1、我國財政轉移支付制度存在的問題及對策分析內容摘要：黨的十七大將完善財政轉移支付制度作為深化體制改革的重要內容。十七大報告指出，要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。這就為完善財政轉移支付制度指明了方向。本文從理論與實踐相結合的角度，闡述了財政轉移支付制度的現狀、面臨的問題，并提出完善我國財政轉移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據。關鍵詞：財政轉移支付稅收返還財力性轉移支付專項轉移支付在我國，財政轉移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實

2、行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現代國家主權在民理念的重要體現，而且是國家政權及其財政合法性的基礎和來源。因此，財政轉移支付制度具有穩定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。現階段我國財政轉移支付具有三個特征：一是總量持續增長。1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4.5倍。二是結構趨于優化。從轉移支付的結構看，體制性轉移支付的比重下降，專項轉移支付和一般性轉移支付比重上升，整個中央轉移支付的格局已由體制性轉移支付占絕對優勢

3、，調整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉移支付結構向著合理化的方向發展。三是作用日益凸現。主要表現在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經濟改革；促進了地方相對均衡發展。我國財政轉移支付制度存在的問題及原因分析我國的財政轉移支付制度是在1994年分稅制的基礎上建立起來的，是一套由稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付3部分構成的、以中央對地方的轉移支付為主的且具有中國特色的轉移支付制度。近年來，隨著制度的不斷發展，轉移支付的功能得到進1步發揮。但是，由于受到一些因素影響，我國財政轉移支付制度仍存在一些問題，特別是轉移支付結構本身制約了制度的發展。（1）稅收返還稅收返還是我國財政轉移支付的主要形

4、式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設計合理與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權。（2）財力性轉移支付財力性轉移支付是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉移支付是縮小地區財政差距的重要手段，應是財政轉移支付的主要組成部分。盡管2006年中央對地方財力性轉移支付由1994年的99。38億元提高到4731。97億元，

5、占轉移支付總額的比重由21。6%提高到51。8%,但實際比重仍然較低。這主要是因為：我國的財力性轉移支付中有相當1部分具有專項用途，易與專項轉移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。（3）專項轉移支付專項轉移支付是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，重點用于各類事關民生的公共服務領域。地方財政需按規定用途使用資金。2006年，中央對地方專項轉移支付已由1994年的36137億元增加到441158億元，年均增長23。2%。專項轉移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因為，在3種轉移支付中，專項轉移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規范。現行專項轉移支付分配

6、方法沒有按照因素和公式來計算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補助地區和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設置交叉重復、資金投入零星分散，多頭申請、重復要錢的狀況時有發生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災款等少數幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現象非常普遍。筆者認為，產生上述問題的最根本原因在于我國財政轉移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監督機制。法制化是財政轉移支付制度的重要基礎，健全的法規是規范轉移支付制度的有力保證。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉移支付制度作出明確規定。相較之下，我國現行財政轉移支付制度的立法層次較低。近期

7、目標應是逐步規范地方政府縱向轉移支付方式，優化轉移支付結構；遠期目標應是在分稅財政體制趨于完善的情況下，抑制各地區間經濟發展的不平衡，實現公共服務的均等化。三、完善我國財政轉移支付制度的若干建議1. 壓縮稅收增量返還，擴大一般性轉移支付。在我國目前地區差異較大的情況下，中央轉移支付應以實現財力均等化為主要目標，轉移支付也主要是一般性轉移支付和專項轉移，但體制性轉移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉移支付將不利于改革的順利實施，建議分兩步調整轉移支付的結構。第一步，逐步壓縮稅收返還增量并作為擴大一般性轉移支付的資金來源，同時著力完善一般性轉移支付制度。一是逐步壓縮稅收增量返回。在五年內，分年度

8、逐步減少稅收增量返回直至完全取消。二是擴大一般性轉移支付的規模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉移支付外，應確保財政收入增量用于一般性轉移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。三是規范一般性轉移支付分配辦法。應根據不同地區的經濟發展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區標準化收入和標準化支出，以因素法取代基數法，據此合理確定對各地區的轉移支付規模，同時公開一般性轉移支付的分配辦法、分配因素的基礎數據和分配結果。第二步，在今后一定時期內，隨著體制性轉移支付比重不斷減少，應取消體制性轉移支付，全部納入一般性轉移支付，按照規范的因素法分配。對調整工資轉移支付等財力性轉移支付也

9、應逐步取消并納入一般性轉移支付。2. 清理整合專項轉移支付，增強分配的規范性、公平性和透明度。一是對現有的專款要認真進行清理，對情況已經發生變化，名不副實的專款和無法體現政策作用的專款應當堅決予以清理。清理出的資金原則上應用于一般性轉移支付。今后設立新的專款應限于中央事權事項或雖不屬于中央事權但帶有全局性以及外部溢出效應的事項。二是整合重復交叉的專款項目。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯系溝通，統籌安排中央專項轉移支付資金，避免各自為政。三是以規劃為引導，以因素法為主規范專款分配。四是增強專款分配的透明度，對于采用因素法分配的，應公開分配資金至各省所采用的基礎數據，對于按項目分配的，應公開

10、確定項目的標準，分配的結果也應向各省公開。3. 研究解決轉移支付在地方預算決算的編報問題。一是關于地方（省級）預算報告的編報問題。鑒于中央對地方的各項財力性轉移支付制度都有明確的規定和計算辦法，因此，將財力性轉移支付全額列入地方預算是合理的要求，不應存在技術上的問題。關于中央對地方的專項轉移支付，確實存在政策變化和年度變化的問題，但從實際看，各個地方得到的中央專項轉移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項轉移支付基數列入預算，以適當留有余地。二是關于地方(省級)決算報告的編報問題。應該盡快出臺新的制度，明確要求將各類中央轉移支付包括中央對口部門下達的資金全部列入決算，改變各地各行其是、編報不

11、完整的現狀。三是關于市、縣級預決算的編報問題。要從決算報告起步，將上級的所有轉移支付包括從專戶下達的資金全部列入市、縣本級的決算報告；另外，市、縣級的預算報告可考慮將財力性轉移支付先列入預算，但專項轉移支付較為復雜，暫先不列入預算。4. 建立專項轉移支付的績效評價制度，強化激勵約束機制。績效評價制度應體現轉移支付資金的政策目標，以量化指標為主。建議從投資性項目的評價起步，這些項目投資大，對國家和地方的影響大，既有社會效益，又有經濟效益，納入績效評價的技術性難度較小。同時，對專項轉移支付的公益類支出也要逐步納入評價范圍。公益類支出范圍很寬，如養老補助、失業補助、再就業補助、環保、節能等。這類支出

12、社會效益顯著，經濟效益較差，績效評價的難度也相對較大。建議選擇某類公益性支出作為績效評價試點，摸索經驗，逐步擴大。而中央財政在分配專項轉移資金時，應結合上一年對專項轉移支付資金的績效評價結果，對專項轉移支付資金支出效益較好的地區適當加大投入力度，對支出效益不高的地區，要相應調減部分專項資金，以促進地方政府加強對專項轉移支付資金的管理。同時，人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對中央轉移支付資金的監督，提高中央轉移支付資金的使用效益，審計部門也應當加大力度，開展對中央轉移支付資金的效益審計，并及時向本級政府報告審計結果。5. 完善財政轉移支付的法律制度。目前我國的政府間轉移支付制度依據的主要是1993年國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規章的層次，立法層次較低，缺乏權威性，制約了財政轉移支付制度的完善以及市場經濟體制改革的推進。參