1、煤層氣產業存在的問題與對策2010-12-10中呂律師事務所我國煤層氣開發利用雖然經歷了十多年的發展歷程，煤層氣勘探開發取得了重要進展，煤層氣產業化進程加快，取得了一定的成績。但是，對煤層氣開發利用的認識始終停留在為煤礦安全生產服務的附屬地位，對煤層氣開發利用在改善能源結構、調整產業結構、提高資源利用水平、保護生態環境等方面的重要性缺乏足夠而深刻的認識，未能真正將其作為新能源、新產業對待，在產業政策、資金投入、技術研發等方面尚未給予足夠的重視，從而造成許多突出的、深層次的問題，嚴重影響到煤層氣產業有序、健康、快速發展。一、目前制約煤層氣產業的主要障礙1 .政策法規不健全目前，我國已出臺的涉及煤

2、層氣開發利用的政策、法規，基本是比照常規天然氣制定的，沒有出臺專門針對煤層氣產業勘探、開發、利用各個環節的完整的政策法規和優惠鼓勵政策。與發展成熟的常規天然氣工業相比，煤層氣產業有著高技術、高風險、高投入、經濟效益低的特點。由于政策體系不健全，從而影響了中、外企業開發煤層氣資源的積極性，在很大程度上影響了煤層氣產業的發展。2 .缺乏統一規劃由于國家有關煤層氣產業發展的法律規章制度滯后，資源開發和產業發展缺乏系統規劃,已進入煤層氣開發領域的各部門相互封鎖、多頭規劃，勘探開發布局不盡合理，隨意布點、無序建設和強占地盤現象十分突出。規模小、布點散給產業化開發利用帶來一系列矛盾和問題。如我省境內17個

3、重點煤層氣資源區塊均由中聯公司、中石油等企業登記，普遍存在著登記面積過大、投入過少、勘探開發緩慢等問題，限制了有實力企業的進入，妨礙了地方積極性的發揮。3 .資源管理體制不順我國對煤層氣資源開發實行國家一級統一管理。這一制度有利于國家對煤層氣資源的統一規劃與管理，但在實際工作中造成了同一煤田內煤層氣資源與煤炭資源登記重疊，煤層氣開發與煤炭開采相脫節，即礦權與氣權分置問題。也造成了山西在煤層氣開發方面缺乏應有的主導權，致使省級與國家煤層氣開發利用部署無法有效銜接和推進，直接影響到山西煤炭工業發展和山西煤層氣開發利用企業的積極性。4 .價格機制不完善煤層氣產業是新興產業，還未形成穩定的供求關系，市

4、場機制對價格的調節作用還不完善。國家現行的“煤層氣價格按市場經濟原則，由供需雙方協商確定”的政策，在實踐中，由于各方對政策理解不一，加之國家對上中下游煤層氣價格政策不統一，致使一些開發企業脫離現階段市場實際和違反市場定價規則制定產地井口價格，導致山西在建設煤層氣中、下游開發利用項目舉步維艱，嚴重影響煤層氣開發利用和用氣市場的穩定。5 .資金投入不足煤層氣產業是一種高投入、高風險產業，在勘探開發初期階段，所需投資很大。但目前國家、地方和企業在煤層氣勘探開發利用的投入均嚴重不足，遠不能滿足煤層氣產業發展的需要。同時，作為主要投資來源的國內外戰略投資者，受國家煤層氣對外專營政策的影響無法順利進入，國

5、內外企業對煤層氣的投資和開發積極性受到限制。此外，山西各部門用于煤層氣產業發展的資金少且分散，投資缺乏已成為制約山西煤層氣產業發展的瓶頸之一。6 .缺乏必要的激勵和約束機制煤礦井下瓦斯屬煤層氣和空氣的混合物，是一種清潔高效能源。由于抽采利用需投入大量資金，加之目前國家尚未出臺煤層氣排放約束政策，許多煤炭開采企業將井下瓦斯大量向大氣排放，既浪費了資源，又污染了環境。據測算，我省因采煤每年排放煤層氣約60億立方米（折合純甲烷），而利用每年不足5億立方米，約為排放量的1/12o若按每立方米1.0元計算，直接經濟損失高達55億元。7 .煤層氣開發技術仍需進一步完善和提高煤層氣開發技術一直是制約煤層氣產

6、業發展的重要因素。由于我省煤層氣資源的地質背景和賦存條件與美國等國家差別較大，國外開發技術難以奏效。隨著大寧煤礦多分支水平井試驗成功，標志著我國煤層氣開發技術取得重大突破。但由于該技術屬于試驗階段，大規模展開尚需時日。同時，常規開發井產氣量有待進一步提高。8 .煤層氣利用領域偏窄，煤層氣化工技術支撐薄弱煤層氣是一種清潔能源和基本化工原料，煤層氣精細化工轉化是煤層氣產業的重要組成部分。由于煤層氣化工技術支撐薄弱，加之煤層氣一直未能形成規模生產，目前地面煤層氣僅以壓縮形式供民用或做工業燃料，利用領域偏窄。研發或引進煤層氣精細化工轉化技術是煤層氣產業發展的必然要求。二、煤層氣發展的建議為了落實山西煤

7、層氣產業發展規劃，使煤層氣產業健康、有序發展，需要國家與省政府出臺一系列的保障政策與規章制度，采取相關的管理辦法與措施。其中主要包括:（一）推進煤層氣發展的產業政策1 .提高認識，強化職能，高度重視煤層氣開發利用各級人民政府要按照科學發展觀的要求，把保護生命、保護資源和保護環境作為大事，從發展循環經濟、建設節約型社會，實現可持續發展的高度出發，切實把煤層氣開發利用與資源綜合利用、保護生態環境、加強安全生產、調整產業結構結合起來。按照變廢為寶、化害為利、充分利用的原則，把發展煤層氣產業擺在重要位置，認真貫徹落實國家煤層氣開發利用優惠政策，大力推動煤層氣產業的健康、有序、穩步發展。2 .進一步強化

8、煤層氣行業管理，促進煤層氣產業協調、有序發展省發展和改革委員會是我省煤層氣開發利用工作的主管部門，負責全省煤層氣勘探、開發、利用工作的管理、協調服務工作。山西省煤層氣天然氣綜合開發領導組辦公室是省人民政府煤層氣天然氣的綜合協調服務與管理機構，設在省發展和改革委員會。各有關市、縣要建立相應的煤層氣協調服務機構，負責所轄地區煤層氣開發、利用的協調服務工作。3 .堅持統一規劃、分步實施、有序開發利用的原則，規范煤層氣勘探、利用工作行為要建立健全煤層氣勘探、開發、利用的信息通報制度，凡是申報在山西省行政區域內進行煤層氣勘探、開發、利用的企業，要事先征求省煤層氣主管部門意見。項目開工前須持國家有關部門批

9、準文件到省煤層氣（天然氣）綜合開發利用辦公室進行登記，辦公室將根據我省煤層氣產業發展規劃，會同有關部門對項目提出相應的要求和意見，并幫助協調開工前的有關事宜。凡在山西省行政區域內進行煤層氣勘探、開發企業，要按照國家發展和改革委員會的要求，在年初向山西省煤層氣（天然氣）綜合開發利用領導組辦公室通報年度開工計劃，并于年底報送年度工程進展報告。在山西省行政區域內進行煤層氣勘探、開發的中央及外資企業，凡涉及煤層氣合同簽訂及轉讓的必須及時通報山西省煤層氣（天然氣）綜合開發利用領導組辦公室，保證我省煤層氣產業發展規劃確定的目標落到實處。4 .建立山西省煤層氣開發利用專項基金專項基金的資金來源可從我省的高瓦

10、斯礦井噸煤安全生產費中提取比例不低于50%由省煤層氣綜合開發利用領導組辦公室設定專門機構負責管理，專門用于山西煤層氣資源的勘探、開發和省內煤層氣管網建設項目補貼。5 .堅持先抽氣后采煤、以抽定采，實現采煤采氣一體化大型煤炭企業集團要將煤層氣開發與煤炭開采相結合，實現采煤、采氣一體化。對煤炭資源開發的遠景區和后備區，要積極推行“先抽氣后采煤、以抽定采”的開發方針。對煤炭礦權和煤層氣礦權分置的礦區，煤層氣勘探開發項目開工前要向省煤層氣主管部門及時通報，建立相互溝通機制，做到煤炭開采和煤層氣開發“兩不誤、兩促進”。同時，要加大煤礦礦井瓦斯氣綜合利用項目的投入，嚴格執行國家安全生產和環境保護法規政策，

11、在保證煤礦安全生產和井下抽取煤層氣（瓦斯氣）綜合利用的前提下，限制并逐步杜絕井下抽取煤層氣（瓦斯氣）的無效排放。6,把宏觀調控與市場調節有機結合，逐步理順煤層氣價格形成機制地面開采的煤層氣是非常規天然氣，應參照國家天然氣的定價原則和定價機制確定價格。對煤層氣生產、管輸費及終端市場的銷售價格按價格管理權限和程序審批。同時要按照合理補償企業成本并獲得合理投資回報，兼顧消費者承受能力的原則，充分考慮產地、銷地有別，不同利用地區有別的定價因素，合理確定上、中、下游價格，以保證煤層氣開發利用企業各方的利益。井下抽采的煤層氣（瓦斯氣）上、中、下游價格要按照鼓勵資源綜合利用和兼顧消費者承受能力的原則，由當地

12、政府和價格行政管理部門確定。井下抽采的煤層氣（瓦斯氣）上、中、下游開發利用企業不得擅自定價和對井下抽采煤層氣（瓦斯氣）綜合利用項目設置價格障礙。要加強價格監管，由省煤層氣（天然氣）綜合利用辦公室會同省價格行政管理部門、當地政府根據各自的職能對煤層氣開采（抽采）、集匯、加工、輸送（車載運輸）、市場銷售各個環節的價格進行監督管理。煤層氣的終端銷售價格，實行價格聽證制度。7.切實把國家關于煤層氣開發的優惠政策用足用活，加快煤層氣開發利用的步伐為推動煤層氣產業快速發展，省級各行政主管部門要將國家關于煤層氣開發利用的增值稅優惠政策、企業所得稅減免政策、設備進口關稅減免政策和資源稅、資源補償費、水資源費等

13、各項稅費優惠政策落到實處。各級政府要加大對煤層氣管網及其它基礎設施建設支持力度，長輸管網及其它基礎設施建設用地，由所在地市級人民政府統征，土地補償費和安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的取費標準按省重點工程標準執行。鼓勵長輸管網建設和煤層氣下游產品開發，跨省、市的長輸管網和煤層氣化工項目要列入省產業結構調整的重點，優先安排政府建設資金和國債，給予貸款貼息、發行企業債券等支持和在一定期限內實行減免所得稅政策。加快引進外資和內資的步伐，對國內外及省內外企業在我省投資建設的煤層氣工業性開發利用項目可給予稅收、用地等方面的政策優惠。8,堅持以人為本的原則，切實加強煤層氣開發利用各環節的安全生產和監管

14、按照安全生產屬地化管理的原則，省煤層氣主管部門要會同省煤層氣（天然氣）綜合開發利用領導組辦公室、省安全生產監督管理局、省公安廳等相關部門加強我省區域內煤層氣開采（抽采）、壓縮、發電和管道輸送等的安全生產監管，對安全生產措施不落實，審批手續不完善的項目要堅決取締。為預防突發事件發生，煤層氣企業要依據國家有關規定建立突發事件的處置預案，并分別報省煤層氣（天然氣）綜合開發利用領導組辦公室和省安全生產監督管理局。9 .盡快出臺煤層氣開發利用的地方配套政策法規，努力使煤層氣開發步入法制化管理軌道根據國家相關法規政策，參照國家對油氣資源管理模式，盡快制定山西省煤層氣勘探和開發、生產經營、許可證管理、價格等

15、方面的地方配套政策法規，對煤層氣開發、生產、經營企業依法實行有效監管，促進我省煤層氣產業的健康、有序、穩步發展。10 .依靠科技進步和科技創新，實現煤層氣開發利用的新突破加強煤層氣資源賦存規律、區塊優選和鉆探、完井工藝、廢棄礦井和采空區煤層氣抽采利用等技術研究，消化引進多分支水平羽狀井鉆探、二氧化碳、氮注入提高煤層氣采收率、低濃度煤層氣提純等先進技術，加大煤層氣精細化工轉化關鍵技術科技攻關力度，將煤層氣開發利用關鍵技術研究列入省十一五科技發展規劃。注重煤層氣專業技術人才培養和產、學、研基地建設，實現我省煤層氣開發利用的新突破。（二）請求國家支持的政策建議1 .重點扶持山西省煤層氣產業的發展加快

16、制定以山西為重點的煤層氣產業專項發展規劃，并將山西省重點示范項目納入國家“十一五”規劃予以支持。將山西省作為全國煤層氣產業主要發展示范區，形成國家、地方和企業煤層氣勘探開發利用的合力。進一步拓寬煤層氣產業發展投資渠道。國家應加大煤層氣開發前期投入，給予煤層氣企業貼息貸款。支持山西建立煤層氣產業發展基金，支持煤層氣開發利用企業使用國債和發行企業債券，支持煤層氣開發利用企業進行股份制改造，通過國內外資本平臺上市，加快煤層氣產業化建設步伐。2 .對現有煤層氣登記區塊進行清理和重新審核登記建議國家發改委會同國土資源部等有關部門，對在山西省境內已獲得煤層氣勘探區塊（包括對外合作區塊）的所有企業進行重新審

17、核登記。對登記面積過大、時間過長、投入過少、勘探開發進展緩慢的開發企業和已違反對外合作規定的國外開發企業進行清理，對存在上述問題的煤層氣區塊予以調整、核銷和重新審核登記。并按一定比例給山西省登記部分煤層氣重點開發利用區塊，由山西省授權的煤層氣開發企業按照山西的規劃部署統一勘探、開發和建設。3 .對煤層氣區塊勘探開發監管方面給予授權建議國家加大對采煤采氣一體化項目支持力度，允許煤炭開采企業自主與國內外企業合作，加快抽采利用井田范圍內的煤層氣。對煤炭礦權和煤層氣礦權分置的礦區，煤層氣勘探開發項目不論是中央企業、涉外企業還是地方企業開工前和建設中要與山西省煤層氣主管部門和山西省煤炭主管部門及時通報，

18、建立相互溝通機制，做到煤炭開采和煤層氣開發“兩不誤、兩促進”。同時，加強對煤層氣勘探開發企業（含涉外企業）的監管力度，嚴格執行國家關于最低勘探投入工作量要求，對達不到要求影響煤炭資源開采的開發企業要依法進行處罰。4 .盡快出臺優惠政策，加大扶持力度參照美國、加拿大等國家做法，盡快出臺優惠政策，對煤層氣產業在政策、資金方面給予傾斜和支持。煤層氣開發利用項目用地，按國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地規定列入劃撥用地計劃，優先予以安排，所需費用按最低標準執行；對地面直接進行煤層氣勘探開發，2020年前免征探礦權和采礦權使用費及資源補償費；煤層氣開發利用企業（煤礦瓦斯抽采利用企業）所得稅實行五年免征、三年減半；2010年前，每抽采1立方米煤層氣補貼0.