1、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管制度研究 一內(nèi)容摘要： 加強(qiáng)對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管既是有效防范信用風(fēng)險(xiǎn)的需要， 也是信托投資公司穩(wěn)健經(jīng)營的需要。本文從我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管的 現(xiàn)狀和未來出發(fā)，重點(diǎn)研究了我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管的監(jiān)管主體體系 架構(gòu)和監(jiān)管重心轉(zhuǎn) 移問題，并就監(jiān)管配套制度建設(shè)同時提出了自己的看法。關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)信托監(jiān)管主體監(jiān)管重心 在變幻莫測的市場上，信托工具交易的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性給國有資產(chǎn)管 理和信托市場的健康開展帶來了極大的不穩(wěn)定因素：一方面，投資者 追求高回報(bào)，其所面臨的選擇和投資渠 道越來越多，但對信托創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)識和了解卻又相對缺乏；另一方 面，一些信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理存在著疏

2、漏或松懈， 一旦經(jīng)營失敗卻極易引發(fā)市場動亂甚至誘發(fā)一系列的金融危機(jī)。 因此， 加強(qiáng)對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管既是有效防范信用風(fēng)險(xiǎn)的需要，也是信托 投資公司穩(wěn)健經(jīng)營的需要。一、國有資產(chǎn)信托監(jiān)管體制：現(xiàn)狀與未來 監(jiān)管是監(jiān)管主體為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)利用各種監(jiān)管手段對監(jiān)管對象所采 取的一種有意識的主動的干預(yù)和控制活動。 1金融監(jiān)管的目的、 目標(biāo)和 原那么決定了金融監(jiān)管的內(nèi)容。 2目前，世界上許多國家對銀行業(yè)和其他 金融效勞業(yè)的監(jiān)管仍采用分業(yè)監(jiān)管的體制，我國也不例外。在借鑒國 際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和充分考慮到我國國情的根底上，我國從大一統(tǒng)的金融監(jiān) 管體制過渡到現(xiàn)階段的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管體制，它適應(yīng)了中國初步 建立市場經(jīng)濟(jì)條

3、件下的經(jīng)濟(jì)、金融開展的狀況，有效地保障了金融業(yè) 的穩(wěn)健運(yùn)營。 3從目前的狀況來看， 我國國有資產(chǎn)信托實(shí)行的是雙重監(jiān) 管模式，一方面要接受國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理；另一方面 又要接受信托業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，而這兩種監(jiān)管均來自政府 部門。于前者而言，這種監(jiān)管是現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的必然要求， 對于國有資產(chǎn)任何形式上的利用以及形態(tài)上的轉(zhuǎn)換，各級、各地國資 委作為出資人代表，必須嚴(yán)把審計(jì)評估、資產(chǎn)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、債務(wù) 處理、運(yùn)行監(jiān)督以及民主參與關(guān)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的 法律法規(guī)；于后者來說，這種監(jiān)管又是現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的必然結(jié)果， 按照我國?銀行業(yè)監(jiān)督管理法?第 2 條第 3 款

4、的規(guī)定，由國務(wù)院銀行 業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)即銀監(jiān)會對信托投資公司及其業(yè)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督 管理，通過促進(jìn)信托業(yè)的合法、 穩(wěn)健運(yùn)行， 維護(hù)公眾對信托業(yè)的信心， 以保護(hù)信托業(yè)的公平競爭，提高信托業(yè)的競爭力。 2004 年銀監(jiān)會下發(fā) 的關(guān)于信托業(yè)監(jiān)管的文件有 70 多個，明顯加快了信托業(yè)監(jiān)管的制度建 設(shè)。針對一些人認(rèn)為現(xiàn)在對信托業(yè)的監(jiān)管過嚴(yán)了，中國銀監(jiān)會有關(guān)部 門負(fù)責(zé)人曾表示， 在現(xiàn)階段，任何關(guān)于信托公司應(yīng)該放松監(jiān)管的說法， 都不利于保護(hù)委托人、受益人的利益，也不利于信托公司行業(yè)的整體 開展。4總之，目前對國有資產(chǎn)信托的監(jiān)管主要是從上述對國有資產(chǎn)的 監(jiān)管和對信托投資公司的監(jiān)管這兩個方面進(jìn)行的。一方面，各級國有

5、 資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表國家履行著對國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管職能； 另一方面，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會按照?銀行業(yè)監(jiān)督管理法? 的規(guī)定對信托投資公司這一非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。對于這種監(jiān)管 模式，一些人提出了自己的擔(dān)憂，即這種監(jiān)管方式要么可能導(dǎo)致多重 監(jiān)管，降低監(jiān)管效率，不利于國有資產(chǎn)信托的開展；要么可能出現(xiàn)監(jiān) 管的真空地帶，不利于控制金融體系的穩(wěn)定與風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，這種擔(dān)憂并不是多余的，但必須說明的是，對任何國家來 說，其所選擇的具體監(jiān)管方式，不僅有其經(jīng)濟(jì)尤其是金融開展程度方 面的因素，同時也與其長期的歷史監(jiān)管模式和監(jiān)管習(xí)慣不無關(guān)系。不 以具體的環(huán)境為根底即對一種具體的監(jiān)管模式作出必然優(yōu)或劣的

6、判斷， 未免會失之武斷。隨著國有資產(chǎn)信托的開展，合理確定其監(jiān)管體制已 成為順理成章的事情，筆者認(rèn)為，在一個新興的金融市場中，在一個 沒有健全的行業(yè)管理組織和高度自律的環(huán)境下，政府部門對于國有資 產(chǎn)信托市場的監(jiān)管是無可替代的，而且這種雙重監(jiān)管模式的選擇完全 適合我國國有資產(chǎn)信托開展的實(shí)際情況，雙方監(jiān)管的目標(biāo)和重點(diǎn)并不 相同。但是，反對政府管制的觀點(diǎn)無疑也提醒著政府管制有著其相伴 而來的缺陷，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)政府監(jiān)管的同時，通過各種措施將政府監(jiān)管 所帶來的消極影響降低到最小限度，如由于市場準(zhǔn)入困難而造成的實(shí) 際的壟斷、市場參與者的道德風(fēng)險(xiǎn)等。從長遠(yuǎn)的開展趨勢上看，必須 要在政府監(jiān)管的根底上，強(qiáng)調(diào)與培育市

7、場參與者及自律組織的積極主 動性，最終形成政府、自律組織、市場參與者等各個層面上的合理管 理和監(jiān)督，最終促使國有資產(chǎn)信托健康開展，有效防止國有資產(chǎn)流失, 實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值以及經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一。 二、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管主體的體系架構(gòu) 對國有資產(chǎn)信托監(jiān)管模式的選擇，直接觸及監(jiān)管組織的體系結(jié)構(gòu)、監(jiān) 管方式和監(jiān)管效率等金融監(jiān)管的根本問題，也決定著監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) 程度以及監(jiān)管實(shí)施的本錢大小等重要事項(xiàng)。因此從理論上對國有資產(chǎn) 信托的監(jiān)管主體展開研究是十分必要的，它構(gòu)成了對國有資產(chǎn)信托監(jiān) 管模式選擇的根底性前提。監(jiān)管主體從性質(zhì)和權(quán)力來源上，可以細(xì)分 為兩類或者兩個層面：其一是政府部門，即狹義

8、的行政監(jiān)管當(dāng)局。其 權(quán)利由國家賦予， 負(fù)責(zé)制定監(jiān)管的各種規(guī)章制度并負(fù)責(zé)實(shí)施此類制度， 任何市場主體違反規(guī)章制度，會遭受行政處分乃至刑事處分。其二是 各種非政府性質(zhì)或者半官方的民間機(jī)構(gòu)、行會組織。其權(quán)力主要來自 于成員對機(jī)構(gòu)的章程、決策的普遍認(rèn)可，違反了其規(guī)定一般不會必然 引發(fā)法律上的責(zé)任， 卻可能遭到機(jī)構(gòu)的紀(jì)律處分。 5在我國的金融領(lǐng)域， 由于銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融行業(yè)之間的交叉和滲透日益明顯， 已經(jīng)形成了一家金融機(jī)構(gòu)需要多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同實(shí)施監(jiān)管的局面。就 國有資產(chǎn)信托來說，前述現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)管主體體系構(gòu)成是存在缺 陷的。應(yīng)該看到，國資委和銀監(jiān)會是政府意志的代表，而政府監(jiān)管在 一定條件

9、下的無效或失靈是不可否認(rèn)的。政府在市場經(jīng)濟(jì)中的缺陷主 要表現(xiàn)為：政府干預(yù)假設(shè)無限擴(kuò)張，就會導(dǎo)致設(shè)置龐大的機(jī)構(gòu)，人員臃 腫，超出政府應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補(bǔ)市場機(jī)制 的短處，反而阻礙了市場機(jī)制作用的正常發(fā)揮。或者，由于政府制定 法規(guī)、政策的失誤和實(shí)行措施的不得力等原因，也會出現(xiàn)政府的無效 干預(yù)。所以說，政府對金融業(yè)的監(jiān)管是必要的， 但其作用是有缺陷的， 甚至可能出現(xiàn)監(jiān)管失靈的情況。 6目前看來， 行業(yè)自律與市場約束機(jī)制 的缺乏，使得政府監(jiān)管在整個監(jiān)管體系中承當(dāng)?shù)呢?zé)任畸重，其風(fēng)險(xiǎn)承 擔(dān)能力與責(zé)任不相匹配，進(jìn)而導(dǎo)致如果放松行業(yè)監(jiān)管將被迫承當(dāng)監(jiān)管 不力的責(zé)任；而一旦管制過嚴(yán)，市場的創(chuàng)新

10、空間被阻礙，又不利于提 高整個行業(yè)的市場競爭力。這種進(jìn)退兩難的困境的直接表現(xiàn)就是監(jiān)管 體系構(gòu)成要素失衡，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)不能有效分散，造成了監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管 政策取向方面缺乏連貫性， 業(yè)界對監(jiān)管政策不能形成穩(wěn)定預(yù)期。 7從世 界范圍來看，在新的形勢下，金融監(jiān)管體制開展的一個新趨勢是，對 銀行業(yè)和其他金融效勞業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管，英國、日本、韓國都成立 了統(tǒng)一的“超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對國內(nèi)所有的或絕大局部 金融業(yè)進(jìn)行監(jiān) 管，顯然我們不能無視國外金融業(yè)監(jiān)管開展中出現(xiàn)的這種趨勢，從長 遠(yuǎn)角度看，國有資產(chǎn)信托的政府監(jiān)管主體不宜太多， 應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行集中。 建立以政府監(jiān)管、行業(yè)自律與市場約束為特征的三位一體的監(jiān)管主體 體系，是

11、實(shí)現(xiàn)市場風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)承當(dāng)責(zé)任的合理分散和匹配，促進(jìn) 國有資產(chǎn)信托市場健康穩(wěn)步開展的重要保障。信托行業(yè)的自律組織是 不可或缺的市場管理者，其通過會員共同制定的規(guī)那么可以有效約束行 業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營行為和交易行為等，緩解監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間博弈過 程中的緊張關(guān)系，進(jìn)而維護(hù)金融平安，同時也可以有效節(jié)約政府監(jiān)管 的本錢支出。 如果說政府監(jiān)管對國有資產(chǎn)信托產(chǎn)品市場所采取的管理、 制裁或處分等所產(chǎn)生的只是外部的強(qiáng)制效應(yīng)，那么，利用信托行業(yè)自 律組織的自律意識進(jìn)行自我約束、自我管理，那么可以充分發(fā)揮內(nèi)部約 束的效果，從而構(gòu)成前者有效發(fā)揮作用的根底。自律組織處于維護(hù)行 業(yè)信譽(yù)和運(yùn)行平安的考慮，所制定和執(zhí)行的自我

12、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)較之 法律規(guī)定而言要求要高出很多，這些高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在信托產(chǎn)品市 場的第一線進(jìn)行實(shí)時、動態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，可以很好地彌補(bǔ)政府金融監(jiān) 管部門監(jiān)管能力的局限性，不但會節(jié)約實(shí)施有效監(jiān)管的本錢，而且會 提高整個信托市場的監(jiān)管效率，成為政府監(jiān)管的有益補(bǔ)充。與此同時，加強(qiáng)對信托公司市場行為的約束同樣重要，筆者認(rèn)為，在 這一方面，建立國有資產(chǎn)信托的受托人破產(chǎn)隔離制度是其中的關(guān)鍵。 該制度不僅是保護(hù)國有資產(chǎn)信托受益人和委托人利益的必然要求，而 且從根本上看，是有效保護(hù)國有資產(chǎn)、 防止國有資產(chǎn)流失的重要措施。 我國?信托法?對破產(chǎn)隔離有所論及，但其所提供的機(jī)制尚不完全。 完整的信托破產(chǎn)隔離應(yīng)該包括兩

13、個方面，即信托財(cái)產(chǎn)與委托人破產(chǎn)風(fēng) 險(xiǎn)的隔離和與受托人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離，任何一個方面的不完善都不是 真正意義上的破產(chǎn)隔離， 信托制度也將失去其應(yīng)有的根源魅力。 8信托 破產(chǎn)隔離與信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性密切聯(lián)系在一起，受托人破產(chǎn)時，如果 純因其固有財(cái)產(chǎn)管理不善所致，且受托人沒有對信托財(cái)產(chǎn)發(fā)生道德風(fēng) 險(xiǎn)，這種情況下信托財(cái)產(chǎn)與受托人破產(chǎn)是絕緣的，受托人破產(chǎn)后處理 信托事務(wù)的權(quán)利義務(wù)由新受托人承繼；但如果受托人在管理信托財(cái)產(chǎn) 過程中發(fā)生了對信托財(cái)產(chǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，那么顯而易見該信托財(cái)產(chǎn)的安 全便無法與受托人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)相隔離，受托人的道德風(fēng)險(xiǎn)足以威脅信托 財(cái)產(chǎn)的平安性。 9筆者認(rèn)為， 現(xiàn)時增強(qiáng)國有資產(chǎn)信托受托人破產(chǎn)隔離功 能的關(guān)鍵，是對受托人道德風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的約束和控制，為此，可以 將基金托管中獨(dú)立托管人制度引入國有資產(chǎn)信托中，明確規(guī)定托管人 的資格和職責(zé)。 10三、我國國有資產(chǎn)信托監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移 在現(xiàn)代