1、城鎮化建設中土地管理對策研究    摘要：針對我國城鎮化土地剛性需求與耕地保護間的矛盾，提出我國發展城鎮化建設和保護耕地的對策：一是深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系；二是做好城鎮土地利用規劃；三是盤活存量，注重內部挖潛；四是把好鄉鎮企業用地關，避免鄉鎮企業占用過多的耕地；五是立體規劃，開發地下空間；六是提倡舊城改造，適度提高容積率；七是依靠法律、法規制止城鎮化發展過程中出現的對耕地保護不利的方面。關鍵詞：城鎮化建設；土地；耕地。目前我國城鎮化已進入快速發展階段，推進城鎮化建設占用大量土地與耕地保護存在著矛盾，因此，要積極探索城鎮化建設中的

2、土地管理新思路，妥善解決城鎮化建設中保護耕地這一難題。1我國城鎮化土地剛性需求與耕地保護間的矛盾。工業化和城鎮化是我國經濟發展的必由之路。在工業化和城鎮化的不同階段，其土地需求差異很大。一般而言，工業化和城鎮化進程中的土地資源消耗呈現出一種“S”形曲線：在工業化的前期，工業化和城鎮化發展速度較慢，土地資源的消耗相對較少，速度也不快。在工業化中期，隨著經濟的“起飛”，工業化和城鎮化進入加速發展階段，對土地資源的消耗也進入快速發展期。后工業化時期，隨著產業結構升級和工業企業向其他地區轉移，對土地資源消耗的速度逐漸放緩。目前，我國已進入工業化和城鎮化的快速發展階段，這意味著今后相當長一段時間內不僅土

3、地占用的速度會加快，而且占用的規模也會增大。1997-2000年，我國年均征用土地456平方千米，此后，征用規模急劇增加，2001年和2002年分別達到1 812平方千米和2 880平方千米。2003年后國家開始加大土地宏觀調控力度，增長速度有所回落，但是2003-2005年的年均征用土地仍高達1 494平方千米。城鎮化建設的土地剛性需求與耕地保護存在矛盾。在大規模城鎮建設過程中，我國有限的耕地資源被不斷占用。統計數據顯示，2003-2008年，全國建設占用耕地22.9萬公頃、14.5萬公頃、13.9萬公頃、25.8萬公頃、18.8萬公頃和19.2萬公頃。全國土地利用變更調查結果報告顯示，19

4、98年我國耕地面積為1.3億公頃，2008年僅為1.22億公頃（人均僅0.09公頃），呈現出持續減少的勢頭，平均每年凈減少耕地86.67多萬公頃。基于人均消耗糧食、耕地質量、平均公頃產量等要素考慮，到2020年末，全國耕地面積必須確保不低于1.2億公頃，這意味著從2006年到2020年，耕地最大凈減少量不能超過180萬公頃，年均不到13.3萬公頃。盡管近年來國家已經開始加大土地整理復墾開發力度以補充耕地，2006年耕地凈減少量下降至3.08萬公頃，僅為10年來年均減少規模的35%,但是按照目前這一減少速度，180萬公頃的緩沖額不出6年就會被突破，耕地保護面臨的形勢非常嚴峻。耕地資源的大量損失，

5、尤其是經濟發達地區大中城市周邊優質農田的快速消失，加上農業比較利益低下，糧食生產必將受到影響，甚至會威脅到我國的糧食安全。農地不僅是農民的生產資料，更是農民的社會保障資料。目前我國農民人均耕地0.16公頃，也就是說，每征用0.16公頃耕地就會增加1名失地農民。根據測算，目前我國失地農民總數在5 000萬人左右，城鎮化過程中還將有近億農民失去土地。失地農民的群體龐大，如果處理不好不僅可能導致這一群體貧困加劇，而且可能誘發社會不穩定因素。面對城鎮化建設過程中迅速增長的用地需求及耕地資源的急劇減少，盡管近年來國家先后出臺了一系列政策來緩解兩者間的矛盾，并在實踐中取得了積極效果，但目前仍存在不少問題。

6、因此，面對城鎮化建設的快速推進，要解決城鎮化建設與耕地保護間的矛盾，必須開拓新的思路。2保護耕地的對策。保護耕地是我國一個基本國策，必須制定相應的政策，采取有效措施，既加快城鎮化進程，又切實保護耕地。一是深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系。通過供地機制的變革與創新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設用地內涵挖潛的集約利用。通過調查研究，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系，在體系中體現城鎮人均用地標準、城鎮容積率、城鎮土地產出效益等。二是做好城鎮土地利用規劃。土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段，通過分析土地利用現狀和土地潛力，科學地預測未來土地需求，調整各

7、類用地結構和數量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調控土地的目的。三是盤活存量，注重內部挖潛。目前城鎮內部存量土地挖潛空間還很大，如低效利用的平房區、缺乏資金開發的閑置土地、未利用的存量土地、企事業單位低效利用或利用不合理的原劃撥土地等。在這方面，許多地方通過城鎮內部拆遷改造和挖潛，為城鎮建設、房地產開發等提供了土地，減少了建設占用耕地的壓力。四是把好鄉鎮企業用地關，避免鄉鎮企業占用過多的耕地。由于城鎮化的發展，人、財、物等資源必然流向城鎮，通過城鎮基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件，引導分散的鄉鎮企業向城鎮集中，有條件的地方可以建立工業集中區，避免鄉鎮企業遍地開花，占用過多的耕地，達到

8、節省建設用地、減少環境污染的問題。五是立體規劃，開發地下空間。開發城鎮地下空間不僅可以提高土地利用率，而且具有眾多優點，如節省土地資源，緩解中心區高密度，人車立體分流，疏導交通，擴充基礎設施容量，減少環境污染，保持城鎮景觀，增加城鎮綠地，改善生態環境等等。因此，今后在我國城鎮建設中，應注重地下空間，把開發地下空間資源作為城鎮規劃建設中的一項重要戰略予以高度重視并逐步實施。六是提倡舊城改造，適度提高容積率。目前我國城鎮上部空間的利用非常不足。提倡舊城改造，適當提高城鎮的容積率，防止一哄而上建新城，尤其是大拆大遷建新城，是城鎮土地集約利用的有效方法。七是依靠法律、法規制止城鎮化發展過程中出現的對耕地保護不利的方面。對于城鎮化發展中對耕地保護不利的方面，必須依靠教育、法律、法規，嚴格審批手續，采取經濟、法律和行政手段，保證城鎮化的健康發展，嚴格禁止重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目，防止以城鎮化發展為由使耕地資源大量流失。參考文獻。1史育龍。我國城市化進程對土地資源影響程度的分析J.中國人口·資源與環境，2004（4）：12.2宋戈。