1、第 14卷第 1期 遼寧工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版 Vol. 14,No. 1 2012年 1月 Journal of Liaoning Technical University(Social Science EditionJan.2012收稿日期:2011-12-10 網(wǎng)絡(luò)出版時間 : DOI:作者簡介 :王國維(1988 ,男,遼寧 撫順人,主要從事社會保障研究。社會保險基金監(jiān)管存在的問題與對策王國維, 張飛,王曦(遼寧工程技術(shù)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院,遼寧 阜新 123000摘要 :針對轉(zhuǎn)型期的社會形勢和中國社會保險基金監(jiān)管體系不健全的現(xiàn)狀, 采用文獻法和比較法,分析了中國社會保險 監(jiān)管

2、體系存在的立法缺失、監(jiān)管機構(gòu)分散、保值增值困難等問題,結(jié)果表明,應(yīng)該從立法、管理模式和監(jiān)管機制等方面 完善社會保險基金監(jiān)管體系。關(guān)鍵詞:社會保險基金;監(jiān)管;分權(quán)式管理 ; 管理模式 ; 監(jiān)管機制 中圖分類號 :F 842.6 文獻標(biāo)志碼 :A網(wǎng)絡(luò)出版地址 :WANG Guowei, ZHANG Fei,Abstract: In view of social situation in transformation and of social defects of legislation, looseness of supervision maintenance and Key words: me

3、chanism0 引 言財政部報告 201017 071111%; 總支出 13 310的 億元,年終 滾存結(jié)余 21 43821%。社會保 險基金的快速增長一方面表明了我國社會保障制 度的償付能力逐步增強,但另一方面也給社保基 金的運營管理和風(fēng)險控制提出了更高的要求。雖 然從 2008年開始, 人力資源社會保障部、 財政部、 國務(wù)院糾風(fēng)辦、審計署等 9部門聯(lián)合開展的社會 保險基金專項治理活動取得一定的成效。但是, 在社會保險運行過程中,諸如上海社保基金盲目 投資、 廣州掛床騙取醫(yī)療保險等案件仍時有發(fā)生, 對社保基金的安全和社保制度的運行構(gòu)成了巨大 威脅。因此,加強對社會保險基金的監(jiān)管,對于

4、基金的按時足額籌集和償付、保值增值及勞動者1中國社會保險基金監(jiān)管體系社會保險基金監(jiān)管是指由國家行政監(jiān)管機 構(gòu)、專職監(jiān)督部門等為防范和化解風(fēng)險,根據(jù)國 家法規(guī)和政策規(guī)定,對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、運營 機構(gòu)或其他有關(guān)中介機構(gòu)的管理過程及結(jié)果進行的評審、認(rèn)證和鑒定 1。社會保險基金是用于保 障社會成員特殊時期基本生活的專項資金,是具 有社會再分配性質(zhì)的巨額資金,因此,社會保險 基金問題層出不窮,社會保險基金運行過程中的 監(jiān)管異常復(fù)雜。社會保險基金監(jiān)管始于 1998年, 中央設(shè)立基 金監(jiān)督司,各地也紛紛參照中央設(shè)立了各級社會 保險基金監(jiān)管機構(gòu)。此后的十多年時間里,我國 的社會保險基金監(jiān)管體系從由小到大,從

5、單一到 多層次,逐步加強和完善。目前,對于社會保險 基金籌集、投資運營以及償付的管理已經(jīng)形成獨 特的管理框架,對于社會保險基金運行過程的監(jiān) 管體系也已初步建立。 特別是 2011年 7月 1日實CNKI:21-1412/C.20120109.0933.0052012-01-09 09:33遼寧工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版施的 社會保險法 , 在第七十六條到第八十條中 對社會保險基金的監(jiān)管問題做出明確的規(guī)定,主 要包括各級人民代表大會的監(jiān)管、縣級以上社會 保險部門及財政、審計部門的監(jiān)管和繳費主體代 表、工會代表等組成的社會保險監(jiān)督委員會的監(jiān) 管。 社會保險法 為社會保險基金運行構(gòu)建了一 個完善的

6、監(jiān)管體系,保障了社會保險基金運行的 合法性、安全性、公正性原則。 保險基金的收支、管理和投資運營狀況實施的監(jiān) 管;以及社會監(jiān)管即統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立的用 人單位代表、參保人員代表,以及工會代表、專 家等組成的社會保險監(jiān)督委員會,對掌握的社會 保險基金的收支、運營和結(jié)余情況進行分析和檢 查, 并將檢查結(jié)果定期向社會公布。 在此基礎(chǔ)上, 對社會保險工作提出咨詢意見和建議。中國目前的社會保險基金監(jiān)管是通過外部監(jiān) 督管理下的內(nèi)部有效自我約束來確保基金的安全 和完整,進而維護勞動者的合法權(quán)益。當(dāng)前的社 會保障基金監(jiān)管是政府主導(dǎo)下的社會保障基金監(jiān) 管,即在外部監(jiān)管的過程中,監(jiān)管的主體和客體14但在基金的籌

7、 集、投資運營和償付等具體環(huán)節(jié)上仍存在著很多 問題。為了保證社會保險制度的可持續(xù)運行,必 須對監(jiān)管體系存在問題進行深層次的剖析。 2.1法律體系不完善且立法層次低縱觀世界各國社會保險制度的發(fā)展,都是立 法先行。在中國, 社會保險法出臺前,與社會 保障有關(guān)的法律只有 7部,而且它們都不是專門 針對社會保障的。用以規(guī)范社會保障制度運行的 一般都是“規(guī)定” 、 “條例” ,這些低效力的法規(guī)、 意見與社會保險制度的“兜底網(wǎng)” 、 “安全閥”地 位不相符。 社會保險法出臺后, 雖然就社會保 險基金監(jiān)管進行了較詳細(xì)的探討,但是由于社會王國維,等 :社會保險基金監(jiān)管存在的問題與對策保險制度內(nèi)容的多樣性和運行

8、過程的復(fù)雜性,僅 僅一部社會保險法不能完全解決問題,而且 在社會保險法中對于基金監(jiān)管的論述也不盡 完善。如社會保險法通篇有十多處提到“具 體辦法由國務(wù)院規(guī)定”或類似表述。從法律術(shù)語 的角度說,這叫做法律的“授權(quán)” 。因此,有專家 表示, 理性審視 社會保險法 ,會發(fā)現(xiàn)它是授權(quán) 條款最多的法律。法律上授了權(quán),就需要進一步 制定法規(guī)、規(guī)章來約束、保障。為了貫徹落實社 會保險法,雖然人力資源和社會保險部制定、修 訂了實施<中華人民共和國社會保險法>若干規(guī) 定等 6個配套規(guī)章,下發(fā)了基本醫(yī)療保險,失 業(yè)保險等方面 3個規(guī)范性文件,但是,由于各部 門之間的利益糾紛,有些“授權(quán)”條款屬于一種

9、“回避”的方式,至今未達(dá)成共識。比如,公務(wù) 員及參公人員養(yǎng)老保險問題,城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險 待遇、社保基金運營管理的監(jiān)督機構(gòu),社保費統(tǒng) 一征收的執(zhí)行機構(gòu)等。法律法規(guī)的不完善,必定 造成處理實際問題的無規(guī)可循,而對于社會保險 基金的監(jiān)督也成了學(xué)術(shù)上的交流,無法律上的效 力。2.2監(jiān)督委員會性質(zhì)不明且作用難發(fā)揮方面差別很大,缺乏長效機制,特別是監(jiān)督委員 會的性質(zhì)不明確, 難以切實有效地開展監(jiān)督工作。 2.3社保基金空賬運行且保值增值難社會保險基金被一些人錯誤地視為政府預(yù)算 的一部分,對此,清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究 中心主任楊燕綏教授指出:“社保基金屬于 俱樂 部式準(zhǔn)公共基金,不屬于財政預(yù)算,地方政府

10、 只有補充資金的責(zé)任,而沒有動用社會保險基金 的權(quán)力。 ” 4但是由于現(xiàn)有法律缺失,使得部分地 方政府能支配社會保險基金。因此,減少社保基 金挪用、做實個人賬戶就成為社會保險基金監(jiān)管 的題中應(yīng)有之義。同時,鑒于社會保險基金是保 障社會成員特殊時期基本生活的 “保命錢” 性質(zhì), 對于社保基金的監(jiān)管,不能僅僅停留在“不被挪 用”和“維持現(xiàn)狀” ,在高通脹的轉(zhuǎn)型社會,基金 的保值增值同樣是監(jiān)管的重中之重。一方面從投 資方式上看,社會保險結(jié)余基金,都按規(guī)定存入 銀行或購買國債。然而銀行利率近年來已低于工 資增長率,而適合社保基金投資的國債數(shù)量、期 限無法滿足要求。另一方面,由于社會保險基金 統(tǒng)籌層次較

11、低,由各地方政府分散管理,同時缺 乏高效力的法律來約束基金投資行為,所以有些 地方政府社會結(jié)余基金盲目投資,造成了社保基 金挪用和浪費。因此,加強社會保險基金監(jiān)管,35。最后,收支分離,雙重管理,輔以由立法、行政、財政、 審計等部門的外部監(jiān)督,運行效果良好。3.2瑞士的社會保險基金監(jiān)管瑞士的社會保險基金實行嚴(yán)格限量監(jiān)管模 式。在這種模式下,征繳的所有社會保險基金都 集中到社會保險基金賬戶,社會保險基金的投資 由專門的基金管理公司管理運營,職工個人不能 自主選擇基金管理人和基金投資策略。投資方式 上,嚴(yán)格限制社會保險基金的投資組合。瑞士社 會保險基金監(jiān)管同時實行社會化監(jiān)管,即讓基金 的繳納者參與

12、監(jiān)督社會保險基金運行的全過程。4完善我國社會保險監(jiān)管體系的建議社會保險基金是實行社會保險制度的物質(zhì)基 礎(chǔ), 是社會保險制度賴以生存和發(fā)展的重要保證。 為了體現(xiàn)社會保險制度的互濟性功能,發(fā)揮社會 保障基金的功用,必須堅持安全性、獨立性、法 制性、公正性、審慎性、科學(xué)性原則,建立健全遼寧工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版完善的社會保險基金監(jiān)管體系。4.1提高基金監(jiān)督的立法層次,加快法制體系 建設(shè)社會保險基金監(jiān)管法律體系是基金管理監(jiān)管 得以順利實行的重要保證,是基金監(jiān)管體系的法 律基礎(chǔ)。 首先提高社會保險基金監(jiān)管的立法層次。 在社會保險法的基礎(chǔ)上,將分散在各種“規(guī) 定” 、 “條例”中的社保基金監(jiān)管內(nèi)容整

13、合,出臺 專項的社會保險基金監(jiān)管立法, 以規(guī)范基金征繳、 管理、支付、運營等行為。其次根據(jù)實際需要, 研究制定單項法規(guī),對社會保險基金監(jiān)管的工作 方式和工作方法做出制度性規(guī)定,實現(xiàn)規(guī)范管理 和依法監(jiān)管。4.2明確社會保險基金監(jiān)管委員會的性質(zhì)、職責(zé) 和權(quán)利只有合理平衡社會保險基金委員會的獨立 性、專業(yè)性與權(quán)威性,才能真正發(fā)揮社會監(jiān)管的 作用。因此,社會保險委員會應(yīng)該吸納相關(guān)行政 部門的代表, 包括社會保險行政部門、 財政部門、 銀行監(jiān)管部門、發(fā)展改革部門、審計部門等機構(gòu)個工員會。4.3政府主導(dǎo)下的社會保險基金監(jiān)管主要問題就 是行政部門權(quán)責(zé)不清,關(guān)系不明。因此,要加強 社會保險基金監(jiān)管,可以借鑒法

14、國經(jīng)驗,首先實 行收支兩條線,資產(chǎn)管理權(quán)和負(fù)債管理權(quán)由不同 部門行使 6;其次,行政性管理與投資運營管理 相分離,避免基金的盲目和低效投資;第三,個 人賬戶和統(tǒng)籌賬戶分開管理,避免挪用和空賬運 行;最后,管理與監(jiān)督兩部門,運營權(quán)和監(jiān)督權(quán) 分離,提高社會保險基金的監(jiān)管效果。 4.4形成社會各方面參與社會保險基金監(jiān)管的激 勵機制為更好的發(fā)揮社會保險基金監(jiān)管作用,可以 把勞動保障部門行政監(jiān)管、財務(wù)審計等部門專項 監(jiān)管和群眾媒體等社會監(jiān)管更好地結(jié)合起來。在 省一級成立由勞動保障廳牽頭, 財政局、 地稅局、 審計廳、監(jiān)察廳、人民銀行共同參加的社保基金 協(xié)同監(jiān)管指導(dǎo)小組。建立部門責(zé)任追究制度,各 級社會保險基金監(jiān)管機構(gòu)、 征收機構(gòu)、 發(fā)放機構(gòu)、 基金運營機構(gòu)等要認(rèn)真落實社會保險基金目標(biāo)管 理責(zé)任,建立自我約束機制和責(zé)任追究制度,及 時查處占用,挪用社會保險基金的行為,另外要 協(xié)調(diào)開展專項檢查,指導(dǎo)小組每年協(xié)調(diào)各部門對 全省社辦基金收支管理情況進行一次專項調(diào)查。對社會保險積極的收、 ,然而擠占挪用、欺詐冒領(lǐng)、盲目參考文獻:1盧純佶.社會保險基金監(jiān)管工作談J.中國勞動, 2002 (7 :13-14.2丁康.完善社會保險基金監(jiān)管制度