1、廣東省國土規劃（2006-2020年） 第一章 國土規劃的戰略目標第一章 國土規劃的戰略目標1 規劃背景經過改革開放近30多年的發展，廣東省工業化和城市化水平顯著提高，在支撐我國參與世界經濟循環、引領我國經濟發展的事業中，發揮了重要作用（表1-1）。進入21世紀，廣東省發展站在了一個新的歷史起點上。到2020年，把廣東省建成工業化、信息化、城鎮化、農業現代化協調同步發展，經濟持續健康發展，人民生活水平持續較快提高的幸福廣東，對國土開發提出了更高的要求。表1-1 廣東省基本情況一覽表（2005年）類型指標項單位廣東全國占比全國平均值自然資源陸域面積萬平方公里18.01.9%海域面積萬平方公里41

2、.98.9%人口密度人平方公里511.0136.0耕地面積萬公頃295.32.3%人均耕地畝人0.51.5年均水資源總量億立方米1830.06.5%人均本地水資源占有量立方米2100.02200.0人民生活人口萬人9194.07.0%期望壽命歲74.873.0人均儲蓄存款余額元22045.010787.0高等教育毛入學率%22.021.0城鎮登記失業率%2.64.2經濟建設國內生產總值億元21701.011.9%人均國內生產總值元23616.014040.0三次產業比重6.3:49.5:44.212.6:47.5:39.9財政收入億元4432.014.0%高新技術產業產值億元10541.440

3、.0%全社會固定資產投資億元6977.97.9%城鄉發展城鎮化率%60.743.0城鎮居民人均可支配收入元14770.010493.0農村居民人均純收入元4690.03255.0城鎮居民人均消費性支出元11809.97943.0農村居民人均生活消費支出元3707.72555.0對外開放進出口總額億美元4280.030.1%實際利用外資額億美元178.127.9%支撐體系能源生產總量萬噸標準煤4525.02.2%單位生產總值能耗噸標準煤/萬元0.81.2人均用水量立方米/人500.7432.1高速公路通車里程公里3140.07.7%公路密度公里百平方公里64.016.6生態環境森林覆蓋率%57.

4、518.2自然保護區面積占陸地面積比重%6.515.0廢水排放總量億噸63.812.2%二氧化硫排放總量萬噸129.45.1%工業固體廢物產生量萬噸2896.22.2%資料來源：根據有關規劃報告和統計年鑒整理。01-01 取得的成就改革開放以來，廣東省國民經濟和社會發展取得顯著成就，國土資源開發、國土空間利用的格局發生了巨大變化。l 珠三角已建成我國現代化程度最高的區域之一。珠三角地區的迅速崛起和繁榮，改變了我國東南沿海地區改革開放以前國土開發相對滯后的局面。在僅占全國總面積0.43%的土地上，創造了全國9.86%的生產總值。珠三角土地和環境等國土資源開發強度大、利用程度高，工業生產空間和城市

5、生活空間顯著增長，交通和能源等國土支撐體系相對健全（圖1-1）。l 全省國土開發格局趨于合理。在珠三角整體實力不斷提升的同時，東西兩翼臨海優勢逐步得到發揮，北部山區經濟增長呈現出良好勢頭，形成了國土功能特色比較鮮明的4大板塊格局。城鎮與鄉村居民點體系逐步完善，人口分布特征同資源環境承載能力分布狀況基本吻合（圖1-2）。l 國土安全和國土質量狀況有所改善。在全面推進工業化和城市化過程中，北部生態安全保障得到合理保護，粵西、粵北和粵東的農業生產空間得到有效控制，沿海地區陸海統籌總體狀況良好。交通運輸、能源和水資源供給系統等基礎設施建設快速推進，國土開發支撐體系建設不斷突破（圖1-3,1-4）。圖1

6、-1 廣東省經濟密度分布圖1-2 廣東省人口密度分布圖1-3 廣東省土地利用現狀圖1-4 廣東省綜合交通現狀l 多層次國土開放和國土開發合作已經起步。珠三角對外開放交流的門戶功能不斷加強，粵港澳合作全面展開，廣東省與周邊省份的次區域一體化收到明顯效果，泛珠三角區域合作正式啟動并順利推進。l 國土空間的科學管制受到重視。主體功能區規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃的編制，增強了政府科學管理國土空間的能力，促進了科學發展觀的落實和構建和諧社會目標的實現。省委和省政府在區域戰略調整方面的部署取得成效，廣東省發展的軟環境和軟實力得到全面提升。01-02 存在的問題與此同時，廣東省以資源環境為代價換取經濟

7、增長的傳統模式尚未得到根本改變，國土空間開發利用無序的問題依然嚴重。主要表現在：l 國土開發效益整體偏低。廣東省經濟發展方式仍然粗放，傳統的高投入低產出、高污染低循環、高速度低效率的發展模式尚未根本轉變，國土開發高強度低效益的問題越來越突出。2005年,廣東省每公頃建設用地實現生產總值130萬元,低于浙江143萬元/公頃的產出水平。每新增一個勞動力新創造的GDP是12萬元，低于江蘇的88萬元、山東的22萬元和浙江的21萬元（圖1-5）。圖1-5 廣東省國土現狀開發強度l 資源環境問題日益嚴峻。全省可供利用的土地資源嚴重不足，全省人均耕地面積只有0.032公頃，相當于全國平均數的13，低于聯合國

8、劃定的0.053公頃的警戒線。部分江河水污染嚴重，16.2的省控斷面水質劣于五類。珠三角大氣環境質量下降，農村和農業面源污染較重。能耗依然偏高，單位GDP能耗比美國、日本、英國分別高2.3倍、6.2倍和3.2倍。圖1-6 廣東省環境污染脅迫評價l 區域發展差距仍然顯著。省內區域發展很不協調，區域發展差異程度高于浙江、江蘇和山東等其它沿海發達省份。東西兩翼和粵北山區遠落后于珠三角的發展，人均GDP只有珠三角的14。城鄉二元結構明顯，發展差距不斷拉大。全省城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入差距，由2000年的2.67倍擴大到2006年的3.15倍。l 空間結構不盡合理。過度重視國土空間支撐

9、經濟增長的功能，忽視國土空間支撐生活服務與生態服務功能。生產空間不斷拓展，生態空間相對萎縮，生活空間質量趨于下降，生活、生產和生態空間發展失衡。中心城市功能同構化問題突出，核心區域輻射作用薄弱，國土開發軸帶發展遲緩，海陸統籌發展的矛盾沖突已經顯現，國土開發的點軸系統亟待整合。01-03 面臨的機遇和挑戰新的發展時期，廣東省要抓住機遇、迎接挑戰，在實現科學發展的過程中，要統籌區域發展，優化空間結構，加快形成科學合理的國土開發利用格局。l 經濟全球化影響力趨強。國際環境復雜多變、特別是世界經濟的波動，迫切要求廣東省盡快扭轉產業處于國際分工低端、外向型經濟與省內產業經濟聯系不夠緊密的發展局面。以全球

10、視野把握世界經濟發展態勢，加快建立健全內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系。為此，廣東省必須在重塑國土空間、優化空間結構、統籌區域發展方面實現質的飛躍。l 區域一體化進程加快。區域一體化的深入，有利于廣東省加大國土的開放與合作，在粵港澳合作、泛珠三角區域合作、中國東盟自由貿易區合作的架構下尋求新的發展機會。同時，隨著周邊區域發展進程的加快和發展水平的提高，區際間競爭更加激烈，廣東省的先發優勢逐漸弱化，持續增強廣東省發展的影響力和控制力面臨新的挑戰。l 科學發展觀深入落實。廣東省是中國改革開放的先鋒、理論創新的熱土。按照貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求，新時期國土開發指導思

11、想就應當從注重培育生產空間開始向關注生產、生活和生態空間并重的轉型，從優化投資環境向繼續優化投資環境與同步改善人居環境并重的轉型。廣東省具有率先實現這種轉型的條件，也是義不容辭的責任。l 產業結構和空間結構步入調整時期。廣東正在努力由制造大省向創造大省的轉變，經濟發展方式轉變和產業結構優化升級為空間結構轉型提供了機遇：珠三角城市之間協調發展、“城市區域”整體建設的進程加快，發達地區帶動欠發達地區的良性互動發展局面逐步形成。此外，適度重工業化的需求給國土開發帶來一定的挑戰。l 政府職能逐漸轉變。建設好管理好我們賴以生存的家園，是衡量政府執政能力、體現區域發展素質的重要方面。國土資源和國土空間的合

12、理配置，是發達市場經濟國家政府履行的主要職能。隨著我國市場機制不斷建立與完善，政府加強國土空間管制的宏觀調控的作用將不斷強化。這為國土規劃的編制與實施創造了良好的機遇。2 開發原則01-04 指導思想以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀統領國土資源開發利用與國土空間統籌配置的全局，堅持節約資源和保護資源的基本國策，大力推進產業結構優化升級、城鄉區域協調發展和生態文明建設，按照地區經濟實力和人民生活水平同步提高、投資環境和人居環境同步改善、提高工業化水平和降低國土資源消耗強度同步進行、城市現代化建設和區域協調發展同步推進的要求，加大國土開放合作的力度，提高國土質量和國土利用效率

13、，優化空間結構，推進形成國土綜合功能區，為落實廣東省委、省政府的戰略部署，在節約集約利用土地、科學開發利用國土資源和國土空間方面，更好地發揮實踐科學發展觀排頭兵的作用，為廣東率先全面建成小康社會、率先基本實現社會主義現代化的目標，塑造和諧、可持續、富有競爭力的國土空間。01-05 國土開發原則為此，廣東省國土開發應遵循以下原則：l 立足近期，著眼長遠。廣東省國土開發既要有利于近期經濟結構轉型，滿足產業結構升級、適度重工業化等國土開發經濟功能的需求，又要有利于國土持續健康的開發利用，滿足提高全體人民的生活質量和幸福感、增強可持續發展能力的長遠要求，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。為此，國

14、土開發必須按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，以“社會進步，經濟增長，生態安全”為標準，確定國土開發方向、選擇國土開發途徑、評估國土開發效果。l 局部趨優，整體協調。廣東省國土開發，既要有利于增強優勢地區的競爭力，確保珠江三角洲地區在國土開發中“局部更優”的目標；同時，又要有利于促進區域協調發展，實現國土均衡開發，達到整體最優的目標。為此，國土資源配置必須符合國土功能定位的要求，確定約束性、激勵性等不同資源配置手段，促進各種要素形成合理的空間集疏過程；必須建立區域間國土開發的合作互動機制，鼓勵發達地區對欠發達地區的輻射帶動作用，打造新型的國土空間開發關系。l 統一要求，突出特

15、色。廣東省國土開發要把促進生產空間的集約高效、生活空間的宜居適度和生態空間的山清水秀作為優化空間結構的總體要求，把調整生產空間、生活空間、生態空間之間的比例關系，作為國土開發的一個重要抓手和核心目標，全省范圍內國土開發必須有利于實現從培育生產空間為主導的國土開發導向，向生產-生活-生態空間并重的國土開發導向的轉變。與此同時，國土開發還要充分兼顧不同區域國土空間本底條件、國土開發程度以及國土功能定位等因素對優化空間結構的具體要求，按照“國土功能分工合作中出優勢、國土空間結構調整中出效益”的基本準則，因地制宜，形成具有鮮明地方特色的國土開發利用體系。l 節流為主，開源為輔。廣東省國土開發必須走節約

16、集約高效的道路，降低土地消耗強度，把不斷改善國土質量、提高國土開發利用效率和效益作為國土開發的重要方面。同時，要進一步擴大國土開放與合作的規模、提升國土開發合作的層次，利用兩種資源和兩個市場，加快廣東省國土開發的進程。為此，國土開發必須協調好國土的自然本底層、基礎設施支撐層、經濟社會利用層之間的關系，形成相互匹配、高效互動、良性循環的國土開發縱向系統。國土開發必須協調好廣東省國土開發同港澳、泛珠、全國及國外的關系，打造合理分工、優勢互補、共同發展的國土開發橫向系統。3 戰略目標01-06 戰略目標按照上述的國土開發指導思想和開發原則，廣東省國土開發要立足解決轉型時期經濟社會發展的重大問題，著眼

17、可持續發展和現代化建設前瞻性和戰略性部署，揚長避短，因地制宜。加強國內外合作，提升國土空間開放水平。通過點（城鎮）-線（國土開發軸）-面（國土綜合功能區）的整體布局調整，推進國土空間結構的優化。合理統籌不同區域的國土空間戰略功能定位和開發模式，引導國土空間格局的轉型與完善。開拓國土空間功能多元化利用途徑，提高國土資源和國土空間的利用效率。協調不同功能國土空間的關系，打造和諧國土。努力完善國土支撐體系，提高國土空間的質量。為此，廣東省國土開發的總體目標是：站在廣東爭當發展中國特色社會主義的排頭兵、深化改革開放的先行地、探索科學發展的試驗區新高度，按照建設幸福廣東，率先全面建成小康社會、率先基本實

18、現社會主義現代化的要求，突出生態文明建設，節約集約利用土地，合理配置國土資源和優化國土空間開發格局，促進人與自然、經濟與社會、區域之間、城鄉之間、國內外統籌發展，形成國土開發利用功能定位清晰，國土空間結構趨于合理，珠三角、東西兩翼和北部山區良性互動，基本公共服務和人民生活水平差距趨向縮小，區域生態環境和城鄉人居環境顯著改善的國土格局。到2020年，實現“和諧、可持續、富有競爭力的國土”的總體目標。具體目標如下：l 國土功能清晰。圓滿履行國家賦予廣東省國土開發的基本職能，合理實施并形成廣東省不同區域的國土綜合功能定位。貫徹落實國家確定的珠江三角洲優化開發區、粵東和粵西兩翼融入海西及環北部灣重點開

19、發區、以及南嶺生態屏障與華南農業生產基地的主體功能定位，形成6類11個廣東省國土綜合功能區，約束國土空間的開發強度，引導人口和產業集疏過程，指引產業布局的空間指向，指導國土資源開發和基礎設施體系的建設布局。到2020年，建設用地總規模控制在200萬公頃左右，人均城鎮工礦用地控制在118平方米以下；耕地保有量維持在290萬公頃以上，其中基本農田不少于255萬公頃；陸域和近海自然保護區分別占全省陸域和近海海域面積的比例為10%、6%。l 空間結構有序。加快完善“一核、兩軸、三區、多點”的國土空間結構，加速優化“生產、生活、生態”三大空間格局。培育引領我國參與國際競爭的“一核”珠三角地區，打造濱海國

20、土開發主軸和廣韶國土開發副軸等“兩軸”，培育潮汕、湛茂和韶關3個增長型都市區，加快其他地級市和縣城為節點的中心地建設。將廣東省各功能區結點、連線、成帶、串面，構筑國土開發的點-軸-面系統。實現生產、生活、生態三大空間結構從重生產空間的培育向三者并重的轉型，優先提升生活空間質量，著力擴大綠色生態空間規模，加快調整生產空間結構。有序擴大城市的居住空間、公共設施和綠色空間，保持農業生產空間，逐步、適度的減少農村的生活空間。通過水面、林草地、農田等多種綠色空間復合形成更大規模的開敞生態空間，壓縮工業生產空間中一般制造業的空間需求。最終形成不同國土空間比例適宜、體系完整、有機融合、相互支撐的空間結構。到

21、2020年，珠三角核心區人口比重達到45-50%左右，粵北山區在全省人口的比重減少5-7個百分點。全省生活和工業生產空間的比重不超過16%，生態空間的比重不低于62%，農業生產和生態復合空間保持在21%左右。 l 區域協調發展。著力推進對外開放合作的進程，努力促進區域協調、城鄉統籌、海陸一體化的發展。以提升門戶功能為手段，增強廣東省國土開發在國內外的影響力和控制力；以優化中心城市分工合作關系為重點，在國土開發領域重塑粵港澳之間的新型合作關系；以重點領域的合作為抓手、重點區域的整合為契機，推進泛珠三角地區的區域合作進程。在把珠江三角洲地區建設成為引領中國參與世界經濟競爭的核心區域的同時，合理開發

22、廣東省東西兩翼和北部山區，促進省內區域間的協調發展。充分發揮城市中心輻射帶動作用，樹立“市-鎮（鄉）-村”居民點體系一體化的國土空間規劃理念，建設區域性的基礎和公共服務設施網絡、生態工程和旅游休閑體系，統籌城鄉發展。堅持海陸國土協同開發、統籌布局，培育海洋國土在生產空間的經濟增長功能、在生活空間的社會發展功能、在生態空間的環境改善功能，促進沿海地區生產空間、生活空間與生態空間的和諧、互動發展。到2020年，海洋經濟在全省經濟總量的比重增加到20%以上，東西兩翼和北部山區人均GDP同珠三角的差距爭取縮小到3倍以內。l 國土質量優化。繼續提升公共服務和基礎設施體系改良國土開發硬環境的能力，不斷提高

23、管理機制體制支撐國土開發軟環境的水平。把提高空間利用效率和質量作為交通設施、能源和水供給、環境污染治理等基礎設施體系建設的著眼點和落腳點，同時，基礎設施的建設規模和布局要同人口發展和經濟規模相協調，避免超標準或重復建設。建立國土規劃實施的保障措施，健全國土規劃實施的監督、評估機制，協調國土規劃與其它相關規劃的關系，切實發揮廣東省國土規劃在資源環境、經濟社會、人口城鎮等領域發展中的基礎性作用和宏觀調控作用。到2020年，95%保證率供水量達到566億噸，農業灌溉水利用系數由0.5提高到0.6以上，工業水重復利用率達75%左右。全省電力裝機總容量達到13000萬千瓦以上，其中清潔能源產能比重力爭達

24、到40%以上，“西電東送”的比重提高到26%左右。全省建成公路通車總里程達到16萬公里。98%的國控和省控河流斷面按照功能達標，城市空氣環境質量達到二級標準的天數占全年的比例達到95%。01-07 國土開發前景展望經過2006-2020年的國土開發，廣東省將建設成為：l 人居環境和投資環境俱佳的區域。生產生活的硬環境和軟環境都得到全面改善，不同社會群體的民眾都能夠獲得相對優越的生活空間，產業結構升級對提高生產空間質量的需求能夠得到滿足。人口和產業將進一步向廣東省集聚，現代服務業和先進制造業的集聚程度、資金和技術密集型產品出口規模均在全國名列前茅，廣東省成為全國國土空間利用效率最高的省份之一。l 人與自然和諧的美好家園。國土開發強度得到合理控制，生產、生活、生態空間質量同步提升；生物多樣性得到切實保護，生態系統安全保障程度明顯提高；主要污染物排放得到有效控制，水、空氣、土壤等生態環境質量明顯改善；海陸統籌開發跨上一個新臺階，海洋國土可持續發展能力顯著增強。尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念深入人心，城鄉和區域間基本公共服務和基本生活條件均等化全面實現。廣東省在實踐科學發展觀、走可持續發展道路、構建和諧社會、建設生態文明等方面，走在全國的前列。l 功能清晰、開發有序的國土空間。基本形成由國家層面主體功能區為主體、由省級層面的國土綜合功能區