1、城管執法法律知識講座同志們，下午好！今天，我受局領導委托給大家講解我們城管執法方面的相關知識，由于時間關系，我只能講解城管執法中，我們經常遇到的一些內容。現在我講以下四個方面。1、城管執法的法律適用范圍；2、城管執法常用法律條款；3、城管執法案例；4、城管執法文書制作。一、城管執法的法律適用范圍。法律：行政處罰法、行政強制法、城鄉規劃法、大氣污染防治法、環境噪聲污染防治法、水污染防治法、道路交通安全法行政法規：城市道路管理條例、城市綠化條例、城市市容和環境衛生管理條例、水污染防治法實施細則地方性法規：浙江省城鄉規劃條例、浙江省城市市容和環境衛生管理條例、浙江省取締無照經營條例、浙江省城市管理相

2、對集中行政處罰條例部委規章：城市排水許可管理辦法、城市市容和環境衛生管理實施辦法、城市生活垃圾管理辦法、無照經營查處取締辦法、城市建筑垃圾管理規定、城市排水許可管理辦法、城市橋梁檢測和養護維修管理辦法、城市道路照明設施管理規定。城市綠線管理辦法、城市動物園管理規定、游樂園管理規定、省政府規章：浙江省道路管理辦法、浙江省城市綠化管理辦法、二、城管執法常用法律條款1、浙江省城鄉規劃條例：第二十九條 開發利用地上、地下空間，應當符合有關城鄉規劃，依法辦理規劃許可手續。與地表建設工程一并開發利用地上、地下空間的，應當與地表建設工程一并辦理規劃許可手續；獨立開發利用地上、地下空間的，單獨辦理規劃許可手續

3、。第三十六條第一款 在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線以及其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門申請核發建設工程規劃許可證，但依照本條例規定申請核發鄉村建設規劃許可證的建設項目除外。 第二款：前款所稱的其他工程建設，包括廣場、停車場、綠化工程、城市雕塑、大中型戶外廣告固定設施、重要街道兩側建筑物外立面裝修和法律、法規規定的其他工程建設。 第四十一條 建設單位或者個人應當按照建設工程規劃許可證或者鄉村建設規劃許可證的許可內容進行建設。確需變更許可內容的，應當經原審批機關批準。變更許可內容違反規劃條件的，不得批準。第五十九條第一款 未取得建設工程規劃許

4、可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，并處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款。 2、浙江省城市市容和環境衛生管理條例第十五條 城市雕塑、街景藝術品應當保持整潔、完好；出現污損、毀壞的，設置或者管理單位應當及時整修或者拆除。 任何單位和個人不得在城市道路、公園綠地和其他公共場所的護欄、電桿、樹木、路牌等公共設施上晾曬、吊掛衣物。 違反前兩款規定的，責令改正；其中，

5、對違反本條第一款規定，拒不改正的，可以代為整修或者拆除，所需費用由設置或者管理單位承擔，處五百元以上三千元以下的罰款。 第十七條第一款： 任何單位和個人不得擅自占用城市人行道、橋梁、地下通道以及其他公共場所設攤經營、兜售物品。 第五款：違反本條第一款規定的，責令改正；拒不改正的，可以處五十元以下的罰款。第十八條 沿街和廣場周邊的經營者不得擅自超出門、窗進行店外經營、作業或者展示商品。 從事車輛清洗或者維修、廢品收購、廢棄物接納作業的單位和個人，應當采取有效措施防止污水外流或者廢棄物向外灑落，保持周圍環境整潔。 違反前兩款規定的，責令限期改正；逾期不改正的，對違反本條第一款規定的行為，可以處一百

6、元以上一千元以下的罰款，對違反本條第二款規定的行為，處五百元以上三千元以下的罰款。第十九條 戶外廣告設施以及非廣告的招牌、電子顯示牌、燈箱、畫廊、條幅、旗幟、充氣裝置、實物造型等戶外設施（以下統稱戶外設施），應當按照依法批準的要求設置，符合城市容貌標準。戶外設施的設置單位應當負責設施的日常維護和保養，保持其整潔、完好；圖案、文字、燈光顯示不全或者污濁、腐蝕、陳舊的，應當及時修復。 違反本條第一款規定設置戶外設施，影響市容的，責令限期改造或者拆除；逾期不改造或者拆除的，可以代為改造或者拆除，所需費用由違法行為人承擔，對戶外廣告設施的設置單位處一千元以上一萬元以下的罰款，對其他戶外設施的設置單位處

7、二百元以上二千元以下的罰款。 違反本條第二款規定的，責令限期改正；逾期不改正的，處五十元以上五百元以下的罰款。 第二十一條第二款任何單位和個人不得在樹木、地面、電桿、建筑物、構筑物或者其他設施上任意刻畫、涂寫、張貼。 第三款：違反本條第二款規定的，責令限期清除；逾期不清除的，可以代為清除，所需費用由違法行為人承擔，可以處五十元以上三百元以下的罰款。第二十九條 施工單位應當按照規定及時清運、處置施工過程中產生的建筑垃圾，防止污染環境。 處置建筑垃圾的單位應當按照規定的路線、時間清運建筑垃圾，不得沿途丟棄、遺撒、隨意傾倒。 居民裝修房屋產生的建筑垃圾應當堆放到指定的地點。 違反本條第二款規定，不按

8、規定的路線、時間清運建筑垃圾的，責令改正，處五百元以上五千元以下的罰款；沿途丟棄、遺撒、隨意傾倒的，責令限期清理；逾期不清理的，可以代為清理，所需費用由違法行為人承擔，處五千元以上五萬元以下的罰款。 違反本條第三款規定的，責令限期清理；逾期不清理的，可以代為清理，所需費用由違法行為人承擔，處二百元以下的罰款。第三十條 建設工程的施工現場應當設置符合規定的遮擋圍欄、臨時廁所和生活垃圾收集容器，保持整潔、完好，并采取有效措施防止塵土飛揚、污水流溢。 建設工程竣工驗收后，施工單位應當及時清除剩余建筑材料，平整場地。 違反前兩款規定的，責令限期改正；逾期不改正的，處一千元以上五千元以下的罰款。 第三十

9、一條 因栽培或者修剪樹木、花草等作業產生樹枝、樹葉等廢棄物的，作業單位應當及時清除。 清理窨井淤泥產生的廢棄物，作業單位應當及時清運、處理，并清洗作業場地，不得隨意堆放。 違反前兩款規定的，責令即時清除，可以處五百元以上二千元以下的罰款。 第三十二條 病死畜禽和醫療衛生機構、科研單位、生物制品廠等產生的危險廢物、有害廢物，應當按照國家和省有關規定處置，不得混入生活垃圾收集站或者生活垃圾處置場所。 列入危險廢物或者有害廢物名錄的廢棄電池的處置適用前款規定。 第三十三條 公民應當維護城市環境衛生，禁止下列行為： （一）隨地吐痰、便溺； （二）亂扔果皮、紙屑、煙蒂、飲料罐、口香糖、塑料袋等廢棄物；

10、（三）亂倒生活垃圾、污水、糞便； （四）在露天場所和垃圾收集容器內焚燒樹葉、垃圾或者其他廢棄物； （五）法律、法規規定的其他影響城市環境衛生的行為。 違反前款第（一）項和第（二）項規定的，可以處二十元以上五十元以下的罰款；違反前款第（三）項和第（四）項規定的，處二百元以下的罰款。 第三十四條 城市建成區內禁止飼養雞、鴨、鵝、兔、羊、豬等家畜家禽和食用鴿；因教學、科研等特殊需要飼養的，按照有關規定執行。 本條例第二條第二款規定的區域是否適用前款規定，由縣級以上人民政府規定。飼養寵物和信鴿不得污染環境，對寵物在城市道路和其他公共場地排放的糞便，飼養人應當即時清除。 違反本條第一款規定影響市容和環境

11、衛生的，責令限期改正；逾期不改正的，沒收飼養的家畜家禽和食用鴿，可以處五十元以上五百元以下的罰款。 違反本條第三款規定的，責令改正，可以處二十元以上五十元以下的罰款第四十一條 任何單位和個人不得侵占、損壞、拆除、關閉環境衛生設施，不得擅自改變環境衛生設施的使用性質。確需關閉、閑置、拆除環境衛生設施的，應當事先提出相應方案，報經市容環境衛生行政主管部門核準；其中，關閉、閑置、拆除生活垃圾處置設施的，還應當報經環境保護行政主管部門核準。 違反前款規定的，責令限期恢復原狀；逾期不恢復原狀的，可以代為恢復原狀，所需費用由違法行為人承擔，處一千元以上一萬元以下的罰款；其中，擅自關閉、閑置、拆除生活垃圾處

12、置設施的，處一萬元以上十萬元以下的罰款。 第四十六條第二款市容環境衛生行政主管部門、城市管理行政執法部門和其他有關行政主管部門及其工作人員違反本條例規定，有下列行為之一的，由有權機關按照管理權限對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任；給當事人造成損失的，依法承擔賠償責任： （一）對應當受理的事項不予受理，或者應當制止和查處的行為不予制止和查處的； （二）違反規定收費、處罰的； （三）毆打、辱罵當事人的； （四）故意損壞、擅自處置或者侵占當事人財物的； （五）其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的行為三、城管執法案例（一）違反設置戶外廣告設施影響市容案

13、1、案情介紹金三角大酒店在門前設置電子廣告顯示牌，滾動介紹新式菜肴，但是設置的方位從酒店門廳內外移至人行道，設置的規格從原1米高增為1.5米，且電線雜亂拖延，橫貫人行道，門前秩序凌亂，同時影響市容觀瞻和行人安全。定海區城管局環南中隊小劉、小趙巡查發現后，即向酒店大堂經理出示行政執法證，要求配合一起勘察現場，并簽名確認現場勘查筆錄。王經理出示了有關部門的批準設置證件。對照行政許可，現場顯示該電子廣告顯示屏確實移位，規格超高，但王經理說，設置后3個月，市容環衛部門曾來現場檢查，未提異議，視為同意。現在城管執法人員視為違法，政出多門，難以接受。小劉、小趙依據浙江省城市市容環境衛生管理條例第十九條規定

14、，認為“戶外廣告以及非廣告的霓虹燈標語、招牌、標牌、電子顯示牌、燈箱、畫廊、實物造型燈戶外設施，應當按照批準的設置，符合城市容貌標準。違反規定設置戶外設施，影響市容的，由市容環境衛生管理部門或者其他有關管理部門，責令限期改造或者拆除；逾期不改造或者不拆除的，可以代為改造或者拆除，所需費用由違法行為人承擔，對戶外廣告設施的設置單位處一千元以上一萬元以下的罰款，對其他戶外設施的設置單位處二百元以上二千元以下的罰款。”。即按程序報告中隊長，請求立案查處，獲得批準后，制作現場勘查筆錄、調查詢問筆錄、責令改正違法行為通知書，限令在2日內拆除違法設置的戶外設施。王經理簽收后在規定期限內拆除了電子廣告顯示屏

15、，但殘留的戶外設施水泥底座，仍遺留在門前人行道。據此，小劉、小趙在現場復查中發出行政處罰事先告知書，將依據浙江省城區市市容環境衛生管理條例第十九條的規定予以罰款三千元。王經理拒不接受處罰告知，書面申辯，認為：戶外設施主件已全部拆除，僅憑一個殘留的水泥底座罰款三千元太厲害，不能接受。小劉、小趙堅持原承辦意見，報本局領導后批準作出行政處罰決定書，對金三角大酒店罰款三千元。2、案件評析環南中隊送達的定海區城市管理行政執法局行政處罰決定書存有瑕疵。（一）作出行政處罰決定前應當對當事人提出的申辯進行核實。行政處罰法第三十二條明確：“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出

16、的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納”。本案涉及行政許可的批后監管，行政執法處罰部門首先應當核查行政許可部門的有關許可管理行為是否存在。行政許可法第六十一條規定：“行政機關應當建立健全監督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監督責任”。“應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄，由監督檢查人員簽字后歸檔”。王經理申辯行政許可部門在設置電子廣告顯示屏3個月后，曾到現場驗看未提異議。環南中隊應當在作出處罰前，向市容環衛行政管理部門查詢行政許可批后監督的真實情況，核查有關記錄，核對王經理申辯是否屬實。但是，環南中隊沒有盡

17、到依法復核之責，徑直實施行政處罰，可能影響行政相對人的合法權益。 （二）認定電子廣告顯示屏逾期未拆除完畢，予以查處的定論正確。法律是一種秩序和規則，查處違法行為就是要依法確保被違法行為破壞的秩序恢復到原先合法、規范的狀態。水泥底座是電子廣告顯示屏得以定位的基礎設施，是整個電子廣告顯示屏不可或缺的組成部分，留下水泥底座足以證明被破壞的市容環境仍未得到徹底、有效的復原。城管執法的責令限期改正是廣義上的徹底拆除，金三角大酒家逾期不履行徹底、全面、自行拆除義務，應當受到法律制裁。 （三）可選擇性的罰款處罰不能替代前置性的強制拆除。 逾期不拆除，浙江省城市市容環境衛生管理條例第十九條第三款規定：“可以代

18、為改造或者拆除，所需費用由違法行為人承擔，對戶外廣告設施的設置單位處一千元以上一萬元以下的罰款，對其他戶外設施的設置單位處二百元以上二千元以下的罰款。”面對金三角大酒店逾期未徹底拆除的違法構筑物，行政執法的首要目的不是罰款，而是強制予以徹底拆除。拆除是必須的前置，罰款是可選的。是否要罰款，罰多少款，均在行政自由裁量權之列。定海區城管局的行政處罰決定書只及罰款三千元，未及強制拆除，有違立法本意，顯屬不當行政行為。3、辦案處理1、停止執行罰款三千元的決定，撤銷行政處罰決定書；2、向行政許可機關查詢許可批后監管情況，復核行政相對人的申辯，并將結果告知行政相對人，制作相應筆錄；3、行政相對人申辯不實的

19、，或者作出強制拆除決定書，如期實施強制拆除。認為確有必要罰款的，可以制作行政處罰決定書。也可以在制作行政處罰決定書是將拆除與罰款一并作出處罰。（二）占道設攤經營、兜售物品，影響市容環境衛生案1、案件介紹下崗低保人員王小毛經有關部門批準進行就業項目自救，取得非正規就業執業許可，在批準臨時經營地定海區新橋路148號弄口左側設攤從業，準予經營的時間段為每天早上5：00至8點半。鄰居王老伯已退休，閑著無事，也在該弄口右側擺攤賣水果。2009年6月30日晨7：30，定海城管局城東中隊實施清攤行動，途經新橋路148號弄口，王小毛和王老伯正在占道設攤，王小毛做雞蛋油餅，滿地爐灰，蛋殼、油斑。王老伯在賣甘蔗，

20、一地蔗皮、泥和根蒂，影響市容環境衛生。執法隊員老吳、老李出示執法證件，宣傳市容衛生法規，勸說他們收攤，清除污染物。王小毛稱自己不偷不搶，有證經營，且未超規定時點，收攤時自會清除干凈地上垃圾，不服管理。王老伯說王小毛可以設攤，我為什么不能經營，甘蔗皮等垃圾因為已向居委會交過保潔費，有專人保潔。我是本弄居民，不該清掃，拒不收攤。老吳、老李見勸說無效，即按浙江省城市市容環境衛生管理條例第十七條第一款規定：“任何單位和個人不得擅自占用城市人行道、橋梁、地下通道以及其他公共場所設攤經營、兜售物品。違反本條第一款規定的，責令改正；拒不改正的，可以處五十元以下的罰款。”認定對2人的有設攤違法行為實施當場處罰

21、，分別出具當場處罰決定書，各罰五十元。王小毛、王老伯拒不認罰，不交罰款，老吳、老李即動手暫扣王小毛的點心車一輛，王老伯的甘蔗三梱，刨刀和秤各一件，搬上執法車回隊。2、案件評析老吳、老李的行政執法行為錯誤。（一）市容環境衛生監管的標的是臟、亂、差，而不論是否有證設攤浙江省城市市容環境衛生管理條例第十七條第一款泛指所有的占路設攤，不管有證、無證，著眼點在是否“影響市容環境衛生”。由此可見，即使無證占道經營，污染市容環境衛生，所受的行政處罰與泛指的有證、無證一樣，都是五十元以下的罰款。國務院的城市市容和環境衛生管理條例第二十六條第二款雖有規定：“各種攤點，由從業者負責清掃保潔”。但在罰則里找不到無證

22、設攤處罰的任何依據。僅能從“不履行衛生責任區清掃保潔義務”或者“亂扔廢棄物”、“亂倒垃圾”的角度定性量罰。因此，僅僅引用市容環境衛生的法條依據，定性無證設攤作出行政處罰是與法無據的。（二）設攤有證與否，直接制約行政強制暫扣行為的適用如前所析，浙江省城市市容環境衛生管理條例第十七條第一款是禁止性規定，違反者均為擅自行事。行政管理中列入禁止性行為，非經行政許可批準不得解除禁止。因此，如果確屬無證設攤，依據該款規定凡城管執法部門完全可以采取行政強制措施：“暫扣當事人經營兜售的物品和與違法行為有關的工具，要求其到指定地點，接受處理。”以此終止無證違法經營，有礙市容環境衛生的行為，制止污染擴展。但是對有

23、證設攤經營，城管執法部門不得擅用行政強制暫扣權，只可“責令改正，可處五十元以下罰款。” 解析本案，如果認定王小毛屬有證設攤經營，老吳、老李“一視同仁”地采用行政強制暫扣措施，實屬不當。（三）構成無證設攤的屬性不明，證據不足，事實不清老吳、老李使用的“無證”設攤，其實是含義多種的廣義用語，如果專指無經營執照，應當引用工商行政管理授權的法律資源；如果是指無占道許可證，應當適用公安交警、市政道路、公路行政管理授權的法律資源；如特指無占用綠地、占用河道、消防通道等許可證，應當使用園林綠化，河道水務、公安消防等專業執法授權的法律資源。縱觀全案，抽象定性無證，具體適用市容環境衛生法律資源不相匹配，且根本未

24、對王小毛究竟是否獲得有證許可，有何許可證的基本事實調查不清，與行政許可部門核對情況不明，根本不具備適用簡易程序處罰的四大必備條件。（四）行政強制暫扣行政相對人財物，應當依法出具憑證按照規定程序，行政執法機關暫扣、查封、凍結、保全、收繳、留存行政義務相對人的任何財、物，均應出具統一規范的法定執法文書或者憑證單據，不允許打白條，更不允許不給任何憑證。嚴格意義上的出具清單憑證，還應當場會同當事人或見證人當面清點財物種類、名稱、數量、質量，告知據以實施行政強制措施的理由、依據，明確財物收存地，執法人員姓名，執法機關公章，以及實施年、月、日和現場地點、行政相對人的姓名、住址。但城管執法中隊疏漏了這一重要

25、法定程序。三、辦案處理1、停止執行當場處罰決定書，并依法撤銷；2、退還違法暫扣物品，交當事人核對簽收；3、重新查證，建議避開“有、無證”認定，按設攤有礙市容環境衛生重新查處。（三）超越門窗、外墻設攤經營案1、案情介紹定海區城管局昌國中隊在巡查中接市民投訴，稱人民中路218號一帶商店存在超越店鋪門面，跨門設攤經營情況，影響市容觀瞻，要求依法查處。執法人員小劉、小趙驅車趕到現場，果然發現有六家商店存在此類現象，只是看見城管執法人員到場，紛紛收縮攤位，移入店內，地面清潔。唯有一戶未行改正，店主系下肢殘疾人宋小姐，從業經營水果，店面十余平方米，一半空置，而超越店面門窗，外墻向外道路擴展設攤面積共計8平

26、方米，且在窗上吊掛柚子、香蕉等串狀水果，影響行人通行，但地面清潔無垃圾。小劉、小趙出示執法證件，說明來意，要求配合監管，收縮攤位。宋小姐以自己有殘疾證、行動不便，應特殊照顧為由，不愿整改。并說水果生意就要攤，集中入室沒有人來，賺不到錢虧不起，經濟條件困難罰不起，況且地面清潔，與環境衛生無礙。小劉、小趙找到樓上投訴的市民李老太當場制作詢問筆錄，李老太不愿。小劉、小趙改用錄像機拍攝取證，同時征得過路行人毛先生同意配合制作詢問筆錄，現場勘查筆錄。宋小姐拒絕簽字，并開口辱罵執法隊員，引來路人圍觀，堵塞交通。小劉、小趙制作送達責令改正違法行為通知書，責令宋小姐1小時內改正違法行為。因宋小組未在1小時內自

27、行改正違法行為，小劉、小趙制作送達當場行政處罰決定書，處罰款五十元。宋小姐指責城管執法人員欺負殘疾人，舉報相鄰5家同類違法的商店一樣跨門營業，“為何手腳快，逃進店里了就不去罰？”堅持要么一齊罰，要么別想罰。2、案件評析定海區城管局昌國中隊查處本案基本正確。（1）超越門窗、外墻設攤經營破壞了城市市容管理秩序浙江省城市市容環境衛生管理條例第十八條第一款規定：“沿街和廣場周邊的經營者不得擅自超出門、窗進行店外經營、作業或者展示商品。違反前第一款規定的，責令限期改正；逾期不改正的，對違反本條第一款規定的行為，可以處一百元以上一千元以下的罰款，”其立法用意是規范市場經營中的市容行為，與環境衛生是否清潔無

28、關，分屬2個不同的法律秩序范疇。通俗而言，市容違法行為不臟也可罰，臟了更要罰。宋小姐將環境衛生清潔與確已造成有礙市容市貌管理的違法行為相提并論，言之無理。（2）違法行為輕微、及時糾正，無危害后果的，不予行政處罰行政處罰法第二十七條第一款列舉了四大類法定應當從輕、減輕行政處罰的情況，第二款特別闡述：“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”重申行政處罰的目的是糾正違法行為，恢復被破壞的法律秩序。行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質和情節以及社會危害程度相當。相鄰5家商店知錯就改，在城管執法人員到達現場時，已迅速自行糾正超越門窗，外墻設攤經營的違法行為，即行恢復所處

29、路段的原有市容市貌，且未對周邊環境衛生造成污染損害，沒有需要進一步清除的社會危害后果，具備行政處罰法的法定不予行政處罰的全部要件，昌國中隊的處理不是執法不公，恰恰是秉公文明執法，維護了城管法治的嚴肅性。（3）辦案查處應當保護投訴舉報人的合法權益浙江省城市市容環境衛生管理條例第八條規定：“公民有享受良好市容和環境衛生的權利，有維護市容和環境衛生的義務。”單位和個人依法投訴涉嫌市容和環境衛生違法行為，是積極參與社會公共管理，有益于推進民主法制建設的正當權利行使，體現了對社會市容環衛事業和公眾利益的關注。城管執法部門應當依法保護投訴舉報人的合法利益，首先是為其保密，不能在公眾場合或者投訴舉報人不愿采

30、用的方法，公開投訴舉報人的姓名和舉報內容，防止發生打擊、報復舉報人的意外情況發生。昌國中隊當眾查詢投訴人李老太的舉報情況，其做法欠妥，李老太拒絕后，改向知情行人取證，并征得行人同意，做法正確。（4）簡易程序辦案并不排斥使用一般程序的辦案方式、手段簡易程序當場處罰因為違法事實確鑿，往往采取查處手續從簡，不必立案，不必制作現場勘查、調查詢問等筆錄以及行政處罰書面事先告知，有利于提高行政執法效率和減少執法現場的秩序控制風險。但在實踐中過于輕信違法事實確鑿，疏于取證，采取簡易程序處罰后，行政相對人不服，行政機關舉證時常常十分被動。本案在具體執法中進行了適當的補救防范，即采用了一般程序的拍攝錄像，制作詢

31、問筆錄和現場勘查筆錄等證據收集、保全手段，然后再作當場處罰，有效防范舉證風險，是一種有益的改革嘗試，并不違反程序規則。3、辦案處理（1）、維持已經作出的當場處罰決定書；（2）、向宋小姐宣傳法治，要求配合執法，告知并支持其通過行使行政復議或者行政訴訟等權利維護權益。(四)機動車運輸散落渣土垃圾影響市容案1、 案情介紹楓林汽車運輸公司承接文化路立交橋重大工程的渣土運輸，施工單位要求運輸公司滿負荷運輸。2010年7月1日中午23時，施工單位的挖土機司機加快速度將斗內渣土直接裝上楓林汽車運輸公司的310號15噸卡車后，沒有按規定將卡車頂部渣土拍實。卡車司機朱云啟動車廂密閉頂蓋時發現渣土超載，卡住頂蓋。

32、因急于運輸，沒有等車廂蓋合攏，即加速駛離工地進入文化路直行。至昌國路轉彎時卡車頂部超載松散的渣土滑動，滾落散在快車道上，形成長800米、寬2米的渣土污染帶。市民鄒阿姨途經發現，即向定海區城管昌國中隊舉報，并告訴310號卡車司機是男性，40歲左右中年人。執法隊員小洪、小沈、老張接報后開車趕到現場，只見渣土不見車。僅半小時，道路污染已被過往車輛碾壓拖帶擴展延伸到1800米長、4米寬。小洪、小沈出示執法證，向鄒阿姨了解情況，制作調查詢問筆錄后，發現又有二輛楓林汽車運輸公司的貨運空車迎面而來，據他們介紹310號車還在文化路立交橋工地。老張拍攝完現場后，和小洪、小沈一齊趕赴施工現場。310號卡車司機確認

33、污染市容事實，但對污染面積擴大到1800米長不予認可，同時說明車廂蓋無法密閉，導致渣土散落的原因是施工單位違章操作、超量裝土且未盡裝后壓實義務，所以應當處罰施工單位。施工單位認為渣土不是他們散落在昌國路的，施工場內的散落渣土已安排專人保潔，所以不必承擔市容違法責任。 小洪、小沈認為本次污染市容案件中運輸公司、施工單位均有責任。依據城市市容和環境衛生管理條例第三十四條第一款第（六）項規定：“運輸液體、散裝貨物不作密封、包扎、復蓋，造成泄漏、遺撒的，”應當“責令其改正違法行為，采取補救措施外，可以并處警告、罰款。”浙江省城市市容環境衛生管理條例第二十九條第二款規定：“處置建筑垃圾的單位應當按照規定

34、的路線、時間清運建筑垃圾，不得沿途丟棄、遺撒、隨意傾倒。，違反本條第二款規定，不按規定的路線、時間清運建筑垃圾的，責令改正，處五百元以上五千元以下的罰款；沿途丟棄、遺撒、隨意傾倒的，責令限期清理；逾期不清理的，可以代為清理，所需費用由違法行為人承擔，處五千元以上五萬元以下的罰款。”分別制作了當場處罰決定書，責令運輸公司和施工單位立即清除道路污染，并各處罰款九千五百元。2、 案件評析城管昌國大隊作出的當場處罰決定書錯誤。（1）促成違法行為的多種相對人，不一定等同為行政法律關系責任人。事物發展的多樣性往往產生行為因素的多元化。本案車輛運輸散落渣土污染道路的原因是復雜、多樣的，城管昌國中隊執法首選的

35、應當是與本案行政法律關系有關的因素。十分明顯，市容環衛法規指向的對象是車、船等交通運輸工具，而不是車、船設計單位，維修單位或者施工單位。渣土從工地走向場外道路，其間的關鍵媒介是運輸公司的卡車，渣土從卡車上散落污染道路容貌 ，關鍵因素是車廂頂蓋不能密閉。對此故障司機明知而未采取措施，出于輕信僥幸心理駛上道路導致污染發生，是本案行政法律關系后果承擔的責任人，也即應受行政法律責任追究的行政義務相對人。城管昌國中隊把施工單位列為共同受罰的行政相對人，沒有法定依據。（2）前置行政義務履行未果，其后的因果義務不能超前實施行政執法的被動性集中表現在對前置立法規范的遵從性，未經法定程序修正，行政執法機關不可變

36、更既定的法條文字；未經有效的有權解釋，現有立法文意表述體現的精神、原則，乃至順序不容隨意曲解。本案的法律責任追究，法規的制裁處理是行政強制義務：責令限期清理；逾期不清理的，可以代為清理，所需費用由違法行為人承擔，處五千元以上五萬元以下的罰款。因此立即清除污染在先前置，行政相對人充分履行該義務、經復查符合規范標準，道路容貌得到恢復，制裁即告終止。只有行政相對人拒不清除時，才有可能發生進一步的行政強制：代為清除和實質性的行政處罰，罰款五千元以上五萬元以下。本案雖作責令立即清除，但未見拒不清除的事實發生，直接對尚未發生的事實，作出行政罰款，超前懲處假想違法行為，難以獲得依法執法的合法性、合理性支持。

37、（3）道路污染的程度與行政罰款幅度無關，并與善后清除的責任義務相連。現有法規并未對車輛運輸污染道路設定按污染物重量或者污損面積計罰，只是設定了罰款的上下限及其間10倍的自由裁量空間。汽車運輸公司申辯否認對道路污染從1600平方米擴展到7200平方米負責，雖對罰款多少沒有直接必然關聯，但作為一個基本違法事實必須核對清楚，城管執法部門應當補充收集證據。一旦行政相對人拒不清除，行政機關啟動強制代為改正時，必須對動態污染作再次的實時測定。因為污染量大小，在一定程度上影響代為清除費用的多少，直接與行政相對人的財產權處分有關，行政機關舉證不力、不足、不實，都將陷入被動，不能輕意小視。（4）本案當場處罰失當

38、。根據行政處罰法第三十三條規定違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。本案罰款為九千五百元，不應適用簡易程序處理，應依法適用一般程序處理。3、辦案處理（1）、停止送達當場處罰決定書；（2）、重新核實證據，確定責任人，制作責令限期改正違法行為通知書，明確立即清除的期限；（3）、如果行政相對人拒不清除，即組織已污染程度證據的收集和代為清除，并依法處以罰款。（五）亂倒洗滌污水案1、案情介紹居民秦明對售后商品房的陽臺進行改進，接入自來水管，設置污水池，直接洗菜、洗衣、洗拖把。2009年12月25日夜7時，圣誕節

39、氛圍濃烈，一群小青年穿著新衣新鞋路過森林大道888號快活林娛樂廳門前，突然被人行道內側窨井內奔涌而出的洗滌污水弄濕了新皮鞋和褲腿下部，即找娛樂廳經理說理。經理申辯本店沒有任何責任，歡迎現場檢查。小青年們進店未發現任何清洗、傾倒、排放污水行為。詢問原因時，經理稱可能是樓上居民所為，剛才聽到水聲是從上而下發出。污水溢出，直接影響本店市容環衛責任區的整潔，娛樂廳也是受害人，并向城管執法部門投訴，要求立即來現場查處。定海城管昌國中隊執法人員小韓、小宗到達現場出示執法證件，娛樂廳經理、途經的3個小青年在現場勘查筆錄、調查詢問筆錄上分別簽名見證，留下聯系電話，要求賠償損失。經實地勘查，污水系3樓居民家中排

40、出，該戶主秦明承認陽臺洗滌污水雖直接接入住宅樓臨街的雨水管道，但洗滌水十分干凈，臟黑污物是雨水管下部窨井沉淀物，責任在樓下娛樂廳市容環境衛生責任區平時不保潔。小韓、小宗認為本案事實清楚、證據充足，依據浙江省城市市容環境衛生管理條例第三十三條第一款第（三）項規定確認，亂倒污水等廢棄物的行為違法，依據同條第二款，對森林大道888號3樓居民業主秦明處罰款50元，同時制作送達當場處罰決定書。秦明不服，認為其行為即使構成污染市容環境衛生責任區，沒給改正機會，就直接罰款屬于濫用執法權。2、案件分析城管昌國中隊的當場處罰決定書正確。（1）污水排放應當符合法定規范要求本案涉及的是亂倒污水行為，城管行政監督管理

41、，不是不準倒污水，而是污水傾倒、排放要符合國家現有的法定規范要求、標準。一般住宅的排水分為雨水管和污水管、化糞池3種方式，排放規定分別為：雨水管的自然降水（雨、雪、霜等）不經處理直接流入江河湖海；化糞池管道專供廁所糞便污水排放、處置使用；其余各類污水進入污水管，經污水處理廠處理后再行排放。亂倒污水是指污水不按規定的方式、地點，以及有關標準違法排放。城管綜合執法涉及亂倒污水的行政執法領域，包括市容、環衛、園林、河道、公路、環保等方面職權，本案僅就城市環境衛生執法領域的行政職權評析，業主秦明亂倒污水導致樓下窨井滿溢、污染道路，依法應當承擔法定責任。（2）污染市容環境衛生責任區的行為人，應當承擔直接

42、的法律責任。現有市容環衛立法規定市容環境衛生責任區除了規范責任人的自身市容環境衛生行為外，還授權責任區責任人有權對進入責任區內發生的任何市容環境衛生違法行為，予以制止或者要求城管執法等行政執法部門依法查處。只有在違法行為人離去或者難以查實，但違法后果殘留，責任人未盡市容環境衛生責任區義務時，才可對責任區責任人依法追究法定責任。本案娛樂廳作為市容環境衛生責任區責任人，發現他人涉嫌違法污染其責任區域，依法投訴舉報，積極配合行政檢查、執法調查和取證工作，直至查實導致污染的原因及其違法行為人，依法不應追究其責任。該市容環境衛生責任的污染清除保潔工作義務應該由污染行為人：業主秦明承擔。（3）法無例外規定

43、，行政處罰可以直接實施亂倒污水的違法行為只要成立，按照浙江省城市市容環境衛生管理條例第三十三條的規定是：亂倒生活垃圾、污水、糞便，處二百元以下的罰款，沒有整改前置，不改才罰，改了不罰的特別例外規定。3樓居民業主認為可以按市容環境衛生責任區違法處理，其理由是否可以成立呢？分析浙江省城市市容環境衛生管理條例第二十五條第二款，我們可以發現其設定的行政相對人是責任區責任人。888號3樓居民業主不是責任區責任人，而是導致責任區污水滿溢違法行為的責任人。因此，不具備適用該法條的行政相對人資格條件，依法不能適用。城管執法部門依據3樓居民業主的違法行為和責任定位，依法責令改正并處罰款五十元合法有效。至于小青年

44、衣服、皮鞋的污損賠償屬于民事爭議，行政執法部門沒有法定行政調解職權，不予介入，但可指導雙方當事人協商、調解或訴至法院解決。3辦案處理維持并嚴格執行已生效的當場處罰決定書。（六）擅自搭建妨礙公共安全的建筑物案1、案情介紹媚美美容店拓展足浴業務急需營業用房，但一時難覓合意地點和相應房屋場所。店主何經理外出尋租新店用房，經過城區近郊高壓電線保護區域，發現地勢平坦開闊，交通方便，周邊停車不受干擾，是個理想的場所。即與平安拆房公司聯系，提供城鎮拆房舊料，在無邊溝的102號329國道邊高壓電塔下，搭建100平方米的臨時用房，3米凈高，稍加裝潢，一個月后即告新店開張。由于設施全新，停車方便，兼包餐飲，前來美

45、容、足浴的顧客盛門。城管執法局規劃中隊在巡查中發現新開張的媚美美容分店，查核其市容環境衛生責任區劃時，發現該分店沒有任何許可證和工商營業執照，所建的房屋位于高壓電鐵塔下的高壓電走廊保護區范圍內，離102號329國道3米，一字排開20米長、5米寬的平房，層高3米，離高壓線頂端相距6米，且在高壓電線的垂直投影正下方，對高壓電正常輸送供應安全和店內經營服務人員，以及顧客的人身安全造成直接危害。執法隊員老萬、小李出示執法證件后，對現場拍照4帳，制作現場勘查筆錄，同時用對講機報請執法局立案，獲準同意。店主何經理趕到現場，簽證現場勘查筆錄后，在調查詢問筆錄中申辯：“分店愿自擔風險，與政府無關。房屋是磚木結

46、構，一層平房使用至今，打雷下雨沒有發生任何意外，只是看電視有時屏幕會有抖動“雪花”，顧客不大在意。服務人員均已購買外來人員綜合保險，工作安心。建房手續目前正在補辦。現在有點問題，不一定就是違法。”關于房屋造價，使用舊料一共才6萬元，“裝潢反而用去8萬元。”小李、老萬認為媚美美容店的行為已構成擅自搭建妨礙公共安全的建筑物的違法行動。城鄉規劃法第三十五條規定：“城鄉規劃確定的鐵路、公路、港口、機場、道路、綠地、輸配電設施及輸電線路走廊、通信設施、廣播電視設施、管道設施、河道、水庫、水源地、自然保護區、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒廠、污水處理廠和公共服務設施的用地以及其他需要依法保護

47、的用地，禁止擅自改變用途。”浙江省城鄉規劃條例第三十六條第一款明確：“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線以及其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門申請核發建設工程規劃許可證，但依照本條例規定申請核發鄉村建設規劃許可證的建設項目除外。”本條例第五十九條第一款“ 未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，并處建設

48、工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款。”浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例第六條規定：市和區縣城管執法部門依據城市規劃管理方面法律、法規和規章的規定，對擅自搭建妨礙公共安全，公共衛生，城市交通和市容景觀的建筑物，構筑物的違法行為行使行政處罰權。其他相關法律、法規明確：市和區縣城市管理執法部門按照相關法律、法規的規定對擅自搭建建筑物，構筑物的違法行為查處時，應當依法進行取證和認定，并作出限期拆除的決定。城管執法局規劃隊經查詢區規劃局、區建設局以及區工商局、區衛生局，確證行政相對人沒有申辦任何行政許可手續，屬于無證無照經營。作出行政處罰事先告知書，并按無照經營查處取締辦法有關規定予以取締。作出

49、限期改正違法行為通知書，責令限期3日內自行拆除。何經理簽收后，組織人員自拆，但至第4天仍未拆完。城管執法局規劃中隊依據浙江省城鄉規劃條例第五十九條第一款作出行政處罰決定書，對媚美美容店處以違法工程造價百分之十的罰款，即造價加裝飾價總計14萬元的10為一萬四千元。2、案件評析 城管執法局規劃中隊的行政處罰事先告知書、行政處罰決定書錯誤。（一）非占用道路無照經營的違法行為，不屬城管執法部門查處職權范圍道路，是一個嚴肅的專門用語，按不同的規范對象予以立法解釋已屢見不鮮。公路在公路法第二條第二款中設定：“本法所稱公路，包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口。”道路在城市道路管理條例第二條中表述為：“本條例所

50、稱城市道路，是指城市供車輛、行人通行的具備一定技術條件的道路、橋梁以及附屬設施。”浙江省城市道路管理辦法第二條“本辦法所稱城市道路是指城市建成區、建制鎮和獨立工業區范圍內的主干路、次干路、支路、街坊路等道路設施和橋梁設施。道路設施包括：車行道、人行道、街巷道路、樓間通道、路面邊緣至現有合法建筑物之間的土路、公共廣場、公共停車場、隔離帶，以及路肩、人行道護欄、車行道隔離欄、安全島、道路兩側邊坡邊溝、照明設施、路名牌、噸位牌等附屬設施。橋梁設施包括：跨河橋、立體交叉橋、隧道、涵洞、人行天橋、人行地下通道，以及橋孔、擋土墻、橋欄、人行扶梯、照明設施、橋名牌、限載牌、收費亭等橋梁附屬設施和城市橋梁安全

51、保護區域。已征用的城市道路、橋梁建設用地和局部拆遷退線后道路建設用地，屬于本辦法所稱城市道路范圍。”道路的定義包含道路附屬設施和道路用地，與公路定義完全相背。無照經營行為，依據無照經營查處取締辦法第四條分為五種情況，其一是無許可、批文與營業執照；其二是有許可、批文，無營業執照；其三是無須許可、批文即可取得，但未辦營業執照；其四是已被注銷、吊銷營業執照，繼續從業經營的；其五是有經營執照，但無許可、批文，超越范圍經營的。城管行政執法對無照經營的查處，僅限于法定授權的占用道路（道路）范圍內。本案發生在違法占用公路用地而非公路范圍內，且在建筑物內的無照經營行為不屬于城管執法部門可行使的行政處罰職權適用

52、地域管轄范圍。（2）行政處罰決定書內容應已在城市處罰事先告知書中基本告知。行政處罰法規定行政機關實施行政處罰前應當公開、公平、公正地告知行政相對人作出行政處罰定性量罰、適用具體種類、幅度的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利，允許其陳述、申辯。行政處罰事先告知的內容可能會多于、嚴于、大于此后的正式行政處罰決定書，而不允許反其道逆行。因為，行政處罰法明令禁止對行政相對人申辯后加重處罰，鼓勵經過對申辯，陳述復核，依法對行政相對人作出從輕、減輕、免予或者不予行政處罰的決定，從而提高民主執法、科學執法、文明執法、依法執法的能力與水平。本案城管執法局規劃中隊在行政處罰事先告知書中，僅應用了一個抽

53、象的處罰種類：取締，而沒有告知具體適用的實質性處罰內容。依據無證經營查處取締辦法第十四條規定，只要適用的是取締、沒收違法所得、罰款、沒收專門用于從事無照經營的工具、設備、原材料，產品（商品）等財物且罰款額度為5萬元以下，擁有巨大自由裁量空間，但未確切告知擬罰款幅度。此后作出按造價加上裝飾價總計價格的10，罰款一萬四千元和所應用的浙江省城鄉規劃條例依據，與前告知內容不一，應當視為未經充分事先告知，違反程序作出的無效行政處罰決定。（3）尚未拆除違法建筑，不得適用規劃法律的罰款處罰 城鄉規劃法第六十四條規定“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府

54、城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”浙江省城鄉規劃條例第五十九條規定“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，并處建設工程造價百分之五以上百分之十以下

55、的罰款。”可知，對所有違法建筑物嚴重影響城鄉規劃的，“責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城鄉規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。罰款不是規劃執法的主要手段，依法拆除，恢復被破壞的規劃程序，體現了規劃法治的根本宗旨。（5）違法建設工程造價的構成及其實價，應當依法作出行政舉證違法建設工程的造價是否包括裝飾價？違法建筑裝飾價的內容構成又有哪些？造價和裝飾價的真實決算價憑據何在？都是萬一啟動規劃行政執法罰款的必要證據。嚴格意義上的實價不是偏聽行政相對人的自稱供述，而是要看相關合同價款，結算票據，以及相應的市場結算基

56、準價。經過調查質證后形成判斷，才能以此為基準，按規定的百分比例換算出行政處罰的應罰款真實數額。本案的證據僅有行政相對人的自我陳述孤證，未經進一步查對核準，即引以為行政處罰的證據，存在巨大的行政舉證錯誤風險。（6）逾期沒有履行自拆義務應當啟動行政強制拆除程序行政相對人自行履行的法定義務應當在法定或者行政機關限定的期限內完成，逾期未履行完畢，行政機關責令改正違法行為通知書或者行政處罰決定書公開告知的強制執行程序即可正式啟動。浙江省城鄉規劃條例第六十六第二款規定：“城鄉規劃主管部門作出責令限期拆除、限期改正的決定后，當事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城鄉規劃主管部門應當自逾期之日起十五日內向本級城市

57、、縣人民政府報告。城市、縣人民政府應當自收到報告之日起六十日內書面責成有關部門強制拆除或者代為改正，強制拆除或者代為改正的費用由違法行為人承擔。” 由于行政執法目的是為了糾正違法行為，限期改正或者處罰事先告知的目的是為了讓行政相對人通過自己的努力糾正，消除既有的違法行為及其影響后果。因此，強制執行前一般實行義務履行再告知制度，給出適量的期限，允許行政相對人再次獲得自糾的機會，降低行政執法成本和行政相對人的違法成本，更好地趨利避害，充分履行法定義務。本案行政相對人尚未拆除全部違法建筑，確已盡力自糾，應當作出強制拆除通知書，予以強制拆除前的再次告知，監督、鼓勵行政相對人自糾違法行動。3、辦案處理1、撤銷行政處罰事先告知書和行政處罰決定書；2、重新調查與本案查處有關的事實、證據，依法定性，適用行政強制和行政處罰。（七）擅自搭建妨礙城市交通違法建筑案1、案情介紹定海徐家橋區域舊宅居多，部分住宅建筑年齡已過六十年，弄口間距僅有4米寬。居民黃阿鳳失業在家，利用家居弄口有利條件，搭建了一間3平方米的鋁合金售貨亭，出租給外來人員經營，收取月租金400元。售貨亭長2米，寬1.5米，占用弄口通道，影響上下班高峰人車通行，環衛垃圾、糞便車輛不得不改道繞圈行駛，弄內老人急癥