1、成都統籌城鄉綜合配套改革試驗的思考2011年04月07日來源：城市中國網綜合 編者按：黨中央把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，作出了統籌城鄉經濟社會發展的重大戰略部署。“三農”問題的根源在于長期形成的城鄉二元體制，突出表現在區別城鄉居民身份的戶籍制度、城鄉分割的公共服務制度和不清晰不完整的農民財產權利。因此，解決“三農”問題的著眼點和落腳點，就是要打破體制壁壘，走城鄉一體、融合發展的道路，讓農村富余勞動力有序進入城鎮和二、三產業，同時大力發展現代農業，建設社會主義新農村。為此，應盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要

2、素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。 四川省成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，堅持以科學發展觀為引領，保障改善民生，促進社會和諧，通過全面、系統、深入的改革實踐，在構建城鄉經濟社會發展一體化新格局、推動發展方式根本轉變上取得了重要進展，初步形成了城鄉同發展共繁榮的良好局面。希望成都的探索對全國其他地區統籌城鄉改革發展有所啟示和借鑒。 推動發展 走城鄉一體、協調發展的新型城鎮化道路 統籌城鄉發展，破解“三農”問題，要靠城市帶動。 我國總體已進入“以城帶鄉、以工促農”的階段。但目前不少城市發展水平還不高，大力推動城鎮化進程仍是首要之務。且長期以來，由于主客觀原因，城鎮化推進中存

3、在兩類突出問題：一是城鄉脫節、忽視農村的片面城鎮化；二是遍地開花、資源浪費和生態環境破壞的無序城鎮化。因此，如何克服傳統城鎮化的弊端，帶領農村一起走出一條發展新路子，就成為現階段各地發展中面臨的突出難題。成都自2003年起，深入總結、認真借鑒，探索走出了一條以科學規劃為引領，以“三個集中”、“三次產業互動”為核心，城鄉一體、協調發展的新型城鎮化路徑。 “走好這條路”，“三個集中”、“三次產業互動”是關鍵。 一是推動工業向集中發展區集中。按照產業集群發展的規律，成都統籌城鄉產業布局，將全市116個開發區整合為21個工業集中發展區，在此基礎上，進一步建立13個市級戰略功能區和一批區(市)、縣產業功

4、能區。 二是引導農民向城鎮和農村新型社區集中。一面努力推動中心城區和縣城加快發展，一面大力實施重點鎮優先發展戰略，選擇了一批有條件的區域中心鎮，通過政策傾斜和多方支持，促使其迅速轉變為現代小城市。同時，加快農村新型社區建設，完善基礎設施和公共服務配套。7年多來，上百萬農民有序進入城鎮、農村新型社區和二、三產業，實現了生產生活方式的根本轉變，同時也為土地規模化經營創造了條件。 三是推進土地向適度規模經營集中。通過在依法自愿有償前提下流轉土地承包經營權，全市1/3的耕地已實現規模化經營，帶動67%的農戶實現農業產業化。 成都的“三個集中”不是簡單的物理形態上的集中，它抓住了三次產業互動發展的內在規

5、律，實現了新型工業化、新型城鎮化、農業現代化聯動推進。就我國人多地少、生態脆弱的國情而言，這也是一種必然的選擇。 以“三個集中”為基本原則和根本方法，成都對城鄉發展建設進行了科學規劃。 首先是改變“規劃不下鄉”的傳統，在全國率先將規劃延伸至鄉、村一級，變單純的城市規劃為城鄉規劃，結束了農村發展建設的無序狀態。 在此基礎上，以“全域成都”理念為指導，在12400平方公里市域范圍內，統籌規劃中心城區、中小城市、城鎮和農村新型社區合理分布的城鎮體系，同步推進城市和農村的現代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉、多規協調，編制、審批、監督“三分離”的新型規劃管理體制。 有了科學規劃，還要有科學的推進機制。成都

6、在嚴格保護耕地的基礎上，以市場化的思路，積極建立以合理分配土地增值收益為重點的城鄉資源要素管理分配機制，統籌解決好了耕地保護的“動力”、城市發展的“空間”和農村發展的“資金”三大難題。 成都地處都江堰自流灌溉核心區，600多萬畝耕地是統籌城鄉發展的重要基礎。為保護好耕地資源和糧食生產能力，成都堅持嚴格的規劃和土地用途管制，并在全國率先建立耕地保護基金，以市縣兩級的土地增值收益為主要來源，每年籌資28億元，按每畝300400元的標準為承擔耕地保護責任的農民購買社保提供補貼，惠及全市170多萬農戶。這一舉措完善了耕地發展權的補償機制，使農民保護耕地的內在動力被激發出來，不但有利于提高耕地保護利用水

7、平，也促進了社會公平。 同時，成都運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，在城鄉資源之間搭建市場化的互惠共享機制，合理分配土地增值收益，有效調動市場和農民的積極性，共同推進農村土地整理和綜合整治，實現了城鄉發展的“雙贏”。新津縣普興鎮袁山社區，過去是閉塞落后的市級貧困村。2006年起，依托土地整理，引導農民按規劃集中建房居住，實現了“戶戶青瓦房，家家大宅院；水電氣光纖，直通到家里”；村里利用節約的集體建設用地與企業合作建設獺兔養殖基地，集體經濟也得到了發展壯大。2009年，袁山農民人均純收入7080元，比2005年增加兩倍多，村集體經濟收入22萬元，一舉摘掉了貧困村帽子。邛崍市羊安鎮，以工業集中區建設為

8、帶動，在全鎮范圍內實施土地整理，新建了羊安新城和6個農村新型社區，2萬多農民自愿集中居住，土地流轉后實現規模經營，催生出農戶以土地承包經營權入股、集體以整理后的新增耕地入股成立公司發展現代農業的新模式，農戶也實現了多元化增收。目前，成都正在全市范圍內統籌推進農村土地綜合整治，計劃用6年左右的時間徹底改變 農村地區的面貌，并新增30萬畝耕地。 借助這一整套理念和措施，成都從規劃、建設和管理上確保了農村、農業、農民有機融入城鎮化的進程。實踐表明，經過7年探索走出的這一新型城鎮化道路，不但促進了城鄉同發展共繁榮，也有利于資源節約和環境友好，從而較好地避免了傳統城鎮化的弊端，使成都初步展現出現代城市與

9、現代農村和諧相融、歷史文化與現代文明交相輝映的新型城鄉形態。在對成都的探索實踐進行聯合研究后，著名經濟學家厲以寧和諾貝爾經濟學獎獲得者蒙代爾給出了這樣的評價：“成都已經成為新型城鎮化道路的重要引領城市。” 還權賦能 深入推進農村產權制度改革 市場體制的二元分割，是城鄉二元體制中最為堅固的一道壁壘。在大量農村富余人口必須向城鎮和二三產業轉移的新形勢下，由于財產權利的不清晰不完整，農民盡管擁有土地、房屋等大量資產，卻難以轉化為發展的資本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地。“不解決好產權問題，就激活不了農村發展的活力和動力，就形成不了城鄉一體化發展的新格局。”這是成都上下一致的共識。要從根本上解決好

10、“三農”問題，必須讓農民享有與城市居民同等的發展權利和發展機會。 在深入調研和充分論證的基礎上，2008年1月，成都出臺關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見(試行)，正式啟動了農村產權制度改革。改革以建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度為目標，核心是實現“還權賦能”：“權”是農民完整的財產權利，“能”則是農民作為市場經濟主體把握自身發展和命運的能力。 都江堰市柳街鎮鶴鳴村作為全市農村產權制度改革首個試點村，率先開始為農村土地、房屋確權頒證。這項工作事關每家每戶的切身利益，直接觸及農村土地上長久以來因缺乏合理產權安排而積累的各類矛盾。能不能順利推進？

11、最初的疑慮很快被打消。鶴鳴村的村民在黨支部引導下組成了村民議事會，自主協調解決了確權過程中的各種矛盾。而面對確權需要統計的大量數據(90多個類別，戶均200余項)和復雜的實地勘測工作，干部和村民們一起想出了一個簡便易行的辦法：將每戶土地按照四至挨次排列繪制在一起，入戶調查時帶著圖現場測量核準，就在圖上直接標明土地面積、類型、權屬等基本情況，出現矛盾，則由議事會協調解決，達成一致后，再由農戶簽名捺指印確認，從而形成了一張一目了然又清晰準確的“魚鱗圖”。(見圖)用這個辦法，不但工作量大幅減少，絕大多數長年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決。 村民議事和“魚鱗圖”這兩項創造，生動地反映出農民對于落

12、實自身財產權利的熱切期盼，也彰顯了他們的智慧和能力：只要農民有積極性，不管看起來多么復雜的問題，都能由他們自主解決好。村民議事機制很快在全市得到推廣，成為成都農村新型基層治理機制建設的有機組成部分；“魚鱗圖”經過完善和提升，也成為成都農村產權制度改革中普遍應用的技術手段，并為實現城鄉群眾財產狀況的信息化管理奠定了重要基礎。 兩年多來，成都堅持在農村產權制度改革中確“實”權、頒“鐵”證，嚴格要求確權以實測面積為基礎，切實做到實測與臺賬、權證、耕地保護合同記載及耕保基金發放面積“五個一致”，系統厘清土地、房屋財產關系。經過大量艱苦細致的工作，目前，全市2661個村，35857個組集體經濟組織、21

13、2萬戶農戶、485萬宗農民承包地、宅基地、房屋等農村產權的確權、登記、頒證工作已基本完成。這也意味著成都歷史上第一次全面、真實地摸清了農村的“家底”。長期研究“三農”問題的社會學家陸學藝稱贊成都“做了一件了不起的事情”。 確權頒證過程中，新的探索也在萌動。以雙流縣興隆鎮瓦窯村為代表的一批村組，在村民充分自主協商的基礎上，率先進行了土地承包經營權和宅基地使用權“長久不變”的探索，為進一步穩定農村經濟社會關系、深化農村改革發展積累了經驗。 與開展確權頒證同步，成都建立了市縣鄉三級農村產權交易平臺，制定完善了相應的交易規則和辦法，為推動農村產權規范有序流轉創造了必要條件。 2008年，“5?12”特

14、大地震突如其來，災后亟待重建家園，農村產權制度改革的成果在此時發揮出重要的作用。依據國家災后重建政策，都江堰等地的受災農戶拿出建房節約的部分宅基地的使用權引入社會資金實施聯建，不但為自家住房重建籌集了資金，也為長遠發展和持續增收奠定了基礎。災區不具備聯建條件的很多地方，在確權頒證基礎上，利用土地綜合整治政策，引導農戶按規劃集中建房居住，通過將節余的集體建設用地掛鉤使用籌集了大量急需資金，大大加快了重建步伐。改革還推動了農村金融的創新，2萬多戶受災農民通過農村產權抵押擔保的探索實踐獲得銀行貸款，彌補了資金缺口，很快重建了家園。此外，市域內不同類型的地區相繼開展了農村集體建設用地由農民集體按規劃自

15、主開發的試驗，取得了產業快速發展、群眾大幅增收、生活條件顯著改善等多重明顯成效。 農村產權制度改革的深入推進，喚醒了大量“沉睡”的農村資產，廣大農村煥發出蓬勃生機。 一系列探索實踐取得的成效，為進一步深化改革鋪平了道路。2010年底，成都出臺戶籍改革意見：全域成都統一戶籍，到2012年底，城鄉居民將全面實現自由遷徙，并享有平等的基本公共服務和社會福利。農民進城不以放棄農村宅基地使用權、土地(林地)承包經營權等原有利益為代價，農民的各項權益不因居住地、職業的改變而受到侵害。 堅持原則 保證改革持續健康推進 改革意味著突破。不少人曾經擔心：成都的這場改革會不會偏離正確的方向，會不會因為執行中的走樣

16、而導致侵犯群眾的合法權益，或是成為一陣風、運動式的“政績工程” 然而，這場歷時7年多、涉及上千萬城鄉群眾切身利益的改革，盡管面臨很多矛盾和問題，卻一直扎實平穩地向前推進，不但沒有引發大的社會不穩，反而受到了廣大干部群眾的普遍認同和擁護。所以如此，重要的原因還在于成都市委、市政府始終堅持引導和教育干部按照正確的原則推進改革。 第一，堅持因地制宜、循序漸進。成都堅持按照中心城區、近郊市縣、遠郊市縣不同“圈層”因地制宜推進改革，不搞“一刀切”，鼓勵各地按照總體部署結合自身實際創造性開展工作。同時，以清晰的邏輯思路推動改革實踐逐步深入。 第二，堅持穩定和完善農村基本經營制度。成都在農村產權制度改革中對

17、集體所有權也據實確權頒證，清晰界定所有權和使用權的關系，明確權利義務。同時，積極探索農戶土地承包經營權長久不變的有效方式，鼓勵農民以產權為紐帶發展新型集體經濟。從而實現了在堅持農村集體所有制不變的前提下，既鞏固和完善了農村基本經營制度，也使農民經營主體地位更加明確，推動了農民土地權利從身份權向財產權的轉變，為實現生產要素在城鄉之間自由流動創造了條件。 第三，堅持規劃和土地用途管制。成都在實踐探索中總結形成了一套推動城鄉一體化發展的規劃理念、措施和體制機制，使“看圖說話”、依據規劃推動發展在全市各級干部中蔚然成風。規劃的全域覆蓋為土地用途管制提供了科學依據，建立耕地保護基金等創新舉措，又進一步深

18、化和完善了土地用途管制，確保了耕地規模不減少、用途不改變、質量有改善。同時，對于各類違反規劃和土地用途管制的行為，成都堅持嚴肅查處、嚴厲打擊，不斷加大規劃監督、執法力度，樹立了市域范圍內干部群眾自覺按規劃辦事的良好風氣。 第四，堅持充分發揮群眾主體作用。成都在實踐中堅持加強基層民主制度建設，建立完善農村新型基層治理機制，既為群眾充分發揮主體作用提供了制度保證，也成為改革始終平穩順利推進最根本的原因。 在城鄉發展建設中，漠視群眾利益和對群眾能力的過分擔心是常見的兩種傾向。成都注意將讓群眾自主、自治貫穿統籌城鄉改革發展的全過程，始終堅持充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護群眾合法權益，在全市農村(涉農社區)構建了黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其它經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。借助這一平臺，農村產權制度改革中的各類矛盾依靠群眾的智慧一一化解；土地綜合整治干不干由群眾說了算，集中居住區規劃建設、土地流轉、收益分配，從頭到尾都由群眾自主；村級公共服務和社會管理改革的專項資金，怎么用由群眾自主決