1、劉晏鹽法改革 唐朝劉晏鹽法改革評議劉玉峰（原載中央黨校學習時報2008年10月20日第9版）唐朝前期，實行公私兼營的鹽業政策，一方面由政府經營管理著部分鹽業生產，另一方面也允許私人經營鹽業。對私營鹽業，唐政府只征收一定的稅收（屬農業稅的折納變通形式），政策寬松，私營鹽業的生產運營處于正常形態。這種情形，一直持續到“安史之亂”爆發之后。唐玄宗天寶十四載（755年）十一月，安祿山、史思明在范陽發動叛亂，史稱“安史之亂”。安史之亂打亂了唐王朝的正常統治秩序，中央集權遭受重創，“綱目大壞，朝廷不能覆諸使，諸使不能覆諸州。王賦所入無幾”，國家財政收入銳減，財政收支急劇惡化。在此情況下，增辟財源以充實國家

2、財政，來保障平叛所需和挽救危機中的王朝統治，就成為一件十分緊迫的大事。為抗擊安史叛軍，肅宗乾元元年（758年），平原太守顏真卿，“以錢收景城郡鹽，沿河置場，令諸郡略定一價，節級相輸，而軍用遂贍”，采用食鹽專賣方式成功籌集到軍費。同年，負責財政運輸的鹽鐵轉運使第五琦借鑒顏真卿的做法，認為“方今之急在兵，兵之強弱在賦”，奏請肅宗同意，“創立鹽法，就山海井灶收榷其鹽，官置吏出糶。其舊業戶并浮人愿為業者，免其雜徭，隸鹽鐵使，盜煮私市罪有差”；“就山海井灶近利之地置（鹽）監、（鹽）院，游民業鹽者為亭戶”。第五琦的“榷鹽法”，是將先前的鹽業生產戶及愿意生產食鹽的流民，確定為生產食鹽的專門戶。當時這些專門戶

3、被稱為“亭戶”，并被編制入專門的戶籍，史稱“鹽籍”，隸屬鹽鐵使而不屬地方政府管轄。國家免除亭戶們的雜徭負擔，使其專事生產食鹽。又在鹽鐵使下設置鹽監、鹽院等職能機構，配備有關官吏，由這些官吏對亭戶進行具體管理，并以一定的官方定價統購亭戶的全部產鹽，加價形成壟斷價格（史稱“榷價”）后，再由官吏們負責運銷各地。同時，下令“盜煮私市罪有差”，打擊政府官營之外的一切食鹽產銷活動。這樣，就將食鹽的生產、運輸、銷售諸環節全面控制在了朝廷手里，由鹽鐵使負總責，各地鹽監、鹽院官吏負責具體經營，形成獨立于地方政府之外的垂直經營管理系統。十分清楚明白，先前允許公私兼營鹽業的政策至此被廢止，唐王朝鹽業政策發生了性質上

4、的巨大變化，變為由朝廷全面壟斷官營，禁止私人經營，并采取了“亭戶制鹽官府統購官運官銷”的壟斷運營方式。新唐書·食貨志載：“天寶、至德間，鹽每斗十錢。及（第五）琦為諸州榷鹽鐵使,盡榷天下鹽, 斗加時價百錢而出之,為錢一百一十。”“榷”者，壟斷之意。可見，第五琦榷鹽法實施前,食鹽的市場零售價格大約是每斗10文。榷鹽法實施后,鹽監、鹽院的官吏即以此價格統購亭戶所產食鹽，每斗加價100文后，再統一出售，從而形成了每斗110文的專賣零售價格。第五琦的榷鹽法取得了一定成效，榷鹽之利每年收入額在40萬貫左右，對當時國家財政極度緊張的狀況有所緩解。但是，第五琦榷鹽法存有許多弊端。全面壟斷食鹽的生產、

5、運輸和銷售諸環節，使得朝廷不得不設置大批的鹽監、鹽院機構并配備大量官吏，以致機構臃腫，經營管理的成本大增。官吏太多，又勢必滋生腐敗，有些官吏假公濟私，中飽私囊，損耗流失也增多。這些弊端和缺陷，都直接影響到了食鹽壟斷利潤的純收入。肅宗上元元年（760年），劉晏出任鹽鐵轉運使，對第五琦榷鹽法進行了系統的改進，形成新的榷鹽法，取得了更大的財政效益和社會效益。新唐書·食貨志記載了劉晏新法的主要內容：自兵起，流庸未復，稅賦不足供費，鹽鐵使劉晏以為因民所急而稅之，則國用足。于是上鹽法輕重之宜，以鹽吏多則州縣擾，出鹽鄉因舊監置吏、亭戶，糶商人，縱其所之，江、嶺去鹽遠者，有常平鹽，每商人不至，則減價

6、以糶民，官收厚利而人不知貴。晏又以鹽生霖潦則鹵薄，暵旱則土溜墳，乃隨時為令，遣吏曉導，倍于勸農。吳、越、揚、楚鹽廩至數千，積鹽二萬余石。有漣水、湖州、越州、杭州四場，嘉興、海陵、鹽城、新亭、臨平、蘭亭、永嘉、大昌、候官、富都十監，歲得錢百余萬緡，以當百余州之賦。自淮北置巡院十三，曰揚州、陳許、汴州、廬壽、白沙、淮西、甬橋、浙西、宋州、泗州、嶺南、兗鄆、鄭滑，捕私鹽者，奸盜為之衰息。然諸道加榷鹽錢，商人舟所過有稅。晏奏罷州縣率稅，禁堰埭邀以利者。晏之始至也，鹽利歲才四十萬緡，至大歷末，六百余萬緡。天下之賦，鹽利居半，宮闈服御、軍鑲、百官祿俸皆仰給焉。總起來說，劉晏新法對第五琦舊法的改進，主要在以

7、下幾個方面：其一，在食鹽的生產、統購和儲備方面，新法承繼了舊法設鹽監、鹽院管理亭戶，統購亭戶所產食鹽，打擊鹽業私營的做法，繼續將食鹽的生產過程和貨源集中，牢固地控制在朝廷手里。新法的改進之處，一是從技術上指導、從政策上鼓勵鹽業生產，即“以鹽生霖潦則鹵薄，暵旱則土溜墳，乃隨時為令，遣吏曉導，倍于勸農”，幫助亭戶進行食鹽生產，調動其積極性。二是在產鹽地區設立四場（漣水、湖州、越州、杭州）十監（嘉興、海陵、鹽城、新 亭、臨平、蘭亭、永嘉、大昌、候官、富都）加強經管，在吳、越、揚、楚四州建造眾多鹽倉，積存食鹽至二萬余石，儲備下充足的官鹽貨源。其二，在食鹽的運輸和銷售方面，新法放棄舊法的“官運官銷”，改

8、為由鹽政機構將統購到的食鹽按官方定價（榷價）賣給商人，再由商人運銷各地，采取了“借商銷鹽”的新方法，即“出鹽鄉因舊監置吏、亭戶，糶商人，縱其所之”，將鹽政機構從繁瑣的運銷事務中解脫出來，大大降低了經管運營成本。這里，以榷價購得官鹽的商人，實際上成了官鹽批發商，處于附庸地位。為了保障這些批發商運銷食鹽的通暢，從根本上保障榷鹽事務的正常推行，保障朝廷獲取高額壟斷鹽利，新法一方面規定各地地方政府不得再對這些批發商加以任何名目的征斂，即“然諸道加榷鹽錢，商人舟所過有稅。晏奏罷州縣率稅，禁堰埭邀以利者”。另一方面又在食鹽的主產區和運銷要地設立13個巡院，即“自淮北置巡院十三，曰揚州、陳許、汴州、廬壽、白

9、沙、淮西、甬橋、浙西、宋州、泗州、嶺南、兗鄆、鄭滑，捕私鹽者，奸盜為之衰息”，打擊私鹽運銷，維護批發商運銷食鹽的渠道不受沖擊和干擾，以保障朝廷獲得榷鹽利潤的暢通。這樣，劉晏就創新性地將商業運營原則運用于食鹽專賣經營中，把商人的盈利追求與政府的財政目的很好地結合起來，通過保障食鹽運銷渠道的暢通，既使官鹽批發商獲得可觀利潤而調動了其積極性，又使朝廷以較低的管理成本而獲得高額壟斷財政收入。其三，在經營管理體制方面，新法對舊法所造成的臃腫的鹽政機構和冗官冗吏大事精簡，“但于出鹽之鄉置鹽官，收鹽戶所煮之鹽轉鬻于商人，任其所之，自余州縣不復置官”。同時，精選鹽政要員，“其場、院要劇之官，必盡一時之選”，“

10、必擇通敏、精悍、廉勤之士而用之”，這就降低了經管運營成本，減少了腐敗，提高了效率。當然，由鹽鐵使總負責，下轄各地鹽政機構，形成獨立于地方政府之外的垂直經管系統，則繼承和保留下來，并通過機構整頓大大增強了經管職能。其四，在食鹽銷售的宏觀調控方面，新法創行了常平鹽制：即“其江嶺間去鹽鄉遠者，轉官鹽于彼貯之。或商絕鹽貴，則減價鬻之，謂之常平鹽。官獲其利而民不乏鹽。”保證僻遠地區食鹽的銷售，限制批發商人乘時射利，既穩定了鹽價，穩定了市場，又增加了政府的財政收入，一舉多得。概要而言，在榷鹽的產運銷運作上，劉晏新法變第五琦舊法“亭戶制鹽官府統購官運官銷”為“亭戶制鹽官府統購商運商銷”。不過，食鹽這一商品

11、的生產仍由鹽政機構管理，所產食鹽仍由鹽政機構一手統購，“商運商銷”以鹽政機構的批發為前提，食鹽的運輸銷售渠道也仍由鹽鐵使進行宏觀管理和調控，都表明新法并沒有改變朝廷壟斷經營食鹽的政策，仍是一種榷鹽法，且是一種更具成效的榷鹽法。隨著新法的逐漸完善推行，榷鹽收入呈遞增之勢，至代宗大歷末年，已占到國家財政總收入的一半，即“天下之賦，鹽利居半，宮闈服御、軍鑲、百官祿俸皆仰給焉”，成為皇室及軍費、官俸等開支的重要財源，有效保障了軍國所需，取得顯著的財政效益。同時，劉晏理財期間，“民得安其居業，戶口蕃息。晏始為轉運使，時天下見戶不過二百萬，其季年乃三百余萬。在晏所統則增，非晏所統則不增也”，也取得了較好的

12、社會效益。劉晏新法的高明之處，是在食鹽的運銷上尊重價值規律和市場原則，引入商人和商業機制，主動以商品經濟法則進行市場運作，擴大市場功能，從而使新法更加靈活和富有成效。與春秋時齊國管仲和西漢時漢武帝的榷鹽法，包括第五琦榷鹽法相比，劉晏榷鹽法更多地尊重和運用了經濟法則和市場規律，更好地處理了政府干預控制與市場自然法則之間的關系，它取得更顯著的財政效益和社會效益，是理所當然的。在肯定劉晏榷鹽法的成功及其成效的同時，也應看到榷鹽法的實質和消極影響。唐前期，實行公私兼營、公私并存的鹽業政策。第五琦改行榷鹽法，劉晏又進行了改進，實行鹽業官營壟斷，顯然是國家鹽業政策的重大改變。它采取的改變方式是通過頒布國家法令，宣布政府對鹽業實行壟斷經營，取締先前的私營鹽業，把全部鹽業的產銷領域