1、碩士論文題 目：美國鋼鐵保障措施案及對我國的啟示 學 院： 法 學 院_ 專 業： 2012 級 法 律 碩 士 姓 名： 王 發 新 學 號： 20120214492014年 6 月 20 日美國鋼鐵保障措施案及對我國的啟示一、案例簡介美國鋼鐵保障措施案是中國在WTO的第一案。也是WTO成立以來最大、最復雜的案件。2001年6月22日美國貿易代表正式致信ITC主席，要求ITC根據美國1974年貿易法“201條款”。就鋼鐵進口對美國鋼鐵行業的影響發起調查，同年10月26日ITC作出了損害裁決。隨后，美國總統于2002年3月5日發布命令，宣布自2002年3月20日起，對10類美國進口的鋼鐵產品提

2、高8至30的額外關稅，為期3年。同年4月中旬至6月中旬之間，歐盟、日本、韓國、中國、瑞士、挪威、新西蘭以及巴西等受害國先后聯合或分別與美國開展磋商，但均未能達成協議。應諸受害國的請求，WTO爭端解決機構(DSB)同意于2002年7月25日正式成立一個專家組，綜合受理受害國的8宗申訴案。緊接著，加拿大、中國臺北、古巴、墨西哥、泰國、土耳其以及委內瑞拉等7個WTO成員國相繼要求作為“第三方”參與本案的整個審理過程。2003年7月11日專家組作出報告。認定美國保障措施不符合WT0協定。同年8月11日美國提起上訴。2003年11月10日，上訴機構作出報告，全面維持了專家組的裁決。2003年12月10日

3、，專家組和上訴機構的報告在DSB會議上獲得通過。美國總統布什也于2003年12月4日簽署命令宣布自12月5日起，保障措施終止實施。至此，歷時21個月的案件以美國敗訴而結束。在此次由美國挑起的“201條款”鋼鐵保障措施爭端中，其“原告”之眾多，“被告”之孤立，涉及面之廣泛及其對WTO體制和全球貿易秩序未來影響之大，都是史無前例的。美國是我國鋼材出口的第二大貿易國。2000年中國對美出口鋼材129萬噸，占中國鋼材出口總量621萬噸的2005；2001年中國對美國出口鋼材銳減至7434萬噸。金額358億美元，占美國2735萬噸進口總量的27，占中國鋼材出口總量474萬噸的1568。此次美國提高鋼鐵產

4、品進口關稅對我國主要板材生產企業、建筑鋼材生產企業影響較大，尤其是寶鋼、武鋼、首鋼、鞍鋼等國內主要的鋼鐵生產企業。根據保障措施征收30的附加關稅，將使我國絕大多數鋼鐵企業在3年內無法對美國出口。據中國鋼鐵協會預測，按照歷年對美國鋼材出口的平均數據計算，此次鋼鐵保障措施將給中國每年至少造成7600萬美元的直接損失(以平均每噸鋼材180美元，每年平均出口40萬噸計算)。由此可見，我國對美出口在我國鋼材出口中占有比較重要的地位但由于出口量占鋼材生產總量的比重不大，國內鋼鐵企業所遭受的直接影響較為有限。由于歐盟、日韓等傳統鋼鐵出口大國對美國出口受阻，其大量過剩鋼材勢必要在國際市場上尋求新的出路，而中國

5、作為僅次于美國的世界第二大鋼鐵進口國必然成為國際過剩鋼材的“傾銷地”，國內鋼材市場供需的矛盾日益突出。即使在國內強勁需求以及世界經濟復蘇的拉動下，國外過剩鋼材的涌入對國內鋼材市場帶來的沖擊也是顯而易見的。美國鋼鐵保障措施對我國鋼鐵進口的影響很大。二、在WTO爭端解決機制下審查美國20l鋼鐵保障措施案由于美國201鋼鐵保障措施案有關各方與美國的磋商失敗，最終該案只能按WTO爭端解決機構的程序和有關規定來解決。首先由針對該案成立的專家組進行調查和審理，專家組將依據GATT第19條，WTO保障措施協議第2條、第3條、第4條、第5條、第6條、第9條、第12條規定的要求，審議有關各方提供給專家組的報告及

6、相關的事實。專家組通過分析和研究，寫出專家組報告，分發有關各方。眾所周知，保障措施是WTO多邊貿易體制所允許的保護國內產業的手段，但采取這種措施必須遵守嚴格的規定。依據WTO保障措施協議和CATT第19條采取保障措施的主要法律問題是：一是凋查進口是否增加、是否存在嚴重損害或者嚴重損害威脅、進口增加與嚴重損害或威脅之間是否有因果關系；二是措施是否在必要限度內、措施是否遵守了最惠國待遇原則、措施是否遵守了關于發展中國家豁免的規定；三是是否提供了事先磋商的充分機會、是否提供補償。但是在具體適用保障措施的過程中常常引起爭議，采取措施的一方稱遵守了某規定，而受到影響的一方則說違反了該規定”。WTO爭端解

7、決機構的專家組主要對這些基本法律問題進行裁決。1、關于調查的問題一是進口是否增加。按照WTO保障措施協議第2條第1款的規定，“一成員只有在下列情況下才能對某一產品實施保障措施，即該成員依據下述規定確認，輸人其境內的該產品，就國內生產而言絕對或相對地大量增長，并在此條件下對國內生產相同或直接競爭的產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅。因此，專家組要審查美國國際貿易委員會的報告是否能證明鋼鐵產品的進口存在絕對或相對地大量增長。如鋼鐵產品的進口確有大量增長，則此項符合WTO的規定；反之違背WTO的規定。二是是否存在嚴重損害或嚴重損害的威脅。WTO保障措施協議第4條規定，“嚴重損害應理解為對某一國內產業的狀

8、況造成重大的總體損害；嚴重損害威脅應理解為嚴重損害之危急顯而易見。嚴重損害及嚴重損害威脅的確定都應基于事實，而非僅憑指控、推測或極小的可能性而作出。”專家組將對美國報告中有關嚴重損害或威脅的數據進行仔細嚴格的審查，包括“有關產品進口增長的比例和數量，增長的進口產品在國內所占市場份額，銷售水平、總產量、生產率、能耗、損益及就業的變化。”以確認報告對嚴重損害或嚴重損害威脅的確認是否符合WTO的規定。三是進口增加與嚴重損害或威脅之間是否存在因果關系。這一點是確定是否采取保障措施的關鍵。WTO保障措施協議第4條第2款規定，“在確定進口的增長是否對某一國內產業已或正在造成嚴重損害或嚴重損害威脅的調查中，

9、主管當局須評估與該產業狀況相聯系的客觀的以及可以量化的所有相關因素。”“除非在客觀證據的基礎上，該項調查顯示有關產品的進口增長與嚴重損害或其威脅之問存在因果關系，否則不得作出。”“若在同一時期國內產業所受損害系由進口增長以外的各類因素所致，此類損害不得歸于增長的進口。”我們知道，造成美國鋼鐵企業不景氣的原因是多方面的，在美國的調查中，ITC將確認幾個進口增加之外的給鋼鐵產業造成損害或威脅的因素。在適用實質性原因標準時，ITC也將分析這些因素的相對重要性，以確定這些其他因素與進口增加相比是否更為重要。認為滿足了實質性原因的標準，進口增加與嚴重損害之間的因果關系就將存在。在以往的案例中，上訴機構指

10、出，第4條第2款對采取保障措施規定了兩個不同的法律要求，即因果關系；進口增加之外的因素所造成的損害不得歸為進口增加。該項沒有要求進口增加是嚴重損害的唯一原因。也就是說，進口增加與其他因素共同造成了嚴重損害，也能滿足該項的要求。對于第二個法律要求，上訴機構在美國面筋案中曾指出，主管當局必須考慮進口增加的后果以區別于其他因素的后果。在美國羊肉案中，上訴機構指出只有在其他因素的損害性后果被區別開來以后，主管當局才能作出進口增加造成損害性后果的決定。否則，完全依據對原因之一的進口增加進行的評價就是不可靠的，因為這是推定其他因素沒有造成歸因于進口增加的損害。第4條第2款(b)的未歸為要求(nonAttr

11、ibution requirement)排除了這種推定，而要求主管當局適當評價其他因素的損害性后果，以便這些后果從進口增加的后果中剝離開來。這樣才能作出真實的、實質性的因果關系決定。因此，專家組將對進口增加與嚴重損害或威脅之問是否存在因果關系這一問題將進行更為嚴格和詳細的審查來確定美國201鋼鐵保障措施是否正當。2、關于措施的問題一是保障措施是否在必要限度內實施。WTO保障措施協議第5條第1款規定，“一成員國僅在防止或補救嚴重損害并促進調整的必要限度內實施保障措施，若使用數量限制，則該措施不得把進口量降到最近一段時期的進口水平以下，即統計數據表明有代表性的前三年的平均進口水平，除非有明確的正當

12、理由表明某一不同水平對防止和補救嚴重損害是必要的。為達到這些目標，各成員應選擇最臺適的措施。WTO認為，必要限度是指保障措施應僅適用于涉及歸為進口增加的嚴重損害的范圍。關于這一點，專家組將審查美國實施為期3年的關稅配額限制和征收8一30的關稅措施與其國內鋼鐵產業所受的“嚴重損害及威脅”程度是否相適應，來確定美國的這一保障措施是否合法。二是保障措施是否違反了最惠國待遇。GATT第1條、第13條和第19條，以及保障措施協議第2條第2款都對最惠國待遇進行了明確規定。保障措施協議規定“實施保障措施須針對某一進口產品而不管其來源”。因而專家組只要審查美國的20l鋼鐵保障措施是否對每一個向其出口鋼鐵的國家

13、平等實行，只要沒有差別對待，就應認為是符合WTO規定的。否則，就與WTO規定相違背。而事實上，加拿大和墨西哥免于受限，從巴西進口的板坯也基本(占板坯總配額的52)被豁免。這明顯違反了實施保障措施的最惠國待遇原則。三是保障措施是否違反給予發展中國家豁免的規定。WTO保障措施協議第9條第1款明確要求，保障措施不得適用于不足總進口3的發展中國家的進口。如果一項措施不適用于某些國家，那么就應當對這些國家予以明確排除。在201鋼鐵保障措施案中，美國明顯違反保障措施協議第9條第1款的規定。因為作為發展中國家的中國，向美國出口鋼鐵產品的總量不足美國進口鋼鐵產品總量的3，而美國在實施鋼鐵保障措施時并沒有將中國

14、排除在其保障措施的制裁之外。這也是中國在此案中積極參與并穩操勝券的原因。3、關于程序的問題一是是否提供事先磋商的充分機會。GATT第19條第2款規定，“任何締約方在依本條第1款采取行動之前，應力求預先用書面通知締約方全體，以便締約方全體和作為該產品出口國并有重大利害關系的各締約方對所擬行動有作協商的機會。”這就是說采取保障措施行動應事先通知締約方全體并與有關出口國進行協商。”但它和WTO保障措施協議第12條并沒有具體說明應有多少時間進行磋商，因此何為適當時間應個案處理。因此，不論時間為何，采取保障措施的協商和磋商是必不可少的。上訴機構曾在美國面筋案中指出，應有充足的時間提供有意義交流的可能性。

15、這個要求是說出口成員事先應獲得充足的相關信息，以對該措施進行分析，并且有充分的機會在措施生效前評價其影響。只有這樣，出口成員才能有機會就維持第8條第l款所說的實質對等的減讓水平和其他義務達成諒解。達成這種諒解既符合出口成員的利益，也符合進口成員的利益，因為進口成員可以避免針對保障措施采取的過度補償措施。在美國20l鋼鐵保障措施案中，美國是沒有提供事先磋商的充分機會的，因而與WTO的規定不相符合。二是是否提供補償。按照GATT第19條和保障措施協議第8條第1款的規定，采取保障措施的一方應對出口國因此保障措施而遭受的損失進行充分的補償。補償一般是實施保障措施的成員對受該措施限制影響成員的其他有出口

16、利益的產品作出讓步，實行關稅減讓。如果實施成員與受影響的成員未能就貿易補償問題達成一致協議那么，受影響的成員可以采取報復。在此案中，美國明顯違反了GATT第19條和保障措施協議第8條第1款的規定。而中國、歐盟、日本、韓國等采取的報復措施是符合WTO要求的正當措施。從上述分析可以看出，美國在專家組的報告裁決中肯定是敗訴。并且，在現有WTO保障措施案件中，采取措施的一方都是敗訴的。因為，保障措施是特殊的救濟，只能在緊急情況下采取。不僅如此，它是以限制進口形式實施的救濟，不存在不公平貿易做法的指控”。在這一點上，保障措施與反傾銷和反補貼等針對不公平貿易的措施是不同的。如果符合實施的條件，保障措施就可

17、以針對其他成員的公平貿易，并且通過限制其進口，阻止這些成員享受其在WTO協定中的完整貿易減讓的利益。三、美國201鋼鐵保障措施案對中國的啟示加入WTO標志著中國對外開放進入新的階段，中國的國際經濟環境、對外貿易環境和政策體制環境將朝著有利的方向發展，這將給中國經儕的發展注入新的活力。但是，經歷和分析美國201鋼鐵保障措施案，我們應得到一些新的啟示。1、加入WTO后中國仍面臨貿易保護主義的挑戰加入WTO后，中國的國際貿易環境有所改善，但這并不意味著真正有完全自由貿易的國際環境。中國加入WTO解決了與主要貿易大國(美國)的非歧視貿易待遇問題，中國作為一個遵守國際規則的大國形象也進一步得到確立，這都

18、將有力地促進中國對外貿易的發展。但是美國提高鋼材進口關稅，歐盟隨后對鋼材進口實行關稅配額，再一次清楚的說明想借助加入WT0就獲得自由和公平的貿易環境是不現實的。即使一直自我標榜為自由貿易的美國，并不是遵守WTO規則的典范，而是鉆WTO規則漏洞的高手。事實上，WTO僅僅為推動貿易自由化提供了多邊談判和磋商的的舞臺，并不是已經實現貿易自由和公平的象征。在美國、歐盟和日本這些最發達的貿易大國，也頻頻有貿易保護主義的政策出臺。在美國鋼鐵案中，連使用率一直很低并且風險很大的保障措施都敢用，說明美國等發達資本主義國家仍存在嚴重的保護主義傾向。因而，中國加入WTO后，對貿易保護主義應保持清醒的認識和高度的警

19、惕。2、要有效利用WTO規則，切實維護自身利益加入WTO后，中國在維護自身利益時擁有更多的選擇空間，但在如何使用WTO規則的問題上存在嚴重的能力缺陷。中國加入WTO后可以有效利用WTO的爭端解決機制來解決在國際貿易方面的爭端和糾紛，轉變過去我們在貿易爭端和糾紛中的被動地位。這個被稱為“WTO皇冠上的明珠”的爭端解決機制的重要特點是：多邊談判而成，同時又是多邊參與的；注重規則化導向，強權政治的因素較弱；授權報復機制，對違反WTO規則的成員方具有懲戒性。換言之，中國加入WTO后意味著中國在國際貿易體系中獲得利益、爭取公平的政策選擇更多，保護自身正當利益的機會更大了。要在國際貿易中維護國家利益并爭取

20、較大的經濟利益，就要研究和掌握WTO規則。當前，我們研究得多的是在WTO和主要貿易大國緊鑼密鼓地監督中國履行承諾的情況下，中國準備如何遵守承諾、遵守WTO規則，可是中國對其他WTO成員的跟蹤和監督很少。美國201鋼鐵保障措施案使我們清醒得認識到：要有效利用WTO規則，一方面我們要研究和遵守WTO規則及其制度，履行自己的承諾；另一方面也應當積極研究、跟蹤和監督美國等其他國家是否履行了對中國和對WTO的承諾以及是否遵守了WTO規則。我們跟蹤和監督了其他WTO成員國內法律的修改、有關貿易政策的醞釀和出臺、貿易救助措施的調查啟動以及重要的國內政治活動，就有利于我們在處理貿易爭端和糾紛時把握主導權、爭取

21、主動權。其中尤其需要加強的是運用WTO規則的雙邊和多邊淡判能力，向WTO爭端解決機制申訴尋求公正裁決的能力。WTO爭端解決機制對法律、技術和程序都有十分嚴格的要求，一方面向WTO提出申訴或進行應訴需要大量的技術性支持，另一方面也需要國內的調查、統計、行政救濟、司法審理等符合相關國際標準。從目前的情況看，我們的政府、企業和相關服務行業的技術儲備和應對能力都還十分欠缺急需提高。3、要提高中國政府和企業在國際貿易爭端中的參與能力和應訴能力加入WTO后，中國的出口產品面臨更加開放的國際市場，但目前的制度安排下中國的某些出口仍然十分容易被外國市場拒之門外，增加了與其他國家發生貿易爭端的機會。為了有效解決

22、爭端，維護自身利益，我們應努力提高應訴能力。積極應訴，利用WTO的規則保護自己的利益。中國在美國201鋼鐵保障措施案中的積極參與和杰出表現對維護國家利益與鋼鐵企業的利益至關重要。中國加入WTO后可以享受WTO成員之間普遍的非歧視貿易待遇，也可以得到反傾銷協定、補貼與反補貼措施協定和保障措施協定的公平適用，但是中國加入WTO后較長一段時間內，中國的出口產品仍然容易受到單獨針對中國的進口保護。對中國產品實施特殊進口保護主要有兩種情況：一是在確定中國產品的進口是否為傾銷時繼續使用“非市場經濟”的歧視性標準；二是對中國產品的進口增加適用保障措施的條件比較寬松。按照中華人民共和國加入議定書第15條(a)

23、款(i)項規定，在確定價格可比性時，如果受調查的生產者不能證明生產該同類產品的產業具備市場經濟條件，則該WTO進口成員可使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法。也就是說，進口國調查中國進口是否屬于傾銷或補貼產品的主管機關在某些情形下可以繼續對中國產品使用“非市場經濟”標準，即不以中國的國內價格和成本為比較對象，而以其本國或其他第三國的成本和價格為比較對象。以“非市場經濟”的比較方式來判定中國產品是否傾銷或補貼產品，這種方法的主觀性太強，對中國不利。在這種情況下中國企業應當努力適用議定書的其他條款，即明確證明生產該同類產品的產業具備市場經濟條件，或者根據該WTO成員的國內法證實中國某一

24、特定產業或部門具備市場經濟條件。因此，提高政府和企業的參與能力和應訴能力就顯得十分重要。在中國加入WTO之后12年內，WTO其他成員可以在比較寬松的條件下對中國進口產品實施特殊保障措施。GATTT第19條和WTO保障措施協定中對實施保障措施規定的條件十分嚴格，而對中國的“特殊產品過渡性保障機制”，條件要寬松得多，不是一般條款之中的“造成嚴重損害或嚴重損害威脅”，而是。造成市場擾亂或市場擾亂的威脅”。由于對“市場擾亂”的界定并不明確，因此中國要對此類保障措施進行有效的防護難度很大。從相關的條款分析，應特別注意做好這樣三個方面的工作：一是受影響的WTO成員是否考慮了客觀因素；二是受影響的進口國在采

25、取保障措施之前是否提供合理公告、聽取擬采取措施適當性的意見和證據；三是實施的保障措施是否符合必要的限度。要做好這些工作，既需要中國國內有關政府部門的技術支持，也需要企業和行業協會的不斷努力。4、要嚴格遵守和積極利用反傾銷、反補貼與保障措施合理保護國內產業 加入WTO后，中國可以采取WTO規則允許的反傾銷、反補貼和保障措施來合理的保護國內產業，但是應當注意WTO對保護措施的使用有著比較嚴格的限制條件，我們要認真研究，有效利用。反傾銷協定、補貼與反補貼措施協定和保障措施協定就是對GATTl947相關條文的細化，進一步增加了限制性條件，避免WTO成員的濫用。加入WTO后，中國不僅可以援引這些協定保護

26、自己免受不合理貿易救助措施的損害，而且也可以在適當的條件下使用這些貿易救助措施合理的保護國內產業。在目前情勢下，實施保護措施時應注意對相關協定的嚴格遵守。因為，從政治上考慮，遵守規則可以確立中國良好的國際形象。中國加入WTO前，對中國能否切實遵守規則履行承諾，世界上有不少人抱有懷疑態度。如果中國有比較嚴重的違反WTO規則的保護主義政策，不符臺中國改善國際貿易和投資環境的真實愿望。另外，從經濟利盤看，違反規則可能帶來嚴重的利益損害。如果被WTO裁定違反WTO規則，那么相關成員可以實行報復性進口限制措施，由于中國經濟實力不強，國民經濟對貿易的依存度較高，不正當的使用保護措施很可能導致更大范圍的損害。而且從技術上看，中國要想繞過WTO規則進行不適當的保護措施十分困難。從已有的WTO爭端解決案例來看，專家小組和上訴機構對實施貿易救助措施的審查非常嚴格，對有關條文的解釋也傾向于保證適用對貿易救助的限制條件。5、要加強產業結構調整，提高國際競爭能力美國是世界上最大的鋼鐵消費國，201鋼鐵保障措施給美國最大的鋼鐵供應商歐