1、第一章社會政策的基本范疇作為本書入門的第一章,本意將要介紹和分析在社會政策學(xué)科領(lǐng)域最基礎(chǔ)和最核心的概念，即“社會政策”的基本概念。在現(xiàn)代社會中，社會政策是政府體系中的一個(gè)重要類別，因此在分析社會政策基本概念之前，首先要簡要的討論什么是“公共政策”，讓后界定“社會政策”概念中“社會”的涵義，即這一概念所概括的政策行動的具體領(lǐng)域，而要理解什么是“公共政策”，乂首先需要對什么是“政策”做一簡要的分析。第一節(jié)政策與公共政策一、政策政策一詞大概是當(dāng)今各國政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中最長提的術(shù)語之一。在各種不同的場合，“政策”一詞乂不同的含義。因此，我們需要從其一般的含義入手，深入地分析這一概念在政治、經(jīng)濟(jì)和社

2、會生活中更廣泛的意義。1、“政策”的基本含義按照現(xiàn)代漢語詞典的定義，“政策”是指“國家和政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則”，即政策主要指政府和政黨有關(guān)行動的規(guī)則體系。我們平時(shí)所說的“按政策辦事”、“嚴(yán)格執(zhí)行政策”，一般式指這種下一的政策含義。但從七廣義上看，政策除了包含規(guī)則體系的含義之外，還包含了政府和政黨為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而制定的總體方針和具體行動的體系在政府文獻(xiàn)和政策研究文獻(xiàn)中所用的“公共政策”、“經(jīng)濟(jì)政策”、“環(huán)境政策”等都包含了政府火政黨在相互領(lǐng)域中的基本方針和具體行動的體系，本書中所用的“社會政策”也是在這種廣義上的政策概念。2、政策的基本特征在對政策概念進(jìn)行定義之前，需

3、要現(xiàn)對政策的基本特征進(jìn)行簡要分析，一邊更活楚地把握政策概念的本質(zhì)屆性，以及政策行動與其他社會行動之間的關(guān)系。(1) 政策是有組織的活動首先，政策是指由特定的組織發(fā)起和實(shí)施的行動體系，以及圍繞這種行動而制定的規(guī)則體系。也就是說，政策行動是一種有組織的行動，他是乂特定的組織制定方案和規(guī)則，通過特定的組織及組織體系來調(diào)動機(jī)緣并加以實(shí)施的行動過程。從這個(gè)角度看，政策行動不同于群眾自發(fā)形成的活動，也不同于一般意義上的社會運(yùn)動。制定和實(shí)施政策的組織被成為政策的主體。從廣義上看，社會中幾乎所有的正式組織都可以獨(dú)立地制定和實(shí)施特定的政策，或參與政策制定和實(shí)施的過程，因此都可以是某項(xiàng)政策的主體：但是當(dāng)代各國，政

4、府和重要的政黨組織所指定和實(shí)施政策最多、其政策的社會影響也最大。(2) 政策具有明確的而目標(biāo)性和方向性政府、政黨和其他各類組合值為了實(shí)現(xiàn)其組的目標(biāo)，需要有步聚地采取這種各樣的具體行動。同時(shí)，各類組織面臨各種各樣門內(nèi)部和尾部的影響因素，亦需要隨時(shí)做出這種行動上的反應(yīng)。為了使組織的行動有序化，使其能夠在錯(cuò)總復(fù)雜的黃敬重始終保持明確的方向，就需要通過之地昂相應(yīng)的政策規(guī)范和整合各種具體的行動，以便使各種行動能夠服務(wù)于組織的目標(biāo)。因此，社會中的各類組織(尤其是擔(dān)負(fù)復(fù)雜任務(wù)的組織)都需要通過一定政策來保證各種具體行動的方向性和計(jì)劃性。因此，任何政策都有具體的目標(biāo)，它們或者是為了實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的組織目標(biāo)，或者是為

5、了有計(jì)劃地處理眼前的各種事務(wù)，或者二者兼有。沒有明確目的的行動不能被看成是一種政策。(3) 政策具有明確的行動內(nèi)容任何一項(xiàng)政策除了具有一定目標(biāo)之外，還必須要有名曲的行動內(nèi)容。這一點(diǎn)是一個(gè)組織的政策與組織目標(biāo)的不同之處。組織的目標(biāo)對政策起到指導(dǎo)作用,而政策則是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體行動。例如一個(gè)政府或政黨要降保護(hù)環(huán)境作為自身目標(biāo)，當(dāng)這個(gè)目標(biāo)還只是在政府或政黨文件中的一般性口號時(shí)，我們還不能說這個(gè)政府或政黨已經(jīng)制訂了環(huán)境保護(hù)政策。只有當(dāng)這個(gè)政府或政黨在這一目標(biāo)的指導(dǎo)下，著手這頂了一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，或者在此方面制定了具體的新共計(jì)劃，并且有了完成這一計(jì)劃的具體內(nèi)容、方案和手段時(shí)，才能說這個(gè)政府或政黨已

6、經(jīng)有了環(huán)境保護(hù)的政策。(4) 政策市規(guī)則體系和行動體系的結(jié)合從行動內(nèi)容上看，政策既可以使某一組織為某類活動制定的一套規(guī)則體系，也可以是這一組織實(shí)施火參與的活動，并且在很多情況下是兼有制定規(guī)則體系和實(shí)施具的體行動。作為一套規(guī)則體系，他表現(xiàn)為各種法律、法規(guī)、條列、規(guī)定等；而作為實(shí)施或參與的具體活動，它乂表現(xiàn)為各類組織為完成各項(xiàng)任務(wù)而制定的各種計(jì)劃、方案、措施和各種具體的活動項(xiàng)目，以及在此過程中所投入的人力和經(jīng)費(fèi)等。應(yīng)該注意的是，在人們的日常言語和許多政府部門的工作語言中，“政策”一詞往往用來指在某一行動領(lǐng)域中的規(guī)則體系。例如，人們常說“嚴(yán)格執(zhí)行政策”，“認(rèn)真按政策辦事”等，都是從這一含義上說的。但

7、從這一含義上看，“政策”概念，以及后面要分析的“公共政策”、“社會政策”等概念所包含的內(nèi)容都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是規(guī)則體系。3、政策概念的意義更具以上政策基本特征的分析，我們可以對“政策”概念做出如下定義：“政策是指政府、政黨和其他組織為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而制定的各種規(guī)則和采取的各種行動的綜合。”這一定義包括了三層含義：第一，政策的主體可以是社會中的各種組織，但政府和政黨體系在社會中的影響最大；第二，政策的目標(biāo)是為了了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，以及圍繞組織的目標(biāo)而有序地處理各項(xiàng)日常事務(wù)；第三,政策包含了規(guī)則體系和各種具體的行動。4、政策概念與其他一些概念的關(guān)系（1）政策與制度“制度”（或“社會制度”）主要指一種規(guī)范體系，以

8、及與其相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)（組合字火群體等）和必要的物質(zhì)條件。而政策是一個(gè)組織為達(dá)到其目標(biāo)而采取的行動。政策與制度之間有許多相通之處：首先，政策中包含了政策的要素，著與制度是相通的，其次，絕大部分政策往往都是在既定的制度基礎(chǔ)上制定和實(shí)施的；再有，政策行動可以建立一套新的制度或改變現(xiàn)有的制度，即政策行動的成果可以轉(zhuǎn)化為一定的制度。但另一方面，政策與制度也有一些不同之處。首先從基本視角上看，制度主要是指一套既定的規(guī)則、結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范，而政策則主要是指一個(gè)領(lǐng)域智能光的行動體系。制度概念是從靜態(tài)的視角，而政策概念則主要是從動態(tài)的世界偶去反映一個(gè)領(lǐng)域的狀況。其次，就規(guī)范的要素而言，盡管政策和制度都包含了規(guī)范的要

9、素，但制度概念所包含的規(guī)范要素主要是一種客觀的、既定的規(guī)范體系。而政策概念中的規(guī)范要素主要指一個(gè)組織制定和實(shí)施特定規(guī)范體系的行動。再有，從生產(chǎn)的方式來看，制度既可以是自上而下規(guī)定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的：而政策則是一個(gè)組織有目的地制定和實(shí)施的。或者說，制度可以使內(nèi)部自發(fā)的和自然形成的，但政策卻是人為的。(2) 政策與立法在當(dāng)代各國，政府的政策往往通過立法和行政的方式來頒布和實(shí)施，也就是說，立法和行政是實(shí)施政策的兩類主要手段。政府的政策與國家的立法和行政過程密切相關(guān)，但乂不完全等同。就政策與立法的關(guān)系而言，在許多國家中，政府的相當(dāng)一部分政策都通過國家立法的形式來制定并頒布實(shí)施。通過

10、國家立法的形式來頒布和實(shí)施政策具有雙重的意義。、首先，通過國家的立法程序可以使政府的政策更能夠代表民眾的意愿，能夠更好地體現(xiàn)民意和民主決策的原則、同時(shí)也會事各種政策具有更堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)。其次，以立法的形式來確立一項(xiàng)政策能夠使該政策具有更強(qiáng)的權(quán)威性。另一方面，以立法程序來制定政策時(shí)也有一些復(fù)雜的因素。首先，并不好似所有的政策都必須通過立法程序。由于各國政治體制的政治過程不盡相同，立法程序在政策制定中的作用也各不相同。其次并非立法機(jī)構(gòu)通過的所有法律都是政府的政策。各國都有一些法律(包括一些重要法律)與政府政策沒有直接的關(guān)系，并且不一定要通過政府行政機(jī)構(gòu)來提議或?qū)嵤Ｒ虼丝梢哉f政府的政策與國家的立法

11、具有交義關(guān)系。(3) 政策與行政行政一般指政府機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)代表國家所采取的各種行動的總和。新政與政策的關(guān)系密切。首先，政府行政機(jī)構(gòu)在政策制定過程中常常起到關(guān)鍵性的作用。他們或者獨(dú)立地制定政策，或者向國家立法機(jī)構(gòu)提出政策議案，并且在國家法律的框架下制定政策的實(shí)施細(xì)則。其次，至少絕大多數(shù)的政策，無論是否通過國家的立法，一般都是乂政府行政機(jī)構(gòu)或其委托的機(jī)構(gòu)來組織實(shí)施。同樣，政府行政呢個(gè)機(jī)構(gòu)在政策制定中的作用與一個(gè)國家的政治體制和政治過程密切相關(guān)。在行政為主導(dǎo)的政治體制中，政府行政極大偶在政策制定的作用更為重要。總的來說，國家立法和政府行政手段在各項(xiàng)政策的制定和實(shí)施過程中部起著重要的作用,但是由

12、于二者在結(jié)構(gòu)和過程方面具有不同的特點(diǎn),它們在政策的制定和實(shí)施中的作用和意義也不盡相同。通過國家立法的政策具有更強(qiáng)的權(quán)威性和強(qiáng)制性，但政府機(jī)構(gòu)在政策制定過程中具有更大的靈活性，能夠?qū)ι鐣枨蟮淖兓龀龈斓姆磻?yīng)。此外，國家立法是按照“多數(shù)票決定“的原則進(jìn)行，在這一過程中一些在總?cè)丝谥兄徽忌贁?shù)的群體的利益有時(shí)會受到忽略，而政府行政主導(dǎo)的決策模式則能夠在較大程度上彌補(bǔ)這一缺憾。再有，從政策時(shí)間上看，一般說來較大的、較重要的和比較成熟的政策一般應(yīng)該通過立法程序，但一些小的、仍處于試驗(yàn)階段的政策可以由政府機(jī)構(gòu)來制定。（4）政策與計(jì)劃國家的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計(jì)劃的實(shí)質(zhì)是國家（政府）對經(jīng)濟(jì)與社會運(yùn)行過程實(shí)施的宏

13、觀敢于，通過對各種資源實(shí)施優(yōu)化配置而達(dá)到經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。二、公共政策在當(dāng)代社會中，個(gè)人、群體和組織越來越多地被連接成一個(gè)相互影響的行動網(wǎng)絡(luò)，任何一個(gè)行動者（個(gè)人、群體火組織）的行動都會對其他方產(chǎn)生直接或是間接的影響。因此，純粹的私人行動領(lǐng)域正在相對縮小，而公共行動領(lǐng)域在逐步增大。其結(jié)果由地方社區(qū)權(quán)威管轄的明見公共事務(wù)和工業(yè)化早期主要由企業(yè)按照市場原則運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)事務(wù)都越來越多地被納入到了政府關(guān)系和十預(yù)范圍。當(dāng)代各國都已形成龐大的政府機(jī)構(gòu)，政府的觸角已延伸到社會生活的各個(gè)角落，政府所掌握的經(jīng)濟(jì)資源在各國GDF4一站到相當(dāng)大的比例，在有些國家升值已超過全社會GDP勺一半。因此，政府行動對整個(gè)社

14、會運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展產(chǎn)生著舉足輕重的影響。這種情況就要求政府更加更平、合理和高效的餓方式去管理社會和應(yīng)道社會發(fā)展，政府的公共政策體系也越來越成為整個(gè)社會能否良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。同時(shí)，由于政府的每一項(xiàng)政策行動都直接或間接地影響著社會中每一個(gè)人、群體和組織的利益，因此政府的公共政策也就越來越成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)I可題，對政府公共政策的研究也越來越多。由于社會政策是公共生側(cè)體系中的重要方面稚氣，因此，在學(xué)習(xí)社會政策之前，英愛對公共政策的一半概念和特點(diǎn)做簡要的分析。1、公共政策的基本概念迄今為止，國內(nèi)外公共偵測研究者們已經(jīng)從不同角度對公共政策的概念做出了很多的定義。由于研究者們從不同的側(cè)面去分

15、析公共政策的概念，因此所作出的定義也有很大的差異。歸納起來看，研究者對公共政策定義大致有以下幾個(gè)角度：公共政策是乂政府或社會公共權(quán)威指定的;公共政策包含了法律法規(guī)或行為準(zhǔn)則；公共政策包含了政府為管理社會、處理公共事務(wù)和解決各種問題而采取的行動；公共政策是在特定的目標(biāo)值贏下，對社會公共利益的選擇和分配。根據(jù)以上分析，我們可以講公共政策概念定義為“政府活社會公共權(quán)威機(jī)構(gòu)為有效管理社會、處理公共事務(wù)和解決社會問題而制定的行動方案和行為準(zhǔn)則”2、公共政策的基本特點(diǎn)“公共政策“體現(xiàn)了政府對社會中各種公共事務(wù)的十預(yù)。工業(yè)化社會以來，世界各國政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中最突出的變化之一就是各國政府在社會中的重要性

16、逐步增強(qiáng)。在當(dāng)今各國，從軍事到外交、從經(jīng)濟(jì)活動道外交事務(wù)、從環(huán)境治理到預(yù)防犯罪、從全球性問題道基層社區(qū)居民的社會生活無不看到政府十預(yù)及其所產(chǎn)生著重要影響。我們每個(gè)人的日常生活都在不同程度上和以不同的方式與政府的行動體系發(fā)生著關(guān)系。同時(shí)，當(dāng)代各國政府對公共事務(wù)的十預(yù)不僅廣泛、深入，而且具有長期的目的性。它不只是為了解決眼前和局部的問題。而且是著眼于整個(gè)社會的長期發(fā)展，通過長期性的、帶有明確目的性和計(jì)劃性的行動體系去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會的運(yùn)行，引導(dǎo)社會的長期良性發(fā)展。也就是說，政府是通過其公共政策的行動體系來全面地十預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的目標(biāo)。概括起來看，政府的公共政策具有公共性、權(quán)IS

17、性、價(jià)值性以及階級性與社會性的統(tǒng)一的那個(gè)基本特點(diǎn)。(1)公共性“公共政策”最突出的特點(diǎn)之一在其政策行動的公共性。所謂“公共性”，即公共政策是面向社會公眾，與社會中的公共事務(wù)有關(guān)的政策，而不是處理政府火其他任何一個(gè)組織的內(nèi)部事務(wù)。或者說，政府在處理社會中各種事務(wù)時(shí)，是把它們當(dāng)成是“公共事務(wù)”，即能夠?qū)姰a(chǎn)生共同影響、需要大家共同決定和采取共同事務(wù)，而不是像以前皇帝一樣把國家的事情當(dāng)成自己的“家務(wù)事”來處理。公共政策的公共性具體體現(xiàn)在一些重要的方面：首先是政策主體的公共性，即公共政策是乂單表社會中公共權(quán)威的組織(一般是政府)來制定和組織實(shí)施的；其次是政策對象的公共性，即公共政策是面向社會公眾的，

18、而不是僅與特定的政府組織的成員有關(guān)：再有是政策目標(biāo)的公共性，即政府制定公共政策的額基本目標(biāo)不是為了政府自身的利益而是為了社會的公共利益；最后是政策過程的公共性，即從政策的制定、實(shí)施和資源調(diào)動方式等方面看，公共政策都需要乂公眾廣泛的社會參與，并且政策的程序、方法及其他相關(guān)信息一般都應(yīng)該公開化。(2) 權(quán)威性由于處理公共事務(wù)設(shè)計(jì)利益分配等復(fù)雜的問題，因此從故到今聲喝公共事務(wù)都是由具有權(quán)威的個(gè)人或機(jī)構(gòu)來處理的。在早期農(nóng)業(yè)社會中，公共事務(wù)一般都在地方社區(qū)的范圍內(nèi)，由社區(qū)的權(quán)威人士或機(jī)構(gòu)(如家族首領(lǐng)等)來處理。工業(yè)化社會以來，盡管在一些地方社區(qū)中仍然需要社區(qū)權(quán)威在處理事務(wù)方面發(fā)揮作用，但隨著地方社區(qū)中仍

19、然需要社區(qū)的擴(kuò)大及其復(fù)雜化，政府在社會公共事務(wù)中的作用越來越大。在當(dāng)代社會中，盡管一些利益集團(tuán)、地方社區(qū)權(quán)威和一些國際組織在一定程度上影響國家政府的權(quán)威，但從總體上看，迄今為止各國政府的公共政策體系在處理國內(nèi)公共事務(wù)方面仍具有至高無上的權(quán)威性。政府公共政策的權(quán)威性來自于幾個(gè)方面：首先，在當(dāng)代民主社會中政府的權(quán)威最終是來自民眾的授權(quán)；其次，政府具有在國家及其支撐下的強(qiáng)制性的社會管理權(quán)；再次，政府具有超越地方社區(qū)以上的大范圍的行政控制體系。而社區(qū)權(quán)威則只局限與比較狹小的范圍，再有，一個(gè)公家政府可以通過國家主權(quán)的原則而抵制來自國外的十預(yù)，以保持自己在國內(nèi)公共事務(wù)中至高無上的權(quán)威。(3) 價(jià)值選擇公共

20、政策的價(jià)值選擇是指決策者在制定公共政策的過程中首先要對各種政策行動的價(jià)值有限性做出判斷，然后以此為基礎(chǔ)來決定公共政策的走向。所謂政策行動的價(jià)值優(yōu)先性，則是指某種政策行動相對其他行動而言的重要性程度，這種相對的重要性不是純粹乂客觀實(shí)施來決定的，而是在一定的客觀現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，乂社會中的組織、利益群體或個(gè)人按其利益及偏好為基礎(chǔ)而做出的主觀判斷。例如，在對兒童福利、老人福利和殘疾人福利政策，以及公共教育與公共衛(wèi)生等政策行動的而重要性程度做出選擇時(shí)，常常很難僅從客觀的指標(biāo)來說明哪一方面更重要，因而不得不由決策者來對此做出一定的價(jià)值判斷。(4) 階級性與社會性的統(tǒng)一3、公共中策的層次與領(lǐng)域（1）公共政策的

21、層次由于公共政策的主體（政府或其他公共權(quán)威）和對象（公眾）是分為不同層次的，因此公共政策體系也是分為不同層次的。從自上而下的順序看，公共政策行動的主要層次有：基層社區(qū)：可以由社區(qū)權(quán)威機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施的基層社區(qū)公共政策行動，例如制定一些鄉(xiāng)規(guī)民約，并通過公共性的行動來解決社區(qū)中的一些公共性問題。由于基層社區(qū)的范圍比較小，其公共資源也也比較少，因此這一層在整個(gè)公共政策體系中的作用一般也較小，以至于許多公共政策的研究者沒有降基層社區(qū)的公共行動包括在公共行政體系中。地方性公共政策體系：地方政府（包括省、市、縣各級政府）具有制定和實(shí)施公共政策的權(quán)利，他們都可以根據(jù)其所管轄區(qū)域中的十幾情況來制定相應(yīng)的地方性政

22、策，以解決相關(guān)I可題。全國性公共政策體系：中央政府負(fù)責(zé)制定和組織實(shí)施應(yīng)用于全國范圍中的公共政策體系。國際性、區(qū)域性及全球性公共政策體系：在全球化的影響下，跨國之間的公共政策行動正在迅速發(fā)展。（2）公共政策的主要領(lǐng)域公共政策是由各種具體的政策體系組成的。隨著當(dāng)代社會中公共事務(wù)的領(lǐng)域日趨擴(kuò)大，并且政府對公共事務(wù)的十預(yù)越來越多，政府公共政策的領(lǐng)域也延伸的越來越寬。可以說，在當(dāng)代社會中政府的十預(yù)已經(jīng)擴(kuò)展到了社會的每一個(gè)角落，因此公共政策的所有領(lǐng)域都列出來。同時(shí)，各國社會中的公共事務(wù)以及政府對公共使企業(yè)的十預(yù)程度并不完全一致，因而各國政府的公共政策的具體內(nèi)容也不完全一樣。但從各國的情況看，眾多的公共政策

23、一般都可以概括為若十打$。各國爭渡比較重要的政策類別主要乂國防政策、外交政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策、環(huán)境政策等幾大類，以及其他一些特殊的政策。有些研究者比較強(qiáng)調(diào)“公共政策”概念特指政府面向國內(nèi)公眾政策，因此認(rèn)為這一概念不包括國防和外交政策，而只包括面向國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策、社會政策和環(huán)境政策等。第二節(jié)社會政策的基本概念社會政策(socialpolicy)的概念起源于歐洲，第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著社會政策學(xué)科在歐洲的迅速發(fā)展，以及它全世界的擴(kuò)展。之一概念也為越來越多的國家使用。但是在各國使用這一概念時(shí)仍然存在著一些不同的理解。在本節(jié)中，我們主要對這一概念的基本含義做出分析。關(guān)于社會政策學(xué)科的基本知識將在

24、第三章中做更詳細(xì)的介紹。一、社會政策定義實(shí)質(zhì)如上所述，社會政策是公共政策中的一個(gè)領(lǐng)域。在公共政策的概念框架中理解什么是社會政策，其實(shí)質(zhì)就是討論如何從整個(gè)公共政策體系中劃分出應(yīng)該屆于“社會政策”的專門領(lǐng)域。從這個(gè)角度看，定義社會政策概念火劃分政策領(lǐng)域可以從兩個(gè)不同方面來警醒，一是仔細(xì)分析社會政策概念中的“社會”一詞的含義，從而活楚的巴烏這一概念的內(nèi)涵和外延：而是具體看看各國政府在公共政策實(shí)踐中是如何劃分社會政策與其他公共政策的界限的，從政策時(shí)間中總結(jié)出我們對社會政策概念含義的理解。1、社會政策的定義對社會政策的定義可以從這一概念的詞義上和政府社會政策的實(shí)踐上去理解。首先，從概念上看，社會政策中的

25、“社會”一詞是取其下一的用法。它不是指整個(gè)社會生活中的所有領(lǐng)域，而是指其中某些特定的領(lǐng)域。由于其領(lǐng)域的廣泛性和模糊性，彳艮難對下一的“社會”概念做出明確的界定。但一般說來，下一“社會”概念包含了這樣基層意思：它直接與社會中人們的具體生活有關(guān)；具有非經(jīng)濟(jì)性的特征；一般只局限于國內(nèi)事務(wù)；具有社會性目標(biāo)等。最關(guān)鍵的一點(diǎn)事，政府的社會政策具有社會性的目標(biāo)，這種目標(biāo)在各國可能乂所不同，但一般包含一下幾個(gè)方面：滿足社會成員的基本需求、解決社會問題、保持社會穩(wěn)定和提高社會生活質(zhì)量等。盡管研究者們在對概念的二里街和意義上有所不同，但基本一直的一點(diǎn)是，社會政策是政府在某種社會價(jià)值的指導(dǎo)下，為達(dá)到某種社會性的目標(biāo)

26、而采取的社會性行動和綜合。在這里所說的社會性價(jià)值，是指在社會中具有廣泛代表性的價(jià)值體系。或者是能夠代表大多數(shù)人利益的價(jià)值訴求，而不只是反映少數(shù)群體的價(jià)值立場。同時(shí)，所謂社會政策的社會性目標(biāo)，是指它不一般為了直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或整個(gè)社會財(cái)富的增多，而是為了通過更加公平的分配各種資源而滿足大多數(shù)人（尤其是下層群體）的各種需要，以增強(qiáng)社會整合和穩(wěn)定，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會進(jìn)步。再有，所謂社會政策的社會性行動，是指社會政策是社會成員廣泛參與的行動。盡管社會政策一般也是乂政府主導(dǎo)的，具有自上而下的特點(diǎn)，但與其他政策相比，政府的社會政策所直接設(shè)計(jì)和影響的人群數(shù)量要廣泛的

27、多。并且，在社會政策過程中，社會成員往往并不只是被動的受影響，而是在很多情況下都積極參與社會政策的行動過程。其次，從政府公共政策時(shí)間的角度看，社會政策是政府向社會成員提供社會服務(wù)和實(shí)施社會管理的政策體系。從政策實(shí)踐上看，政府的社會政策首先旨在向廣大的社會成員，尤其是其中的困難群體提供各種社會服務(wù)。工業(yè)化以來，各國政府為社會成員提供的各種社會服務(wù)越來越多，其范圍包含了教育、以醫(yī)療衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會保障以及對老年人、殘疾人、兒童和貧困者等特殊困難群體提供的各種服務(wù)，已經(jīng)形成了范圍很大的社會服務(wù)體系。而政府正是通過一定的社會政策而在這些社會服務(wù)領(lǐng)域建立進(jìn)行規(guī)則、調(diào)動必要的資料以及建立組織體系等。同時(shí)，社會政策海與