1、上海農村宅基地退出機制研究摘要：宅基地退出機制的建立，可盤活村民閑置資產，在不增加建設用地總量的前提下，能有效緩解土地供需矛盾、破解耕地占補平衡難題，時實施新農村建設、實現現代高效農業以及維護農民利益等方面具有重要意義。本文從村民、集體經濟組織和政府三個層面具體分析了影響宅基地退出的主要因素,針對制約宅基地退出的不同障礙，提出了建立上海市宅基地退出機制的基本思路，并具體闡述了宅基地退出模式和退出程序。上海市農村宅基地量多面廣、布局分散，“一戶多宅”、人均占地超標，隱形流轉等違規用地現象大量存在，宅基地閑置現象普遍，土地浪費嚴重。要規范農村土地管理、提高土地的集約節約利用水平，建立有效的宅基地退

2、出機制勢在必行。目前關于宅基地退出的系統研究相對較少，且主要是探討退出模式和影響因素。本文從上海宅基地退出的實際情況出發，認為宅基地的退出，除要建立退出補償制度以外，也應建耕地占補平衡“指標庫”和新增建設用地“指標庫”，并在指標使用和交易過程中建立宅基地退出“資金庫”。這樣才能在規范農村宅基地管理、維護村民權益的同時，調動集體經濟組織和地方政府的積極性，形成“先補后占”的用地模式。一、上海農村宅基地用地現狀及存在問題1. 居民點規模較小，布局分做上海共有1703個行政村，近4萬多個自然村落、35萬個居民點，95.20萬戶村民。由于村莊規劃缺失或滯后IL與土地利用總體規劃缺乏有效銜接，上海郊區縣

3、居民點呈無序外延擴張狀態，點多而圖1上海郊區縣宅基地分布圖廣、布局分散，多沿路沿河順勢建設，人居占地超標現象比較普遍,上地利用粗放上海市農村宅基地分布詳見圖1。截至2009年末，上海市農村戶籍人口332.78萬人,占全市總人II24%;農村宅基地面積高達圖220002009年上海郊區縣農業人口變化情況圖31996-2009年上海市農村居民點面積變化情況區縣5戶以下51。戶1020戶2030戶3050戶50戶以上崇明1524998577318458822473南匯4461848972480697389169奉賢3190640691885453206140金山2402241991487247122

4、63松江1423024131357478312198青浦785116411444612487364浦東724015611270569414255嘉定549611991143585522387閔行4292940864338269194寶山1185378426243203170合計2933392987415540481031482013區縣5戶以下51。戶1020戶2030戶3050戶50戶以上崇明1524998577318458822473南匯4461848972480697389169奉賢3190640691885453206140金山240224199148724712263松江142302

5、4131357478312198青浦785116411444612487364浦東724015611270569414255嘉定549611991143585522387閔行4292940864338269194寶山1185378426243203170合計2933392987415540481031482013表1上海市郊區縣農村宅基地集聚度統計分析表65.69萬畝，占住宅用地總面積45%；人均占地135m?,遠遠大于人均45m2的上限。另一方面，人口城鎮化與農村住宅減撾化不相同步現象明顯。1996年末至2009年末,農業人1從372.29萬人減少到164.54萬人,減少了56%（圖2）；同

6、期農村居民點用地從77.69萬畝減少到65.65萬畝，減少不足15%（圖3）o從集聚度來看，平均每個自然村約30戶，占地20畝左札與天津的220戶/點和北京的171戶/點相比，規模較小。從居民點布局來看,5戶以下的居民點約占84%,10戶以下的居民點約占93%,20戶以下的居民點約占97%o根據全國第二次土地調查數據，上海9個郊區縣農居點分布詳見表"2. 農村宅基地閑置現象普遍隨著城市化進程和城鄉一體化建設，大量農民涌入城市，其中有相當一部分農民在城鎮已有穩定工作和收入，有了自己的住房和各種社會保障，農民的大規模遷徙使農村住宅大量閑置。另一方面，子女成家后各自新建住房,或進城購房，留

7、守老人投靠子女，父母去世后遺留的房屋無人居住，也造成了大量農村“空關房氣根據對上海市部分區縣調查顯示，當地農宅閑置率已經達到15%25%,部分村組的閑置率高達40%o以松江區沸港鎮滸港村為例，該村有723戶農戶，其中155戶的房屋閑置無人居住，占總戶數21.43%;有266戶農民的房屋出租給外來人口，占總戶數的36.8。；有107戶農民由純老人居住，占14.79%；有49戶農民早出晚歸，只在晚上居住，占總戶數6.78%O3. 違規用地現象較多在宅基地用地管理中“重批輕管”、“批少占多”，建新房也拒不交出閑置下來的老宅基地，加之農房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風俗習慣，導致“一戶多宅”和超標占地

8、現象較為普遍，上地浪費嚴重。現行宅基地分配制度是基于集體成員身份實行的福利性分配,按照上海市關于農民建房占補平衡及耕地開墾費收費問題的通知（滬房地資金200398號）的規定，“農民建房占補平衡由鄉鎮政府統一組織，不得宜接向農民個人收取耕地開墾費”。農民取得宅基地的成本基本為零,加上經濟利益的驅動，造成一戶多宅、超標準占地等問題比較嚴重。我國宅基地制度設計的定位是在于其保障功能，即保證農民的居住權。但隨著市場經濟的建立在城鄉統籌背景之下，宅基地本身也發生了功能性改變，不再限于居住功能，而更多地突顯就財產功能和生產資料功能。由于缺少有效的宅基地退出機制，農宅買賣、出租、抵押等隱形流轉與灰色交易大量

9、存在。由于這種流轉并不受政府和現行法律的認可，因此只能采取私下交易的方式，無疑增加了交易成本和交易風險。據調查，上海市大部分村鎮的宅基地流轉占宅基地總數的15%左右，有的甚至高達40%以上。4. 農村合理用地需求受到限制在城鎮發展用地需求較大、城市建設用地指標嚴重不足、郊區村莊規劃尚未覆蓋的背景下，除重大項目動拆遷和危房翻建外，上海各區縣對農民建房嚴加控制，甚至部分區縣出現對農民建房暫停審批的情況，例如青沛區從2002年4月開始暫停農民建房審批。農民建房停批以來，一些村民因為結婚成家、添丁加1、分家立戶以及少數危房需要拆建等原因，建房愿望日漸迫切。2007年5月，上海市出臺上海市農村村民住房建

10、設管理辦法后，農民建房審批才逐漸放開。盡管上海市明文規定用于農村建設用地的計劃量不低于市下達計劃總量的5%,而在實際操作中，一些區縣和鄉鎮因利益馭動，很少用于農民建房，農民依法應當享有的宅基地權益得不到保障。由于缺失宅基地退出的有效機制，一方面農村宅埴地大鈦閑置，另一方面農民的合理建房需求得不到滿足。二、農村宅基地退出可行性與必要性分析1. 宅基地退出的政策依據當前涉及農村宅基地管理的法規主要有中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國物權法、中華人民共和國擔保法,現有的法律法規限制r宅基地的流轉，但為右償退出提供了口j能。我國土地管理法第62條規定："農村村民一戶只能擁有一處宅基地，

11、其宅基地的面積不得超過省、閂治區、直轄市規定的標準”，“農村村民出賣、出租住房后，再申清宅基地的，不批準”；國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發200428號）規定:“加強農村宅基地管理,禁止城鎮居民在農村購*宅基地”;中華人民共和國物權法明確把農村宅基地使用權定義為“物權”;黨的卜匕屆三中全會決定提出：“依法保障農戶宅基地用益物權”，就是要保障農戶宅基地依法取得、使用和收益的權利。上述法律法規的相關規定表明：農民獲得宅基地使用權必須符合法定條件并限定在本集體經濟組織內。這樣的規定為農民中閑置富余的宅基地及房屋處置明確r法律限定，但同時也提供了處置機遇。2 .宅基地大量閑置為宅基地退出提

12、供有利平臺我國目前的法律和政策限制宅基地流轉，特別是禁止城鎮居民購買農村宅基地，但由于沒有農村村民退出宅基地的機制，“一戶多宅”或L1定居城鎮和他鄉的居民雙再占有土地資源，不能將自己合法擁有的宅基地轉讓出去，宅基地使用權的權益難以實現，從而造成農村宅基地大量閑置或隱性流轉。2009年末，上海市農村戶籍人約333萬人，比2001年時的364萬人減少f30多萬人，越來越多的人進城就業或者長期定居城鎮，給今后農村紹下了越來越多的閑置宅基地；另一方面，上海非農產業和農民作農收入比重已高達85%,給宅基地的有償退出提供r非常難得的平臺。按照20%的閑置率計算,宅基地的退出可以減少13萬畝的建設用地，增加

13、近11萬畝耕地。目前，上海郊區縣城小化率75%.到2020年上海城市化率要達到85%,這就意味若全市將有78萬農村人口進城，按農村人均135m3的用地標準計算，農民退出宅基地，可帶來13萬市補充耕地或城鄉建設用地增減掛鉤潛力。3 .土地供需矛盾迫使我們要從宅基地中拓展新的用地空間上海正處于建設“四個中心”、實現“四個率先”的關鍵時期，城鎮工礦和基礎設施建設的需求將會處于較高水平,小城鎮改革和新農村建設也需要定的上地支持，土地資源緊缺與大最剛性需求之間的矛盾II益突出。根據第二次全國土地調查數據和本輪上海市土地利用總體規劃,至2020年末全市建設用地總規模控制在2981km?以內，2009年末上

14、海市建設用地總規模已達2830km而每年新增建設用地按照50km?左右的速度增加，土地供應的增長空間已十分有限（表2）o雖然通過優化用地結構，科學合理規劃以及節約集約等手段，用地矛盾町以得到一些緩解，但仍不能從根本上解決問題O另一方面,上海耕地后備資源匱乏，上海陸域地區經過多年整理復墾，新增耕地潛力已非常有限,土地后備資源主要來源于灘涂圍墾和存量建設用地的綜合整治。從農村建設用地中特別是農村宅基地資源中尋找用地新空間.應該是今后解決用地需求矛盾的關鍵所在。比14/建設用地基本農田耕地佰稱對比（萬畝）（萬畝）（萬畝）可調整耕地（萬畝）規劃基期（2009年末）42534835066規劃期末（202

15、0年末）447328374表2規劃基期現狀與規劃期末規劃指標對比表建立宅基地退出機制，不僅可以盤活村民閑置資產，解決生活保障,而且在不增加建設用地總量的前提下緩解上海市土地供需矛盾、破解耕地占補平衡難題，對推進城市化、實施新農村建設、實現現代高效農業以及維護農民利益等方面都具有十分重要的意義。另一方面，土地規劃中要求集中建設區外建設用地的拆除比為56%,宅基地的退出也是落實土地規劃的一項重要途徑。對國家而言，這部分退出的宅基地可能會復耕，從而增加耕地面積，節余的建設用地指標可以通過土地開發收歸國有，轉化為建設用地補充市場，也有利于緩解日趨緊張的建設用地指標。三、上海市農村宅基地退出的障礙雖然從

16、理論上、政策上以及目前的現狀等方面來看,實現農村宅基地有償退出機制是完全有可能的，但在具體實施過程中還存在諸多不利因素。其中.主要是沒有建立起完善的宅基地有償退出機制和復墾后指標認定體系。1.從農民的角度來看農村宅基地作為農村居民的住宅用地，具有無償性與保障性。對于進城務工或遷居城鎮的農民，由于目前在城鎮的就業、居住、養老、醫療、教育等各方面權益尚不能得到有效保障.他們只能退而依賴閑置在農村的土地使用權。如果要鼓勵進城農民的閑置宅基地退出，必須免除其后顧之憂，而當前尚沒有一套完善的政策制度來為退出宅基地的農民提供系列保障。另一方面，由于現行體制禁止宅基地入市交易，更多農戶期望通過拆遷獲取高額補

17、償。按照現行法律，農村集體可以為了公共目的收回農民的宅基地，并給予“合適”的補償，但“合適”的補償標準卻并未明確界定，由此給農村宅基地上的補償帶來很大的隨意性。如果對拆遷房屋按照土地管理法中規定的地上附著物給予補償，那么與鄰近國有土地上房屋的補償標準相比，明顯偏低。以松江區小昆山為例，集中建設區內動拆遷的農村可以獲得52萬/戶的動遷補償，而搬遷農戶的補償僅為38萬/戶，約占動遷農戶的73%O2.從集體經濟組織的甬度來看從法律主體上來說，只有村組集體才具備集體土地所有權人的資格,才能名正言順地承擔有償收回農村空置房、閑置房的職責，在實際操作中村組集體熟悉地方民情,也有利于此項工作的開展。由于農村

18、宅基地收回需要大量的資金,而當前大多數的村組都無力承擔這筆費用，還不足以承擔起宅基地退出的責任和義務。3.從政府的南度來看隨著農業人口的不斷減少，農村,空關房”、閑置宅基地將會越來越多，而農村集中居住點推進步伐加快后.大量不在集中居住點以內的宅基地必將逐步退出。但中國農民傳統的理財觀念以及房屋產權保護意識使這部分“空關房”不會輕易自行退出.必須給予一定的經濟補償才能實現。從行政和財力來看，政府不僅有負責這筆資金的實力，同時新增建設用地有償使用費、土地出讓金等收費中也有這種義務。但“先補后占”的復墾模式需要大量持續的資金作為支撐，而這部分補償資金如何解決，是制約宅基地退出的一大重要因素。是村集體

19、補貼，還是地方財政劃撥，或是在土地出讓金收入中解決，都是值得探討的問題。在政府財力有限且復墾指標不予確認、使用、轉讓的情況下，政府對宅基地退出制度的建立缺少積極性。而如果按照目前土地整理復墾的補償標準，農民的權益無從保障。以松江為例，整理復墾成本補貼7000元/市，耕地占補平衡指標費為3萬/畝。由此可見，資金和指標是制約宅基地退出的關鍵因素。三、上海市農村宅基地退出機制的建立1.基本思路首先要建立“政府投資、村組實施、各部門廣泛參與”的宅基地有償退出制度，鼓勵“一戶多宅”或11在城鎮購置商品房定居或愿意進城、進村鎮規劃區定居并自愿退還農村宅基地旦以后不再申請新宅基地的農民有償有序退出宅基地。在

20、具體操作的過程中必須遵循以下原則：符合規劃的原則；先拆后建，農民自愿有償的原則；耕地面積不減少，建設用地面積不增加的原則。政府可從耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、用于農業土地開發的出讓金等規費中以及各級土地分成收益中安排一部分資金用作退出宅基地村民的補償安置、社會保障及政策獎勵。|宅基地退出后農村集體土地承包權益、農民身份享有的政策待遇保持不變，退出后的宅基地及房屋歸村集體經濟組織所有。經過實地踏勘和評估后，對有利用價值旦暫時不適宜復耕的宅基地由集體經濟組織統一調配，用于公共設施、出租或有償調劑給符合條件申請宅基地建房的本村村民使用，籌集的資金納入資金庫統一管理。采用這種方式一方而補充

21、K宅基地退出所需的大量資金，另一方面有效緩解村民建I房用地不足的矛盾，同時因為閑置宅基地大多在村莊內部，也避免了與規劃之間的矛盾。由于每年每個村組都會有一I定數故的宅基地退HI,分散省星，不能達到時間上和空間上的相對統一，面積和數度上也達不到整理的要求，農村宅基地的退出并不容易整體統一實施。這就要求土地管理部門發揮.作職能，待退出的無使用價值fl可以復耕的宅基地數量和面積達到一定規模和要求后，按項目管理的要求統一組織整理復墾。最后由土地管理部門對項H區減少的建設用地和新增耕地數ht、質址按等級折算的辦法分別予以確認，確認的耕地占補平衡指標和新增建設用地指標納入“指標庫”統籌使用或轉讓（圖4）。

22、2. 退出模式為解決在工.業化、城市化加速發展過程中,農民由農村轉向城市就業，以及“一戶多宅”造成農村宅基地的閑置，而同時建設用地指標不能滿足城市建設需要的矛盾，部分省市出臺K農村宅基地退出相關政策，其中以重慶重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法最具代表性。從全國各地的操i作實踐來看,退出方式可總結為以下兩種:一種是在土地利用總體規劃范圍之內,為了節約集約用地，將分散的自然村落撤并，引導村民集中居住，將村民原先分散的宅基地置換出來，重新在集體所有的土地上另辟新址建房。上海奉賢區莊行鎮采用此模式進行。另一種是在政府主導下，農民自愿以其宅基地,按照規定的置換標準，換取小城鎮內的一套住宅,遷入小

23、城鎮居住。原村莊建設用地進行復耕,而節約卜.來的土地整合后再通過招拍掛等方式出售,用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口和農民保障。以天津、嘉興、成都進行的“宅基地換房”最為典型，上海市開展的大部分增減掛鉤項目均采用這種模式，其內涵詳見圖5。圖4宅基地退出基本思路示意圖這些政策的共同特點就是:有償收回閑置或將要閑骨的農村宅基地，并對其進行復墾，開發出圖5上海市增減掛鉤模式示意圖的農用地面積按照城鄉建設用地增減掛鉤的有關政策規定折抵城市新增建設用地計劃指標和耕地占補平衡指標。增減掛鉤后，項目區建設用地面積沒有增加,耕地面積也沒有減少，拆舊區原有的農民土地承包關系沒有改變,農民仍可以繼續從事農業生產,或

24、是將土地承包經營權流轉出去。上海宅基地的退出及分配可以參照以上模式按照政府投資、村組實施、各部門參與的方式進行。3. 退出程序村民自IB提交申請村民退出宅基地圖6農村宅基地及建（構）筑物退出流程圖多鎮政府初審相關規費、出讓金指標轉讓費收入一前期墊付>出資受整理復墾,支出購買指標出宅基地支付的各項補償費用圖7宅基地退出資金收支分析示意圖有合法穩定住所的村民宅基地及建（構）筑物的退出可以按照申請、審核、審批、實施程序進行。首先，自愿退出宅基地的村民向當地鄉鎮人民政府提出申請，相關部門對農戶家庭人員情況和宅基地及建（構）筑物進行清理丈量、登記造冊、計算補償費用，初審通過后簽訂退出協議;其次，區

25、縣土地主管部門審核無誤后，統一登記造冊并報送區縣（自治縣）人民政府審批，經批準后，轉戶居民應按照協議約定的退地時限及時交付宅基地及建（構）筑物，同時獲得退出宅基地及建（構）筑物的補償費。詳見圖6。宅基地退出是一項復雜、艱巨、持久的工作，涉及農民、農村、農業的方方面面。針對上海這樣一個經濟發展較快、城市化水平較高，農村問題比較突出的地方，建議分批次推進農村宅基地有序退出。首先，農村閑置的宅基地優先退出;其次在政府主導下，加快居民點歸并、中心村和安置小區建設，以土地綜合整治、新農村建設和增減掛鉤政策為抓手，試點先行，穩步推進，通過撤村并點，實現人口的集中居住。4. 建立宅基地退出“資金庫”我國農民

26、傳統的理財觀念以及日益增強的產權保護意識使農村閑置宅基地不會輕易自行退出。同時，房屋作為私有財產，在轉移時也應當給予一定的經濟補償。有政府政策的引導，加上可以獲得轉讓房屋和宅基地應有的收益和社會保障，可有效調動農民退出閑置房屋的積極性。建立宅基地退出補償機制，實行有償收回，有償使用，利用經濟杠桿來促進閑置農村宅基地的有效利用，是宅基地退出的關鍵。農民放棄宅基地后，閑置的資產得以顯化的同時也減少了宅基地私下流轉現象的產生。農村村民自愿整戶退出全部宅基地及建構附著物的補償費用由農村房屋補償費、宅基地范圍內建（構）附著物補償費、宅基地使用權補償費、購房補助和社會保障等組成（圖7）,具體補償安置標準補

27、償標準參照上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置標準制定。對不需要房屋集中安置的村民補償方式可為完全貨幣補償和社會保障。對解決退宅農戶社會保障的，不再享有征地補償權利。對農村五保對象退出宅基地后由民政部門統一安排集中供養的，由區土地整治儲備中心建立專戶、專賬管理,所取得的土地利用增值收益按有關規定支付給民政部門，專項用于農村五保對象的集中供養。宅基地退出需要大量穩定的資金支持,建立政府主導的農村宅基地退出“資金庫”，才能保障對宅圖8上海宅基地退出的指標體系圖8上海宅基地退出的指標體系基地實施收購、整理及退出補償等的巨大資金需求。宅基地退出后節余指標的轉讓收益納入資金庫統一管理，專項用于宅基地退出所需各項費用;不適宜夏墾的宅基地和建（構）筑物本村內統籌有償使用或安排給符合建房條件的村民使用,所得資金用于補充收回宅基地的開支。這樣宅基地退出所需資金就建立了穩定持續的資金來源，也有利于農民的集中居住和土地利用規劃的有效實施。5. 建立宅基地退出“指標庫"宅基地退出整理復墾為耕地的，十.地管理部門在驗收時，除確認新增耕地面積外，還應確認減少的建設用地危。存技建設用地的減少和耕地面積的增加形成r兩個指標，即耕地指標和新增建設用地指標。它既不是國家下達的新增建設用地計