1、 機構改革與公務員制度的完善山東政法學院畢業論文（設計） 系 部 法學院 年 級 07級 專 業 法學 班 級 9 學生姓名 陳娜 學 號 07205011129 指導老師 林樹金（副教授）2011年 04 月30 日 畢業論文（設計） 機構改革與公務員制度的完善學 生 ： 陳娜 指導教師 : 林樹金（副教授）2011年 04 月 30 日 機構改革與公務員制度的完善摘要改革開放以來，歷屆政府都根據當時形勢的需要進行了機構改革，適應了經濟社會發展的要求。其中，人事體制改革是機構改革中必不可少的內容。推行公務員制度是對機構改革的進一步深化，關系著整個國家的核心利益，我國公務員制度建設己形成了一套

2、較完備的人事管理、法規體系，內容也十分豐富。公務員發展的總趨勢是好的，但也有許多不完善的地方，我們要采取各種強有力的手段，分別從“入口”“管理”“出口”三個環節完善公務員制度，促進我國的公務員制度朝著完善、科學、規范的方向發展。 關鍵詞 機構改革;公務員制度；存在問題；完善；一我國政府進行機構改革的原因與歷程政府機構即政府的組織形式，所謂政府機構改革就是政府組織結構形式的調整和變化。政府機構改革是行政管理體制改革重要組成部分,也是行政管理體制改革中最直接的表現形式，這是因為：一方面，政府組織是行政管理體制中最為重要的因素；另一方面，政府組織結構是政府職能正常行使并發揮作用的主要物質載體。改革開

3、放以來,歷次行政管理體制改革都是由政府機構改革拉開序幕并承擔重要角色的。（一）我國政府機構改革的原因1 經濟基礎決定上層建筑，政府機構作為上層建筑的重要組成部分，必然隨著經濟和社會生產力的發展變化而不斷進行調整和改革，經濟發展到一定的程度，便對代表上層建筑的政府機構提出了新的要求。因此，隨著市場經濟體制的逐步確立、發展和改革以及社會主義市場經濟體制的建設，為了適應經濟改革和社會發展的需要，我國政府機構進行了不斷調整和改革。 2 積極推進政府機構改革，是適應當代世界發展潮流的迫切要求。當今世界，和平與發展是時代的兩大主題，每個國家和民族都在為自己的生存、文明、進步而奮斗。經濟全球化浪潮席卷全球，

4、在這種格局之下，各國之間的經濟聯系日益加強，同時各國之間的競爭也越來越激烈。中國的發展離不開世界，中國要發展，人民要富裕，就必須參與世界經濟大循環。這就對我國政府效能和國際競爭力提出了更新、更高的要求。3 積極推進政府機構改革，精簡機構和人員也是加強廉政建設、克服消極腐敗現象的重要條件。反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭，如果腐敗得不到有效懲治，黨就會喪失人民群眾的信任和支持。（二）我國政府機構改革的歷程改革開放以來我國前后經歷了六輪政府機構改革，平均每五年一次，其時間標志分別為：1982年，1988年，1993年，1998年和2003年，2008年啟動新一輪的機構改革。1 1982

5、年改革，中國處于改革開放初期，在高度集中的計劃經濟管理體制下，改革以精兵簡政為原則，廢除領導干部終身制，明確各部門的職責，提高效率，較大幅度撤并了經濟管理部門，將其中的一些條件成熟的單位改革成經濟組織。經過這次改革,國務院機構由100個變為61個,編制從5.1減為3萬人。2 1988年的改革，在推動政治體制改革，深化經濟體制改革的大背景下，首次提出"轉變政府職能是機構改革的關鍵"這一命題，以加強宏觀管理和減少直接控制為原則，改革同經濟體制極為密切的經濟管理部門，特別是其中的專業管理部門和綜合部門內的專業機構，推動其由微觀管理轉向宏觀管理，由部門管理轉向全行業管理。改進管理方

6、法，以行政法規的形式對各部門實行"三定"落實各部門的職能轉變，解決部門之間職能交叉重復的問題。國務院部委由45個減為41個，編制減少了9700多人。3 1993年的改革，此次是在確立社會主義市場經濟體制的背景下進行的，其改革的重點是一政企分開為主題的轉變政府職能，弱化微觀管理職能減少具體審批事務，多數專業經濟部門轉為經濟實體、服務實體或行業協會，各類公司實行政企分開，辦成各種名副其實的經濟實體，政府的基本行政管理職能是統籌規劃、掌握政策、信息指導、組織協調、提供服務和檢查監督。國務院組成部門、直屬機構機構從86個減少到59個，人員減少20%。4 1998年的改革，這次改革是

7、各方面認同程度較高的一次改革，政府職能轉變有了重大進展，其突出體現是撤銷了幾乎所有的工業專門經濟部門，政企不分的組織機構在很大程度上得以解除，優化了政府組織機構，在中央明確了宏觀調控部門的主要職能，同時要求地方政府機關不再辦經濟實體，解除政府主管部門與國有企業的行政隸屬關系，切實落實企業的經營自主權，盡快結束專業經濟部門直接管理企業的體制。國務院機構由40個變為29個,全國各級黨政群機關精簡行政編制115萬名。5 2003年的改革，在加入世貿組織的大背景下，進一步轉變政府職能。抓住當時社會經濟發展階段的突出問題，解決行政管理體制中存在的一些突出的矛盾和問題，其突出的特點是職能的調整和體制創新，

8、按照"經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務"的政府職能定位，加強監管和宏觀調控職能大力減少審批事項，增強服務功能，界定和理順部門職能關系。國務院組成部分變為28個，編制減少了9700多人。6 2008年的改革，其核心是完善政府職能，為社會提供更全面、更有效的公共產品和服務。新組建了工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部，實行大部制改革。二公務員制度與機構改革的關系機構是政府管理體制和運行機制的載體,機構人員編制是政府職能得以施行、機構得以運轉的物質基礎,是實現政府管理目標的保障。所以，盡管每一次改革目標都各有側重，但都無一例外的探索

9、著人事行政的發展。例如，1982年提出干部隊伍的“革命化、年輕化、知識化、專業化”四化方針，開始建立正常的干部離退休制度，重點解決了機構膨脹和領導干部終身制的問題；1988年第一次提出了轉變政府職能的要求，實行定職化、定機構、定人員編制的“三定”制度，力圖解決、理順政府部門間的關系；1993年強調建立社會主義市場經濟體制要求的行政管理關系，提出盡快實行公務員制度，并于當年頒布施行國家公務員暫行條例；1998年機構改革為完善公務員制度提供了直接動力，由于這次改革的力度超過了以往，機構變化大、人員調整幅度大，客觀上又為完善公務員各項管理制度，加大競爭上崗、輪崗、回避等力度，強化激勵機制，優化公務員

10、隊伍結構，提高公務員隊伍整體素質提供了新的契機和條件。可見，機構改革同完善制度尤其是人事行政制度、建設行政管理者隊伍是緊密相連的。 我國一直在進行干部人事制度改革，公務員制度本身就是這種改革的成果。公務員制度的建立，首先使原來行政機關干部實行了分類管理，對于調整干部結構，提高機關行政工作效率，以適應我國改革開放和社會主義市場經濟體制發展的需要，促進社會的進步有重大意義。其次，公務員制度有利于加強廉政建設，廉政建設關鍵是提高隊伍素質和加強制度約束。第三，公務員制度可以促進政府機關人事管理工作的科學化、法制化。 公務員制度對我國以后的行政管理體制改革和政府創新起到很關鍵的推動作用。但同時我們也要看

11、到我國歷次機構改革在行政人事制度方面存在著一個共同的問題機構改革陷入精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的循環怪圈之中，即每一次的機構改革都是為了精簡機構和人員，而改革過后不久，機構和人員再度膨脹，由此又直接導致下一次的機構改革和機構精簡。在精簡人員上，首先，真正精簡了的只是國務院的機構和人員，而人大、政協、黨的機構和人員一直在增加。省及省以下政府的機構和人員編制，甚至還有失控現象。其次，每一屆政府都要精簡一次機構和人員，導致了政府官員隊伍的不穩定。而且政府機構精簡時，很難留住業務能力強的官員，留下來的人員中多數不是原來的業務骨干。這樣頻繁的機構變動，降低了政府官員的素質。盡管從學歷上看，官員平均學歷水

12、平越來越高，但實際上的工作能力和政策水平卻不斷下降。黨政干部的選拔任用的標準、程序和規則,黨政干部的整體素質、能力和水平,直接關系到我國民主政治的發展和政治文明的建立,關系到我黨以經濟建設為中心和全面建設服務型政府。政府行政人員作為政府活動的主體，是社會管理的具體執行者，他們的素質和責任心是決定政府是否能夠高效運轉、行政管理目標能否達成的關鍵。因此，必須把政府機構改革與人事制度改革結合起來，一齊推進、加深和鞏固機構改革的成果。要以機構改革為契機，全面改革人事管理制度，推進干部輪崗和競爭上崗的制度化，完善公務員制度，優化隊伍結構，努力建設中國特色的人事管理體制和高效、廉潔、勤政、高質的專業化行政

13、人員隊伍。當前，主要是完善公務制度。同時，新時代也對公務員制度提出了新的要求。 新的世紀是知識經濟時代，隨著知識經濟的發展,國際間的競爭越來越激烈,我國經濟面臨更為嚴峻的挑戰，只有造就一支掌握現代科學知識、適應知識經濟發展需要的高素質公務員隊伍,才能更好地發揮政府的職能,應對知識經濟的挑戰。這就客觀上要求進一步完善公務員制度。三我國公務員制度的總體狀況。（一）我國公務員制度的內容公務員制度，是指黨和國家對公務員進行管理的有關法律、法規、政策等的統稱或總稱。其中包括中華人民共和國公務員法和錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、培訓、交流、回避、工資、保險、福利、辭職辭退、退休、申訴、控告等單項制度及

14、實施辦法、實施細則等。我國公務員制度的主要內容包括：1 在“進口”環節通過錄用制度嚴格把關，貫徹公開、公平、競爭、擇優的原則，采取考試考核相結合的方法，保證進入公務員隊伍的人員具有良好素質；2 在管理上，對公務員堅持嚴格管理和嚴格要求，通過實施考核制度，檢查公務員履行職責的情況，并將考核結果同公務員的獎懲、職務升降結合起來，形成激勵競爭機制，鼓勵公務員盡職盡責，勤奮工作。3 在“出口”環節，通過聘任制、年齡梯度結構以及實行辭職、辭退、退休等制度，疏通出口渠道，以有利于公務員隊伍的新陳代謝，增強機關的生機與活力。（二）我國的公務員制度建設已取得的成就。初步實現了由傳統的人事制度向現代公務員制度的

15、轉變，建立起國家公務員制度的基本框架，國務院和地方各級政府機關已完成了職位分類和人員過渡工作。第一，中國特色公務員法律法規體系基本形成，公務員管理法制化邁上新臺階。 第二，公務員管理機制日益健全，激發了公務員隊伍的生機活力。 公開、平等、競爭、擇優的競爭機制已初步形成，各地普遍推行公務員錄用考試制度，領導干部競爭上崗正逐步推開。四公務員制度建設存在的問題（一）“進口環節”公務員的錄用方面存在的問題:（1）公務員考任的適用范圍存在一些問題。根據公務員的考試制度絕大多數初任公務員都必須經考試方能進入行政機關，但根據國家公務員法的規定，民族自治地方政府和各級政府民族事務部門錄用公務員時，對少數民族報

16、考者應予以照顧，而轉業軍人進入行政機關不需要經過考試，使考任制的應有權威受到影響。（2）公務員考任的權威性、科學性得不到保障。這就涉及到考試內容的科學化、考試方法的規范化、主考機構相對獨立及主考人員結構合理化等諸多方面。從目前實踐中公務員錄用考試的內容看，且過分注重公共科目考試，忽視專業知識，而在公共科目考試中法律知識所占比例太小。（二）“管理環節” 1公務員的培訓中存在的問題（1）觀念和思維方式不能適應新形勢發展的需要。在經濟全球化、科技現代化、信息網絡化及新經濟時代，人們的價值觀念、思維方式、工作學習與生活習慣己經或正在改變。在行政學院教職工中，一些人觀念比較陳舊思想不夠解放，不能洞察新事

17、物，不能正確對待新問題，缺乏創造性思維，不能主動適應社會主義市場經濟和政府中心工作的需要開展培訓，培訓的路子不寬，這是公務員培訓工作面臨的關鍵性問題。（2）培訓經費投入不足，不少行政學院教學設備陳舊，教學手段落后。同時，許多行政學院的學員住宿條件和學習條件也較差，這些都直接或間接的影響了培訓效果和質量。（3）培訓師資隊伍結構不合理，整體素質有待提高，教學方法有待改進。2公務員的考核上存在的問題（1）考核的指標設計操作性差，難以全面反映工作人員的實際績效。（2）考核結果與使用相脫節，除了考核連續三年優秀或者五年稱職可以晉升一個工資檔次外，幾乎沒有其他方面的關系，且一個工資檔次增量很少。3公務員的

18、監督機制中存在的問題（1）監督不得力。監督管理權力未落到節骨眼上,僅僅是依靠事后監督,如靠聽取義務主體的法人述職或報告進行評價或評判,難以收到滿意的效果。從我國監督體制來看，對公務員的監督主要有國家監督和社會監督。在實際生活中，不論是國家監督還是社會監督都有缺位現象出現，而且監督更多依賴于部門和機構內部的自我監督，完全不符合權力制衡的基本原則。（2）缺乏有效的監督機制，不利于公務員依法行政水平的提高。監督機關的權力薄弱，履行職能時受到的阻力大，監督工作顯得軟弱無力。在預防和懲處公務員舞弊及不當行為，加強公務員的誠信和操守上措施不多，制度不嚴。由于政務不透明，影響了行政監督的實效。（3）群眾參與

19、程度不高，監督難發揮。目前，無論是政風行風評議還是機關效能建設活動，群眾的參與度是不夠的。活動的過程大都在各系統式封閉式運作，效果欠佳。 4公務員的激勵中存在的問題（1）收入分配平均主義，缺乏激勵性。公務員工資國家統一規定，干好干壞一個樣，有區別也只是那么一點點。公務員不管能力大小、智力高低，能干的、不能干的、愿干的、不愿干的，收入大致相同。沒有真正的按勞分配,就形不成強有力的激勵機制和約束機制。（2）激勵有正激勵和負激勵之分。就負激勵而言，公務員法中的懲誡條款己作了較為詳細的規定，懲戒力度也逐級遞增直至降級、撤職、開除。與懲戒度相比獎勵力度則指標不夠細致。所有獎勵措施都不涉及職務和級別的晉升

20、。被調查公務員關注的激勵因素除薪酬工資、獎金、福利外，更看重的是提升的空間和人際環境。而公務員法所規定的獎勵并不是公務員的真正需求，所以激勵效果并不明顯。（三）“出口”環節1、公務員制度的辭職、辭退方面存在的問題（1）國家行政機關行使辭退權，力度不夠。國家機關行使辭退權的時候，受到很多方面的影響，特別是來自于領導層的壓力和各種人為的因素，使得行使辭退權的行政機關沒有辦法正常行使辭退權，造成了國家機關工作人員素質下降，工作效率低下的局面。（2）濫用辭退權的情況也時有發生。辭退權是國家行政機關享有的一項重大權利，它關系到每個公務員的前途和未來。因此，國家行政機關應該謹慎行使此項權利。但是，某些機關

21、的領導干部主觀隨意性比較大，任意開除國家公務員的現象時有發生。2公務員的退休方面存在的問題。（1）我國的強制退休的方式，不利于調動年長者的工作積極性。我國公務員法規定，符合一定條件的“應當退休”，這是強制退休的方式，在這種強制條件下，年長的公務員中普遍存在“過一天算一天”的想法，沒有對工作的開創精神和奉獻精神。（2）男女退休年齡的差異，不符合男女平等的原則。實際上包括中國在內的世界各國女性的壽命比男性長，但是女性的退休早于男性五年，這不符合男女平等的原則，也傷害了女性的自尊。有了此規定，不能充分發揮女性，特別是高層次女性應該發揮的作用。五對我國公務員制度的完善（一）“進口環節”對公務員錄用制度

22、的完善措施（1）完善對特殊人員的錄用機制。民族自治地方人民政府和各級人民政府民族事務部門錄用國家公務員時，對少數民族報考者應當給予適當照顧，但這并不等于不需要經過考試，轉業軍人進入行政機關也應該要嚴格考試、考核，因此錄用之后也進行必要的培訓。（2）保證公務員考試的統一性和公證性，提高考試的質量。設立專門掌管考試事務的機構，妥善安排監考人員。防止舞弊現象的發生。監考人員的安排中可以考慮安排外地人員的方法，考試地點也可以考慮到外地考試的方法，監考要忠于職守，防止存在收買監考人員，收買替考人員的現象發生。采用結構性考試方法，其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比重，根據不同

23、的職責，尤其是不同的職位要求來確定。(二)“管理環節”1對公務員培訓制度的完善措施（l）認清形勢、解放思想、更新觀念，堅定不移地堅持正確的辦學方向和辦學方針。（2）拓寬融資渠道，加大經費投入，進一步改善公務員的培訓條件。一是政府撥款，這是經費投入的主體渠道，投入的數量應滿足公務員培訓所必需的，同時，應逐年增加投入的比例;二是各行政學院要充分發揮師資優勢和校園設備資源，拓展培訓領域，增加收入，補充辦學經費的不足;三是發揮學員資源，通過他們任職優勢，資助一定數量的培訓經費。（3）加強師資隊伍建設，建設一支高素質的師資隊伍，充分發揮教學、科研、咨詢三位一體的綜合功能。對行政學院的教師進行培訓，使其他

24、們能深入實踐調查研究，獲得經濟、行政管理等信息，能承擔咨詢功能，又有較強的科研能力，還要懂得教學規律和現代化教學手段的技術，能采用多媒體和網絡進行教學。2對公務員的考核制度的完善（1） 考核上需要盡快研究制定一套科學的指標體系，建立以工作實績為核心的考核標準，逐漸改進考核方法，建立多重評估體制，由管理者、相關領域專家和民眾組成審核小組對公務員進行考核，這樣可以避免片面性，并且在群眾的參與下更加有助于政府向服務型轉變。（2）要將績效考評結果與職務和級別的晉升相掛鉤。進一步擴大考核范圍，加強民主程序，注重平時考核，探索量化標準，推行分類分級考核制，完善考核結果與任用、培訓、晉級增資、年終獎金等緊密

25、掛鉤的有效辦法。3公務員的監督機制的完善（1）監察機關要經常而深入地開展行政執法監察，促進各行政部門依法行政。要加強行政執法權的監督，規范行政執法程序，控制行政執法機關和執法人員自由裁量的空間，監督執法責任制的落實，通過立法，合理地分解權利，使每一種權利在運作中都能夠受到有效的約束和監督，不能偏離法律的軌道。（2）推行和規范政務公開,為加強監督管理創造條件。通過政務公開,把行政機關及公務人員辦理政務的依據、條件、程序、結果都直接置于社會監督之下,增強辦事的透明度,有助于公務人員轉變工作作風,提高辦事效率;有助于行政機關轉變職能,促進依法行政;有助于完善監督管理,杜絕腐敗滋生;還有助于推進行政民

26、主化進程,調動廣大人民群眾參與國家事務管理和監督的積極性。（3）吸引群眾廣泛參與，接受社會監督。競爭上崗的焦點是面試和答辯，對每一場面試答辯，既安排單位群眾對競職者進行測評打分，同時還設立旁聽席，邀請社會各界旁聽觀摩，予以監督。4對公務員的激勵機制的完善（1）改革現行公務員工資構成固定不變的規定,實行公務員薪酬工資制，是要制定出一套讓公務員付出的勞動與報酬相一致的薪酬制度。工資的多少是對公務員工作績效的一個肯定，更是對其工作的一種激勵。（2）獎勵使用要根據本部門的實際情況加以創新，不要盲目跟從。國家可以以立法的形式制定出一套關于考績的法律，從而使公務員的績效得到公正的考評進而使對公務員的獎懲措

27、施有法可依、有章可循、標準歸一。同時，獎勵措施要涉及職務和級別的晉升。(三)“出口”環節1 對公務員的辭職、辭退制度的完善措施（1）完善國家行政機關行使辭退權的力度加強行政機關國家公務員的教育，特別注意提高領導干部的整體素質，防范行使辭退權的時候來自外來的干涉，保證做到該處分的處分，該辭退的辭退，以維護清政廉潔和德才兼備的國家公務員隊伍。（2）確保國家行政機關的辭退權不被濫用在社會關系紛繁復雜，政府機關管理事務增加，職能范圍擴大的情形下，自由裁量權固然是必需的，但也要有所限制，所以公務員的辭退制度對國家行政機關辭退國家公務員范圍、權限、程序應該作規定，從而從法律上保證辭退權的正當行使，保護國家公務員的合法權益。 2 對公務員的退休制度的完善措施 適當調整退休條件，發揮年長者的積極性，根據他們的身體狀況適當放寬退休年齡