1、城投公司未來三大轉型方式盤點城投債，是指政府融資平臺公司發行的企業債、公司債 和交易商協會產品，產生背景為1994年我國實施分稅制改革導致地方政府財權與事權不匹配，1995年開始施行的舊預算法又禁止地方政府發債融資，同年出臺的中國人民銀行 法還使得地方政府無法通過銀行等渠道獲得資金支持。自從1992年首支城投類企業債浦東發展債發行以來， 至今為止，城投債已走過了25年的風風雨雨。在這 25年的風雨歷程中城投債都經歷哪些故事？城投債又是如何發展 起來的呢？一、城投債的“前世故事”（一）城投公司的定義地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機 構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政

2、府 投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。（國發201019 號、國辦發201540 號）融資平臺公司是指截至 2010年6月30日，由地方政府 及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土 地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并 擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公 司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資 控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公 司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交 通投資公司等。（財預2010412號）地方政府融資平臺公司，是指在中華人民共和國境內依法設立的、符合國發201019號文件

3、和財政部、發展改 革委、人民銀行、銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府 融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知（財預2010412號）相關規定的融資平臺公司。（財會201022號）地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門或機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產 設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體。（銀監發2010110號）地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人，不含由中央政府直 接投資設立的部門和機構。（非銀發201115號）地方政府融資平臺是由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企

4、業三類法人。（銀監辦發201191號、銀監發201310號）（二）城投債的產生城投債不是一個專有的名詞，是一個約定俗成的叫法， 實際上是指政府融資平臺公司發行的企業債、公司債和交易 商協會產品。1992年，為支持浦東新區建設，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中之一是1992年-1995年每年發行5億元浦東新區建設債券。1992年首支城投類企業債浦東發展債發行，規模為5億丿元。（三）城投債的發展階段起步階段（1992-2007 年）:分稅改革后，地方政府資金 開始出現緊張。由于預算法要求地方政府不能夠發行債 券并需要保持財政平衡，為了緩解資金壓力，地方政府開始 成立國有資產運營公等地

5、方融資平臺，借助地方政府的直接 或間接擔保，主要通過向銀行貸款進行基礎設施建設。快速發展階段（2008-2011年）：2008年全球金融危機 國務院提出要實行積極財政政策和寬松的貨幣政策，并出臺 4萬億經濟刺激計劃。中國人民銀行和銀監會于2009年公布了關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩快速 發展的指導意見，提出“支持有條件的地方政府組建投融 資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬政府投資 項目的配套資金融資渠道”。穩步擴張階段（2012-2014 年）:對城投平臺的融資政策是趨緊的狀態，但是城投債發行規模卻出現爆發式增長。原 因在于經歷2010年銀政合作的收緊以及 2012年信

6、政合作的 降溫，地方政府融資平臺受到更多的限制，而國開行貸款、 中央政府代發的地方政府債券等數量太少，無法滿足地方政 府的需求。轉型階段（2014年至今）：國務院出臺關于加強地方 政府性債務管理的意見（43號文）。要求實現“借、用、還” 相統一的地方政府性債務管理機制，明確政府債務的融資主 體僅為政府及其部門，不得通過企事業單位等舉措，剝離融 資平臺政府融資功能。財政部發布地方政府存量債務納入 預算管理清理甄別辦法，啟動地方政府存量債務清理甄別 工作。發改委下發關于全面加強企業債券風險防范的若干 意見，從資產質量、融資成本和地方政府性債務風險等多 個方面新增了城投企業的發債準入審核條件，提高發

7、行主體 的資產負債率標準，將企業債發行申報時間間隔由6個月延長至1年。二、城投債的“守護人”（一）城投債監管體系城投債的監管體系沒有官方的名稱。是一個由國務院領 導、多部委參與的監管體系。國務院對平臺公司沒有一個特 別明確的文件，主要從宏觀層面監管；財政部、發改委、銀 監會等從微觀層面進行更細致的監管。人民銀行對城投公司 也是有很強的監管，但是人民銀行未單獨出臺過監管文件， 更多的是轉發銀監會或同銀監會聯合發布，本文將其歸入銀 監會監管的大類。各部委的監管政策各有特色，整體來看， 財政部與銀監會的政策偏向“限制型”，而發改委的政策更偏向“鼓勵型”。（二）城投債監管路徑演變所有的政策制定都存在一

8、定的滯后性，且政府文件一般在出臺一段時間后才有明顯的作用。 政策的滯后性導致2008 年經濟危機之后政府出臺四萬億政策，而 2008年的四萬億 政策導致2009年翻倍。2009年是一個引爆點，監管層的政策間接引爆了城投債。2010年國務院決心加強管理、調控風險，出臺了 19號文。2010年的城投債市場和 2009年基本持 平。2011年和2012年城投債市場開始發展，而2012年43號文導致2012年的市場數據和 2013年基本持平。2014年出 現了很多文件：首先公司債，之前只允許上市公司發行公司 債，2014年之后所有的城投企業都可以發債。發改委和交易商協會也出臺了新的激勵政策。2015年

9、是比較特別的一年，由于發改委、證監會和交易商協會在搶占市場份額，雖然這 個競爭不是像市場上的競爭那么明確和激烈，但是競爭是客 觀存在的。所以，2015年出臺了多個文件，幾乎對所有的審 核都開始放松，直接導致 2015年2016年這兩年債市大幅增 長規模。三、城投債的“今生故事”（一）各地政府關于城投公司轉型的政策安徽省于2016年8月16日出臺了關于財政支持政府廣東省于2017年1月25日出臺了關于嚴格執行地方政府和融資平臺融資行為有關規定的通知；四川于2017年2月17日出臺了關于進一步加強政府 債務和融資管理的通知；重慶市于2017年6月6日出臺了關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知；南

10、通市于2017年10月21日出臺了關于推進市級國有融資平臺公司市場化轉型的實施意見。（二）現有城投公司轉型方式現有較為成熟的平臺公司轉型方式主要有以下幾種：1. 政府注入優質資產注入資產既包括水務等能產生現金流的準公益性資產，也包 括能產生經營收入的經營性資產。在政府的支持下，加快以 項目為導向的建設經營性平臺向投資控股型的集團化企業 轉變，從而推動企業轉型2. 發展經營性業務 在充分利用企業提供相關公用事業、旅游、會展、物流、廣告等服務，獲取較穩定的現金流。平臺公司結合城市發展所 需，積極拓展城市市政管理服務、城市配套管理服務等方面 的業務，打造成為具有品牌的城市運營商。3. 剝離政府投融資職能，成為產業經營主體對于具有專業資質、市場競爭力較強、規模較大、管理規范 的平臺公司，可剝離其政府投融資功能，在妥善處置存量債 務的基礎上，轉型為一般國有企業，成為產業經營主體。（三）未來城投發展路徑根據前面政府文件歷程的分析，城投公司的