1、政策調整與體制創新    “三農”問題是一個時期以來，黨和政府十分關注并著力解決的重大問題。從黨的十一屆三中全會確立我國農村經營體制以來，我國憲法數度修訂，根據改革和發展的需要，確立農村經營體制的法律地位，并就關系農村社會發展和穩定的一些重大問題制定專門法，以維護農村經營體制的長期性。為促進農村社會更快更好地發展，盡快縮小城鄉差距，使農村社會跟進全國發展步伐，1982年以來中央先后出臺了6個一號文件，重申黨對農村的基本政策，在政策上調整城鄉利益分配關系、工農利益分配關系、農村不同層次、不同產業和產品的利益分配關系，進入新世紀，中央及各級財政加大了對農業和

2、農村的轉移支付力度，保護農民利益，增加農民收入。但是，農村社會的矛盾仍然不斷出現，有些問題并不如出臺政策的人們預期的那么好。那么，農村到底怎么啦？順著農村社會發展的進程，也許我們可以在思索中得出一些結論。前發展時期（19791989）。這一時期是農村快速發展，農民收入穩步提升，農村社會相對穩定的一個時期。自1982年1月1日中央發出第一個“一號文件”之后，連續4年就“三農”問題下發了一號文件，這五個一號文件主要從理論上闡明家庭聯產承包責任制“是在黨領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。從措施上延長土地承包期15年，給農民吃下定心丸，取消農副產品統購派購制度

3、，繁榮農產品市場，調整農業稅征收辦法，大力發展鄉鎮企業等，這些政策是對家庭聯產承包責任制的補充和完善。這一時期的政策特點是重在人的生產積極性的發揮以及農村勞動力的轉移，輔之以農產品市場的建設。由于人的積極性的充分發揮，農村生產力得到了空前發展，農民收入得到了空前提高。但就生產要素而言，一個關鍵要素土地的規模效益沒有得到發揮，農村勞動力飽和沒有得到緩解，農產品市場的飽和狀態沒有得到緩解，這就給農民的繼續增收埋下了難以逾越的障礙。另一方面由于家庭聯產承包責任制的建立，農村社會管理體制也發生了根本改變，突出表現在管理隊伍的空前膨脹，管理成本的急劇增長，這就為農民負擔加重埋下了伏筆。后發展時期（199

4、01999）。這一時期農村經濟發展進入了一個較為緩慢，甚至停滯不前的階段。在這一時期全國人大出臺了農村土地承包法，確立農用土地承包期三十年不變，再給農民一個定心丸。中央對三農政策也提出了一系列的政策，包括調整農業產業結構，鼓勵農民進城經商打工，加快小城建設，減輕農民負擔，增加農業的投入等，以鞏固和促進農村經濟社會向前發展。但是由于這一時期農產品價值一直走低，農民現金收入不見明顯增長，有些年份甚至出現回落。與此同時，鄉鎮政府機構及人員不斷膨脹，以及管理體制的不順，加劇了基層財政的困難，各種收費開始野草般萌芽，有些地方甚至到了暴斂的程度，而且屢禁不止，農民叫苦不迭，政府和農民、干部和農民矛盾突出，

5、有些地方到了*人怨的地步。可以說這一時期是我國三農問題反應最多，也是最強烈的一個時期。利益調整時期（20002003）。在這一時期中央解決三農問題的根本政策措施就是減輕農民負擔，以穩定農村社會。以安徽改革農業稅征收辦法試點為先導，出臺了一系列規范涉農收費的配套改革措施，主要包括：取消三提五統，取消勞動積累工和義務工，取消屠宰稅，嚴禁各種攤派，取消農民建房收費等各種不合理收費，按照田畝計稅的原則，規范農業稅征收辦法，精減鄉鎮機構和人員，調整村設置及減少村組干部，增加中央轉移支付力度，保證農村基層政權正常運轉。這些政策的出臺受到農民的普遍歡迎，農民的收入從減負中獲得了一定的增加。新發展時期。200

6、4年，中共中央在時隔十多年后又以一號文件的形式提出了關于增加農民收入的若干意見，這個意見包括的內容十分豐富，主要有：降低農業稅率，提高糧食收購價格，實行糧食直補政策，取消農村特產稅，實行最嚴格的耕地保護政策，加大對農業的投入等等。這一系列政策的出臺極大地刺激了農民生產積極性，特別是糧食主產區農民的生產積極性，農民人均年增收高達500元以上，增收幅度也是十多年來最高，開辟了農村經濟社會發展的嶄新時期。縱觀我國農村經濟社會發展的歷史，我們不難發現，體制建設嚴重滯后，而政策調整又過于頻繁。由于體制的不完善，導致了農村社會發展矛盾多多，這些矛盾在政策的調整下，有一些得到了解決，有一些得到暫時性的緩和，

7、還有一些則成為痼疾，同時新的問題又涌現出來，讓政策的制定者始料不及。為什么會出現這種情況？原因其實很簡單。中央宏觀政策出臺后，各地在執行中央政策的過程中，又出臺了一些地方性政策，這些政策經常不能避免倚重倚輕的問題。比如在稅費改革中有些地方過分強調農村社會的穩定，出臺了不清收“老欠”的政策，這個政策不僅在農村集體經濟組織內部造成分配的不公，而且也有失稅法的公平，由此又導致了許多新的問題，比如農民集體觀念和國家義務觀念的缺失。又比如，一些地方在精減鄉鎮機構時，隨意撤消鄉鎮獸醫站。豈不知我國動物檢疫法又賦予了這個部門檢疫權，獸醫站沒了，農民賣豬卻難了，農民對此意見很大。還有農民建房收費的問題，政府不

8、收，集體經濟組織可不可以收？如果不收何以體現集體經濟組織內成員之間平等享有本組織共享資源的權力？再有農村小型水利的管理，在各級財政拿不出足夠資金維修的情況下，如何改革舊體制，讓新體制來保證農村小型水利的安全和效力。凡此種種，在沒有一個健全的體制下，僅靠政策的調整無論如何是做不到的。毫無疑問，政策的調整是必需的。但以理性的眼光看，第一位的應該是體制，次為法律，再次是政策。體制是國家制度的根本，法律是保障體制健康運行的手段，政策是彌補體制不足的措施。體制是長效的，而政策是暫時的。因此，建立長效的體制，以保證農村經濟社會持續健康發展至關重要。必須考慮我國國情，立足農村發展的需要和現狀，從體制建設入手

9、，構建符合農村經濟和社會發展的運行機制和管理體制。主要包括農村經濟管理體制、農村行政管理體制、農村社會發展體制、農村事務管理體制。農村經濟管理體制的建立必須在堅持家庭聯產承包責任制的前提下，根據變化了的農村形勢和發展的需要，不斷加以完善和充實。二十多年的實踐證明，家庭聯產承包責任制是符合我國農村生產力發展的根本制度，在一個時期內，必須堅定不移地執行下去。但從發展的現實考慮，家庭聯產承包責任制作為一個制度體系，仍有許多不夠完善的地方。從生產力要素配置的角度看，農村勞動力和農用土地是最為關鍵的兩個要素。農村勞動力如何從土地上轉移出去？建立全國統一的勞動力市場最為關鍵，要徹底清除一切國民歧視性政策，

10、疏通農村勞動力通道，同時要建立相對獨立的小城鎮建設用地交易制度，加大各級財政對農村小城鎮建設轉移支付的力度，把農村小城鎮建成吸納農村人口的戰略大平臺。在轉移農村人口的同時，農用土地的問題也必須認真加以考慮。以純市場經濟的眼光，農用土地的私有化將對農村生產力產生巨大的推動作用，但從農村社會穩定的大局著眼，農用土地私有化的前提必須是健全的社會保障體系，在目前情況下，提農用土地的私有化顯然為時過早。但也必須清醒地看到，沒有農業的規模化經營就不會有農村生產力的快速發展，因此建立農用土地的流轉制度就十分必要。目前法律對土地流轉的規定是：合法、有償、自愿、有序。這一規定缺乏操作性，不利于農用土地的流轉，應

11、作進一步細化和完善。一是流轉的期限可以是長期、短期，也可以是季節性的流轉。尤其是季節性流轉操作便利更應提倡。二是流轉的方式應堅持協商、自愿的原則，但對自愿的表述法律應作必要的*，對拋荒、棄耕及國家義務缺失的就不能適用。三是流轉的主體應是農村集體經濟組織。對已經在城鎮經商或在城市落戶的農村人口，集體經濟組織可以依法收回原發包的土地，只有這樣才能真正意義上減少農村人口，為我國全面實現小康社會奠基。農村行政管理體制的建立要遵循精干、效能、理性、體責的原則，建設中國特色的高效基層政府。理論界有學者認為，鄉鎮政府行政權力不大，服務功能不強，而行政成本過大，理當從中國行政系列開藉出去。這種論斷不是毫無道理

12、。一直以來鄉鎮政府職責不明，行政權力又被我國許多子法支解，在模糊行政中干了許多不應干的事，一大半的力量用于收取稅費，隨著稅改力度的加大，鄉鎮的工作的確減少了大半。那么鄉鎮政府有沒有存在的價值呢？如果說鄉鎮政府有其存在的價值，那么又是以一種怎樣的姿態行政呢？應該說鄉鎮政府是我國目前憲法賦予了法律地位的一級政府，同時我國村民委員會組織法還賦予了鄉鎮政府指導村委會開展工作的權力，這是它存在的法律基礎。從實際情況看，鄉鎮政府還承擔著農村社會穩定的職責，組織基層政府財政收入的職責，組織農村小城鎮建設的職責，開展農村社會化服務的職責等。過去由于職責不清，鄉鎮政府變成了收稅收費管生育的政府，因此，只要明確職

13、能鄉鎮政府就有可為。而怎么為就是行政體制的問題。必須從界定職能入手建立鄉鎮合理的運作機構，包括社會治安協調指揮機構、農業產業化服務機構、農村小城鎮建設領導機構、財政管理機構、再者黨的領導機構。職能確定后鄉鎮就要從以往的工作模式中跳出來，自覺轉變領導方式和工作方法，干最應該干的事，辦力所能辦的事，建設高效理性政府。農村事務管理體制的建立要遵照村民委員會組織法的要求，還權于村，讓村民委員會在真正意義上實行自治。農村事務很多，包括農用土地的調整、宅基地的審批、生育節育的管理、農村衛生的管理等其它事務。所有這些都必須按照自治的要求，實行民主管理，一切按照大多數人的意志行事。鄉鎮人民政府負責指導村民委員會制定村民自治章程，打擊破壞執行章程的人和事，幫助村民委員會匡扶正義。縣以上人民政府對村委會按照自治章程行使職權不得干預，更不得下達指令性計劃。農村社會發展體制要依照一個時期內國家投入的方向和政策，建立符合農村發展實際、又符合我國國力的投資體制。要堅持國家投入與農民參與相結合的投資體制，哪里積極性高先幫助哪里搞，不能由鄉鎮或縣代為辦理。比如國家用三年時