法律、法規、政策等來限制人們破壞農村環境的行為，維持農村環境的可持續發展的過程。2.1.2地方政府地方政府的定義是學術界比較普遍的觀點，地方政府是由中央政府設立的，行使國家的一些權力，管理地方政府以處理國家和地方事務。14國家行政體制的最高層次是中央政府，地方政府政府是中央政府劃分為不同地區的子結構，實行中央政府頒布的指令，并行使一些國家的地區權力。這表明。地方政府具有以下特點。第一個地方政府被中央政府賦予本地區的管轄權的權力。其次，地方政府擁有一定的地方權力。一方面，政府的權力范圍是有限的。另一方面，地方政府規定的事務有限，屬于國家事務。15地方政府本身是

25、一個具有一定層次和多樣性的復雜體系，在國家社會政治生活中占有不可替代的地位，保證了整個社會的穩定健康發展。2.1.3地方政府監管地方政府監督被學術界通常稱為地方政府監管。在市場經濟條件下，政府主要通過特定行業和微觀經濟活動來調控和限制微觀經濟主體以實現某些政策目標。主要通過監測和管理進入，退出，價格和國家健康，生命安全以及可持續和健康發展等行為進行規制和管制。本文所涉及的地方政府監管是地方政府對農村“煤改氣”建設問題的監管。按照國家制定的法律法規對所管轄區域內的農村環境實施統一監督和管理并采用法律、行政、宣傳教育等手段，監督人們建設“煤改氣的工程的行為。地方政府可以通過多種形式對農村“煤改氣”

26、建設問題進行監管。一是法律手段，針對農村“煤改氣”建設現狀，地方政府可根據相應的法律法規，對本區域的實施方案進行監督和管理。二是行政手段。國家賦予地方政府特定的行政職能，因此依據相關法律的規定，其在法律允許的范圍內利用某些行政強制手段。對“煤改氣”的建設和實施方案采取監督管理措施，三是經濟手段。地方政府可通過合理的管理，出臺相關的經濟優惠政策補貼等方式將資源利用率達到最高，鼓勵引導節能環保企業在當地發展，摒棄高污染高耗能產業。四是宣傳教育手段。地方政府可以開展相應的宣傳活動，鼓勵公眾參與已達到提高公眾對“煤改氣”的了解，營造全社會關心農村環境的良好氛圍。通過對企業進行安全環保的宣傳教育，提高企

27、業的社會責任感，引導企業自主改進工藝，提高農村“煤改氣”建設的使用率。2.2相關理論2.2.1治理理論治理（governance）一詞最早在拉丁文和古希臘語中出現，引導和控制的意義主要用于管理活動，國家和社會是管理活動的主體。隨著西方國家經濟的發展，上世紀后期，“治理”（governance）有了新的理解，變成了與統治對立的定義。詹姆斯·N·羅西瑙在沒有政府的治理（1995）中，文中著重把治理與統治的理解對立起來寫。并在文中指出，治理實際上是一種社會成員以共同的目的為基礎而所做的活動，在這一過程中，主體位置的占有并非完全依靠政府來完成，也不是通過國家所具有的強制性來實現的。

28、162.2.2政府職能理論政府職能是指地方政府作為國家的行政機關，對國家政治及社會生活各領域依法進行管理所具有的基本職責和功能作用，主要是指政府在一定時期內依據對社會發展的需要，具體應當具備的功能和承擔的責任，這也是行政管理中最重要也是最關鍵的問題，正確地理解政府的職能，關系到一個政府能否很好地履行其自身的職責，關系到治理當地環境的效率，關系到政府公信力的大小，我國政府的職能隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉變而發生了轉變，過去的政府職能是全面的政府職能，今天的政府職能主要分為四大模塊：政治、經濟、文化及社會職能，強調突出了職能的有限性和服務性，進一步突出了社會職能的重要性。監管農村“煤

29、改氣”建設問題是政府職能中社會職能的重要內容之一。農村“煤改氣”建設狀況的好壞關系到農民的生存與發展，良好的農村生活環境是保障農民健康生活最基本的社會需求，地方政府應首先加以滿足。地方政府在監管農村“煤改氣”建設和安全管理問題中占據主導地位，應充分發揮地方政府所具有的農村環境監管職能，但由于目前農村環境監管模式的局限性，地方政府在解決農村“煤改氣”建設和安全管理現狀問題的職能的有限性促使地方政府必須調整其角色，改革其職能，重新分配地方政府面對農村“煤改氣”建設的監管職能是政府應有的功能和作用。2.2.3公共物品理論公共物品理論是研究社會公共事務的一種現代的經濟理論。繆爾森在1954年指出公共物

30、品指每個人對某種物品的消費的同時并不會影響其他人對該物品消費的減少。17公共物品是具有共享性的物質產品和服務項目，是相對于企業或個人為基本消費單位的私人物品來說的。美國經濟學家薩繆爾森最早提出公共物品理論，他將私人物品和公共物品區分開來，與私人產品相比，公共物品具有受益的非排他性、公共產品效用的不可分割性、消費的非競爭性三個特點。由于管理農村“煤改氣”建設問題，具有效用的不可分割性收益的非排他性和消費的非競爭性的特性依據上述對公共物品的界定，所以管理農村煤改氣建設問題屬于公共物品的范疇。第一，效用的不可分割性，地方政府為了保護農村環境不被破壞，使資源得到合理利用，對受到污染和破壞的農村環境進行

31、監管，以提高農村居住環境，發展農村綠色經濟。從定義上看，地方政府監管農村煤改氣目標是改善整個人類的居住環境而不是為了給某個人提供良好的工作和生活環境，因此，地方政府監管農村“煤改氣”問題產生的效用是不可分割的。第三，消費的非競爭性，地方政府通過嚴格監管農村“煤改氣”建設，可以讓農村居民消費更多干凈的水源、清新的空氣、整潔的居住環境等，從某些方面來說，這種消費是不具有競爭性的，每一個居民從農村煤改氣建設中都受到相同的影響，人們的消費利益只與是否實施農村煤改氣建設有關。綜上可知，農村“煤改氣”建設的公共物品屬性決定了其必須由掌管公共資源的政府監管。2.3本章小結這一章引出了農村“煤改氣”的研究課題

32、，以及本文的理論基礎和理論框架，主要闡述了與本文研究課題相關的得概念以及相關的內涵和特征，其次闡述了研究農村“煤改氣”課題相關的理論基礎，其一是治理理論，其二是政府職能理論，其三是公共物品理論，從不同角度研究近年來我國農村“煤改氣”得管理現狀，為下文探討對農村“煤改氣”的治理對策奠定基礎。第3章農村“煤改氣”的運營狀態和管理現狀3.1農村“煤改氣”的運營狀態及存在的主要問題農村人口使用燃料是農村生活的重要的晴雨表，在農村實行“煤改氣”是有效治理大氣污染，改善空氣質量，提高生態文明建設水平的客觀要求，這也是推進農村清潔能源建設和改善農村生活質量的有力舉措，普遍受到了農村群眾的支持和配合。但是在實

33、施過程中也出現了許多不容忽視的問題。3.1.1從“煤改氣”工程實施和運營方面來看一是管路施工入戶與新農村建設不匹配，一些村民居住分散，管道的安裝很雜亂，如蛛網密布，或翻墻過院安裝或越路架設，不僅不美觀又影響出行還存在著一定的安全隱患。其次是“煤改氣”安裝公司統一提供燃氣灶和壁掛爐用于“煤改氣”轉換，有市場壟斷企業推銷之嫌，一些居民自己從正規商店購買的正規品牌的產品安裝被拒絕。三是農民對“煤改氣”分階段補貼政策，存在擔憂。如果長期使用，天然氣價格高昂，使用成本高，會增加生活負擔，并有一種觀望心理。這些現象在一定程度上影響了農村“煤改氣”的進程3.1.2從管理服務和安全問題來看“煤改氣”政府行業監

34、管缺失，隱患治理效果令人擔憂。管理部門和管理機構不健全，分工不明確，導致行業監督和對燃氣企業管理無序化。此外，各地基層政府對農村“煤改氣”建設現狀問題，不愿意自揭其短，企圖隱瞞事實或者采取規避手段來阻止公眾知情，來避開公眾的注意力和媒體的監督，消極被動地對待公眾參與監管環境的要求。18此外，天然氣公司的服務問題是許多農民比較擔心的，農村“煤改氣”項目的用戶數量將增加，服務質量是否可以跟得上，這樣一個大規模的農村氣化工程不僅需要具備專業素質的施工隊伍，還對天然氣工程施工技術要求高，施工隊伍又稀缺，如果因為工程進展而雇傭不合格的安裝人員，那么未來的安全問題令人堪憂。3.1.3從“煤改氣”宣傳和培訓

35、方面來看從用戶角度來看，農村居民對安全知識和應急規范的掌握力度不夠，再加上農村大多數的留守老人和兒童，他們對天然氣常識知之甚少，如果不能夠對他們進行很好的安全教育和宣傳工作，那么使用起來不可避免的會存在一些安全隱患，對人們的生活財產構成嚴重威脅。3.2農村“煤改氣”的管理現狀及存在的問題3.2.1缺乏對農村“煤改氣”的長效監管機制和風險預測機制在過去較長的一段時期內，農村工作屬于從屬地位，因此農村的環境問題被地方政府作為了重要工作，但由于經費不足、機構缺失、執法人員素質不高等情狀長期存在，另一方面，我國農村地區地域廣闊，村落較為分散，監管執法成本很高，在客觀上也造成了監管不力的現象，同時由于農

36、村地域的分散性和差異性也會導致公共決策的時效性降低，而由于信息的不對稱導致信息失真并且會有一地區的差異無法兼顧，從而造成了決策的延誤和失誤，由于受到諸多因素的影響，農村“煤改氣”的監管執法，至今沒有得到有效的發揮。3.2.2地方政府動員社會力量不夠，未能充分發揮公眾對“煤改氣”的監督作用當前，中國農村環境的治理模式是“政府直控型”的治理模式，政府占主導地位，其他各部門也是在政府的領導下進行“煤改氣”建設活動。同時也在探索非政府組織、市場、企業、農民等共同參與的農村環境治理模式，但是由于基層非政府組織發展不成熟、不完善，社會公眾普遍認為“煤改氣”建設是一項公共事業，企業、農民參與度熱情不高等因素

37、的限制，造成我國農村環境治理的社會力量不夠。另一方面農民在農村“煤改氣”治理中居于主體地位，是農村“煤改氣”監管的基本力量，是農村“煤改氣”治理的直接利益相關者和參與者，在建設“煤改氣”工程時，要充分發揮農民的主體作用和監督職能。只有建立健全公開制度和監督制度，保證農民對農村“煤改氣”建設的知情權和了解權，才能保障公眾監督職能的實現。但目前我國農村尚未建立起完善的農村環境信息監測和公開制度，加上當地政府對“煤改氣”建設信息公開度少以及農民不了解信息的公開渠道等因素的限制，在農村“煤改氣”建設工程中，尚未能充分發揮公眾監督的職能。193.3本章小結本章以彭家莊村為具體研究對象，通過實地調查和深度

38、訪談的方式獲取了農村“煤改氣”的運營狀況和管理現狀，發現當前農村“煤改氣”存在著許多不容忽視的安全問題，無論是施工運營方面還是地方政府監管方面，總的來看，農村“煤改氣”處于一個不成熟、不完善的發展階段。 第4章農村“煤改氣”運營狀態和管理現狀出現的原因4.1地方政府傳統環境治理理念局限性強我國傳統環境治理理念是以政府為主導，采取命令控制等行政手段進行統一監督管理和分級分部門的監督管理相結合的手段，倡導“先發展，后治理”的理念，注重末端治理。然而，實踐表明，這一治理理念的局限性較強，主要表現在：農村“煤改氣”建設靠政府財政支持，政府壓力越來越大；出現問題后再進行末端治理，治理成本比較高

39、、難度也比較大；農民是農村環境治理的主體，是農村煤改氣治理的基本力量，但是傳統環境治理理念卻忽視了公眾參與，公眾的參與權和監督權沒有被保障。4.2農村“煤改氣”建設的監管體制和激勵機制不健全面對農村的環境問題，一套完備的環境治理法律體系是非常必要的。我國農村立法相對滯后，完全適合農村“煤改氣”的法律體系還不健全和完善。我國農村“煤改氣”建設缺乏長效治理監管機制，有些地方政府在治理農村的時候做形象工程，在國家號召“煤改氣”村村通時，當地政府會象征性地治理一下“煤改氣”工程，但是在建立實施“煤改氣”工程建設后，由于缺乏長效監管機制，沒有人負責監督和管理“煤改氣”建設工程的正常運行。由于相關法律法規

40、的不健全，地方政府在面對農村“煤改氣”問題時存在著“執法不嚴，違法不究”的現象，同時，農村執法機構存在執法人員執法能力不足，權限分配不清，執法難度大等問題。加之農民對農村“煤改氣”方面的法律法規不了解，地方政府對相應的農村“煤改氣”建設等方面的信息不公開等原因，從而使農村“煤改氣”建設問題進入了瓶頸期。4.3監管主體權責關系不明確，未能形成有效合力監管農村“煤改氣”問題，涉及到多個部門，有環保、水利、農業、交通等部門，由于這些部門的職責權限權劃分不清，農村“煤改氣”監管出現了執法不力現象。過度分散的權利使地方政府在一定程度上對農村“煤改氣”建設問題上的統一管理的職能被肢解和架空。在農村“煤改氣

41、”監管中，各部門之間的溝通并不順暢，職責交叉，責任不清，模糊不清和差距很大。遇到問題時，各部門有時相互推諉，推卸責任，不能有效地監督農村“煤改氣”建設。在現有的農村“煤改氣”管理體制下，各部門在工作安排和資金投入中包含了農村環境的職責內容，但由于各部門之間缺乏全面的協調機制，農村“煤改氣”管理將不可避免地會出現多頭管理和政出多門的問題。多重管理問題導致農村“煤改氣”建設面臨九龍治水的局面，特別是縣鄉政府在實施這些項目時，他們必須根據自己的利益行事，很難形成協調一致的努力。這一方面使得農村“煤改氣”監管工作缺乏整體規劃，一些本來可能由各部門協調和監督的工作，因為分散執行會增加治理成本，并且在監測

42、農村“煤改氣”時，不同的工作組有不同的政治觀點和不同的執行標準，給農村“煤改氣”實施帶來了很大的不便。4.4本章小結本章以彭家莊村為具體研究對象，主要從地方政府監管角度闡述了農村“煤改氣”狀況出現的原因，為下文對治理農村“煤改氣”的狀況奠定基礎。第5章農村“煤改氣”建設出現問題的對策和建議5.1健全法律法規，提高應急處理能力加強氣代煤應急隊伍建設，提高應急處置能力。地方政府必須加緊完善燃氣應急事件應急預案，提高應急處置水平，做到未雨綢繆，做好應對突發事件應急處置工作的準備。要建立健全農村天然氣事故應急體系，指導和協調本地區農村天然氣行業應急事件處置。要充分整合現有人員和設備等資源，建立具有快速

43、反應能力的專業應急救援隊伍，認真開展定期演練，切實提高應急處理能力。當地政府應該根據村莊環境的具體情況有目的的有針對性的做好應急預案。有必要完善重要燃氣設施緊急情況下的應急處置措施。分別制定應急救援，應急搶修和恢復供氣方案，組織適合農村地區使用的救援演練車輛裝備組織實地演練，有效提高應急處理能力。5.2健全地方政府對農村“煤改氣”問題的監管體制和激勵機制由于我國農村地區地域廣闊，村落較為分散，監管執法成本很高，在客觀上也造成了監管不力的現象，同時由于農村地域的分散性和差異性也會導致公共決策的時效性降低，而由于信息的不對稱導致信息失真并且會有一地區的差異無法兼顧，從而造成了決策的延誤和失誤，由于

44、受到諸多因素的影響，農村“煤改氣”的監管執法，至今沒有得到有效的發揮。所以加強地方政府對農村“煤改氣”問題的監管體制和激勵機制，激勵地方政府更好地監管農村“煤改氣”建設問題可以從以下幾個方面開始，首先要是改革財政分權制度，賦予地方政府更大的治理環境財政權力，充分投入農村“煤改氣”建設資金，這是地方政府實施監管的重要財政先決條件。其次是要完善地方政府農村環境監督績效評估體制，確保地方政府工作人員樹立科學發展觀和綠色考核觀。要加大村級基層組織建設，必須進一步鞏固農村基層組織建設，努力推進農村“煤改氣”目標的實施。要為群眾辦實事，解決一些制約經濟社會發展的突出問題，提高工作效率。5.3提高公眾參與，

45、加強“煤改氣”宣傳培訓工作以人為本的科學發展觀不僅要求地方政府加快經濟發展，而且還要重視公公事業的管理。農村“煤改氣”管理是公共事業管理的重要組成部分。它與全國農村居民的健康息息相關，人們有權了解和參與自己的利益相關的農村管理活動。事實上，對農村“煤改氣”管理的監督離不開公眾參與。農民團體，社會組織等其它非政府組織在治理農村環境方面的問題發揮著至關重要的作用。地方政府和氣代煤然氣公司應當利用媒體，電視，報紙等宣傳和促進用戶正確使用燃氣知識和天然氣法規，通過宣傳教育來提高用戶安全防范意識，確保氣體的安全使用。地方政府要根據農村居民對瓦斯安全意識薄弱的情況，對農村加強安全用氣的宣傳教育，加強安全投

46、入，創新宣傳形式，利用宣傳周組織現場燃氣知識交流培訓班，開展燃氣安全進萬家的活動，開展有效提高農村用氣意識的活動。因此，在“煤改氣”工程建設之前，當地基層政府必須召開動員大會，向參與“煤改氣”工程的農民發放大量宣傳資料，對參與相關工作的干部和工作人員進行相關法律政策和專業知識的學習和培訓，提高有關政策的宣傳工作，總之，地方政府必須將農村燃氣宣傳和培訓教育納入長期管理，新聘職工必須加強崗前培訓，完善證書就業制度，抓好三級培訓，完善企業領導班子、安全管理人員和技術人員的安全素養，杜絕違法行為，減少事故發生，確保人民安全使用。實踐證明，只要有關政策的宣傳工作及時進行，就能得到廣大群眾的理解和支持，許

47、多矛盾就能得到有效防控和化解。 5.4加大對農村“煤改氣”建設的資金投入地方政府投入充足的農村“煤改氣”建設資金是改善農村煤改氣建設現狀的前提，另一方面要提高監管農村煤改氣建設的工作質量和效率也需要有足夠的資金作為支持。而且與城市相比，農村的經濟發展水平有限，農村居民的收入整體水平不高，自籌能力弱，基層政府財政困難，運轉經費不足等原因的限制，農村“煤改氣”建設工程也就成了擺設，不但沒有達到農村環境治理的效果，而且浪費了大量資金和資源。因此，農村社會事業的發展必須由地方政府主導，發揮主導投資作用，落實氣代煤行業標準規范，確保安裝和施工質量。對于農村燃氣項目和設計，應當按照城鎮燃氣設計規范執行，施工驗收等環節也應當按照城鎮燃氣的有關規范和標準組織實施，地方政府要督促有關企業制定詳細具體的設計和施工方案，堅持質量過關，安全第一的原則，嚴格執行標準規范，加強施工管理，做