1、被供養(yǎng)機構和人員快速增長及其原因 周天勇 2006年05月25日15:52 【字號 大 中 小】【留言】【論壇】【打印】【關閉】 一、供養(yǎng)機構和人員快速增長情況現(xiàn)代治理較好的國家，絕大多數(shù)用嚴格的預算來控制政府機構的不合理增長。用各方制衡并有硬性約束力的預算來控制機構和人員的快速增長，還是用組織力量（如編制辦公室）來控制機構和人員的膨脹，是兩種不同的思路。改革開放以來，財政體制改革的滯后，加上一些成立辦事機構不給預算，給收費罰款政策的所謂體制改革，加上沒有建設現(xiàn)代財政稅收制衡關系，導致由社會供養(yǎng)的機構和人員快速快速增長，地縣鄉(xiāng)靠亂收費和亂罰款維持運行，實際上成了吃飯和供養(yǎng)型的財政。在沒有預算制

2、衡約束的情況下，公民供養(yǎng)的吃皇糧和吃準皇糧機構和人員增長很快。可以看出，全國財政預算供養(yǎng)的人員（加上離退休）達萬人（包括公安和武裝警察，其經(jīng)費約為億）；由預算外資金、企業(yè)和村民交費，包括企業(yè)列支成本供養(yǎng)的編制外人員，村一級萬人，縣鄉(xiāng)兩級萬人。全國被供養(yǎng)的吃皇糧人員和吃“準皇糧”人員達萬人。行政管理費，加上公安和武裝警察經(jīng)費億，再加上年事業(yè)經(jīng)費億元，再加億離退休經(jīng)費，總計供養(yǎng)消耗費用高達億元，每個行政公務、事業(yè)、離退休人員和編外人員平均為元。主要用于這些被供養(yǎng)人員的工資、福利、離退休金和補貼、辦公、出差、吃喝招待、小汽車、出國等開支。年的被供養(yǎng)人員所消耗。下表是改革開放以來供養(yǎng)人員經(jīng)費的增長情況

3、。（見表）二、被供養(yǎng)機構和人員快速增長的八大深層原因改革開放以來，幾次機構精簡和改革，以及編制辦公室為什么控制不住供養(yǎng)人員的快速膨脹，是什么深層的力量推動被供養(yǎng)人員迅速膨脹呢？主要有以下幾個方面。、組織落實與設置機構從治理社會的領導方式上看，一有問題，或者要抓某項工作，便要加強管理。加強管理就從所謂組織落實著想，對執(zhí)政成本考慮得較少。組織落實便要建立機構，增加辦公人員，使各類部門林立，各種辦公室無限增加。一些臨時性的辦公室成立之后，級別已定，編制也確定，不好再撤銷，大多成為常設機構。于是，一項工作建立一個部門，機構、官員和公務員在不斷地創(chuàng)造工作，不斷地建立機構，不斷地設置職級崗位，不斷地配備工

4、作人員，機構越來越膨脹。而機構越來越多，機構之間工作的交叉、重復、職能不清、利益沖突等等問題也就伴生而來，于是又要有協(xié)調(diào)的部門，最終形成一個龐大的國民經(jīng)濟負擔很重的管理體系。設置機構，一般是組織發(fā)文和任命，編辦給編，財政局給經(jīng)費，或者不給經(jīng)費，政府發(fā)文給收費罰款政策。因此不論設多少機構，需要多少工資和辦公經(jīng)費，都可以實現(xiàn)擴張。財政預算約束不了這種力量推動的機構膨脹，人大對政府財政用于機構人員膨脹的預算也沒有制約。于是，出了問題，加強管理和組織落實是無法控制的、推動機構和人員膨脹的強勁的體制性力量。、上下機構對口與基層機構膨脹中央各部門從上到下，要求各級政權的各種機構上下對口。如果下一級沒有對口

5、機構，下?lián)艿慕?jīng)費不撥，開會不通知，業(yè)務檢查時故意找問題，年終考核不達標。于是，雖然中央有地方可以按照自己的實際情況設置機構的精神，但是實際上是做不到的。中央各部門，各部門的司局，在地方都能找到對應的機構。到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也要求機構對口，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)從改革開放初的幾個到十幾個公社干事，到今天幾十個辦公室和站所，平均二三百人，人滿為患。成為農(nóng)民和財政沉重的供養(yǎng)負擔。、政權層次太多目前已經(jīng)形成中央、省、副省、地、副地、縣、副縣（一些開發(fā)區(qū)和縣里所謂的管理區(qū)）、鄉(xiāng)等政權層次，政權層級太多。世紀年代末和年代初，撤銷人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府，后來陸續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，有個別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設立了政協(xié)；世紀年

6、代中期提出以城市為中心發(fā)展經(jīng)濟，實行市管縣體制，派出的地區(qū)機構紛紛改市，全國地區(qū)一級派出政權體制逐步改為省和縣中間的一層政權實體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地市這兩級政權，使得整個國家政權運轉的成本上升億左右，工作效率下降了。、稅外隨意收費及罰款收費是國家通過公權收取公民財產(chǎn)的一種行為。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家中，通過公權向公民收費，首先要得到公民的同意。國家可以通過提出收稅方案，并由立法機構審查批準的方式，在合法的前提下，向公民收稅和收費。然而，我國各地各級政府不通過人大批準收費和罰款的情況非常嚴重，并且用亂收費和亂罰款來擴張機構和增加供養(yǎng)人員。對于許多政權和事業(yè)機構，國家出臺了一些不給經(jīng)費，或者不給夠經(jīng)費，由自己收

7、費供養(yǎng)自己的政策；在這種思路和政策的放縱下，這些自費機構迅速增加，人員惡性膨脹，成為亂收費和亂罰款的源頭。如工商、質檢等重要的執(zhí)法部門，竟然靠收費和罰款維持運轉和發(fā)展壯大，甚至成了政府的創(chuàng)收部門，或者說第二、第三“稅務部門”；還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些土管所、建設所、勞動所、計生所，甚至派出所等等，都是依靠收費和罰款過日子的最基層政府權力機構。一些公安、法院、質檢、土地、城建等執(zhí)法機構，政府不給足預算經(jīng)費，允許他們通過收費和罰款補充自己的工資、辦公和設施建設經(jīng)費；甚至設置如工商等一些機構不需要在政府預算中列支經(jīng)費，只給收費權力和政策，完全依靠收費和罰款維持運轉。（見表）注：根據(jù)財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理，查不到年

8、中央預算外收入數(shù)據(jù)，估計為億左右。注：網(wǎng)上文章此處無表3、吃皇糧崗位變成一種人情實事求是地講，組織是分層次的，到了一些地方的主要負責人，他可能更多地要考慮各種關系的利益，甚至七親六故的就業(yè)和工作，從而使機構和人員膨脹，使龐大的被供養(yǎng)機構和人員成為國民經(jīng)濟的沉重負擔。在北京和省城，就業(yè)機會較多，中央和省可以對編制控制要求較嚴；但是到了地方上，中西部，小城市和小縣城，鄉(xiāng)和村，就業(yè)機會較少，有時幾任市縣主要領導，幾任領導，為了給各種關系解決就業(yè)，大規(guī)模批條，增加機構、增加臨時性辦公室，增加事業(yè)機構，增加公務員、事業(yè)人員，增加領導和非領導職務。特別是地方領導在提升、離職、退休、機構改革前，這方面的突擊

9、行為更為明顯。大量的吃財政飯和吃收費飯的市縣鄉(xiāng)村供養(yǎng)人員就是這樣膨脹起來的。、各級各部門班子、職數(shù)、處室科越來越多各級政權五大班子和各部門處科股俱全。中國地方的政治體系中，有黨委、政府、人大、政協(xié)、紀律檢查等等；黨委有管工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文教衛(wèi)生、政法、組織人事等等方面的書記和副書記，黨委有秘書長和分管各部門的副秘書長；政府中也有相應的市長和副市長，也有分管各口的副秘書長，還有市長助理；各局委辦有各司其職的局長、主任，配備有副局長和副主任，下面還有處室，有處長副處長等，還有科長副科長，最后還有辦事員；另外，機關中還有局級副局級、處級副處級、科級副科級等若干。政權是由具體的人組成的，這些人即“政權官員

10、”。他們具體的行為目標可能并不是社會福利最大化。而是包括：鞏固自己的職位并力求晉升，尋求更高的薪金，較小的工作負擔，出國考察，奢侈的辦公條件和“旅游式”的出差等等。而在一個等級制的組織中，如果不在制度上加以制衡，上述這些目標都可通過極力擴大其下屬的機構和人數(shù)來實現(xiàn)。、龐大的消耗極大的政權后勤部門和公務消費機關和一些事業(yè)單位辦社會的現(xiàn)象很普遍，園林、招待所、印刷廠、幼兒園、車隊、食堂、清潔、體育館、禮堂等后勤服務人員占很大比重。在黨、政、社團、高校、衛(wèi)生等機構和單位，這部分機構和職工一般要占到三分之一左右；其經(jīng)費有時占到黨政機關預算的，甚至到，而且其服務大多收費高、質量差。從公務消費看，世紀年代

11、后期，我國約有萬輛公車，包括司勤人員在內(nèi)每年耗用約億元人民幣。年據(jù)專家研究，公車消費可能已經(jīng)達到億左右，已經(jīng)成為財政不堪其重的大包袱。社會轎車每萬公里運輸成本為元，而黨政機關等單位則高達數(shù)萬元。這其中包括了大量的公車私用、違規(guī)超標購車等職務違法行為。而各級政權和各部門的吃喝招待費用，全國一年估計在億元左右。、龐大的效率極低的事業(yè)機構為了為人民服務和科教興國，我們辦了規(guī)模巨大的文化、教育、衛(wèi)生、科技、各類協(xié)會等事業(yè)。從年的情況看，如果將年統(tǒng)計在公務員中的行政性事業(yè)單位剝離到事業(yè)中，全國萬多個事業(yè)單位，近萬職工，其工資和辦公等年耗資多億元，其各項事業(yè)經(jīng)費支出占政府財政支出的以上。許多站所長期吃國家的皇糧，沒有專利，不服務于生產(chǎn)。比如，貴陽市的農(nóng)業(yè)事業(yè)單位有個，其中涉及種植業(yè)的事業(yè)單位就有個，包括植保站、土肥站、果樹站、種子站、草地站等。一個農(nóng)民有果樹和土肥方面的疑問，還得跑兩個部門，而現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)技術專家搞種子研究的不可能不懂點果樹管理，劃分太細而互相推諉，最后誰也不管。每個站六七人的配備，真正服務農(nóng)民的也就是一兩個人，其余司機、出納、會計和過多