1、城市居民委員會自治現狀及法律原因分析2010年6月第23卷第2期山西省政法管理干部學院學報JournalofShanxiPoliticsandLawInstituteforAdministratorsJun.,2010V01.23No.2【法學研究】城市居民委員會自治現狀及法律原因分析陳華(廣西警官高等專科學校,廣西桂林530023)摘要城市居民委員會具有憲法和法律賦予的獨立法律地位與人格,在實現社區居民自治過程中應當發揮積極作用.然而,政府的不當干涉,群眾的參與不足以及居委會的自我放任,使得這一制度的價值近乎流失.文章以法律為視角,指出應從立法,執法,守法和監督救濟諸方面入手,來完善城市居民

2、自治制度.關鍵詞城市居民委員會;社區居民自治制度;法律原因中圖分類號DF391.3文獻標識碼A文章編號16721500(2010)02002903我國城市居民委員會(以下簡稱”居委會”)是基層群眾性自治組織,它在民主政治,市場經濟,文化發展及城市治理中承載著巨大的社會功能,發揮著不可替代的作用.改革開放以來,國家頒布了大量的法律法規和規范性文件,對居委會的性質,地位,作用,職責等方面做出規定,基本理順了居委會與黨委,政府間的關系.特別是進人2l世紀后,城市社區發展迅速,各地居委會以社區為依托,制定了大量居民公約或自治章程,與法律規范一道,為居委會自律和他律奠定了良好的規范化基礎.然而,實然與應

3、然之間總是差距較大,居委會自治現狀并不理想.只有正視那些不足,不斷完善居委會自治的相關法律,我們才能還原并促進居委會自治.一,居委會自治現狀剖析居委會要實現自治,需有三個基礎:一是政府支持,主要體現在”良法”的制定與執行,經費保障等方面;二是社區工作,主要是居民及其他自治組織對居委會工作的參與,包括決策,執行和監督;三是居委會自身,即工作人員的自治與法律意識等綜合素質,內部機構設置,工作機制的運行狀態等.只有三者合理配置,良性互動,居委會自治才能順利實現.(一)政府對居委會自治的阻卻從城市居民委員會組織法來看,居委會的設置屬政府行為,這成為阻礙居委會實現自治的主要外因,主要表現有:(1)從決策

4、上控制居委會的行為.法律規定,居民會議是社區公共事務的決策機構,是社區自治的權力中心;居委會能夠”召集和主持”居民會議,執行居民會議對重大事項的決議并報告工作.但現實中,政府越過社區居民會議直接對居委會發號施令,攤派工作.居委會也成為受政府和黨組織支配并向其負責的”執行機構”.(2)對居委會組織,人事管理權的侵犯.法律規定,居委會由居民會議選舉產生,居民會議有權撤換和補選其成員.但在現實中,政府主導了社區選舉:政府確定候選人資格,黨組織考察后再提交居民會議選舉,而且還多采取間接選舉和等額選舉方式.更嚴重的,基層政府甚至可以隨意撤換居委會成員.(3)對居委會經費財產的控制.法律規定,居委會的工作

5、經費,成員生活補貼,由基層政府規定并撥付;經居民會議同意,可以從居民委員會的經濟收入中給予適當補助.實際上,居委會經營的項目收入并不固定,而且一些基層政府對于原本屬于支持居委會的經費預算予以截留而不能及時,足額下撥.就居委會而言,”拿誰的錢為誰辦事”,自然從工作上依附于政收稿日期:20100327作者簡介:陳華(1979一),男,ltJll遂寧人,廣西警官高等專科學校法律系講師,中國政法大學法學碩士,研究方向:憲法學與行政法學方向.30山西省政法管理干部學院學報第23卷府,進而喪失自治.(二)居委會自治的公眾參與不足社區內的居民,居委會及其他社會組織是居民自治的社會基礎,是居委會自治的強力內因

6、.但現實是,居民參與社區事務缺乏一套規范詳細,操作性強的程序作支撐,具有較大的隨意性.例如,居民會議很少召開,即使召開,在基層政府和居委會的干涉下,多數成了布置,傳達政府有關部門的工作部署和要求的”工作會”.此外,參與主體也缺乏廣泛性,多是”老,弱,病,殘”,尤其是社區單位參與更少,駐社區單位與社區的”資源共享,共住共建”更多是停留在口號上,并沒有實質性的行動.很多駐區單位對社區建設工作漠不關心,有些甚至將社區工作拒之門外,使得居委會自治所依賴的內在資源異常匱乏.(三)居委會自治的自我放任自治組織的主觀傾向和自治能力是其自主性能否成長的根本因素.目前,居委會雖有一定的自治傾向,但由于各種權益資

7、源,收益幾乎都來自政府,于是,趨利避害的本能使其自覺依附政府,對于政府侵害居民利益的行為也不敢制止,甚至參與其中,以致于居委會自治功能嚴重偏離,衰退,無法滿足社區居民的需求和期望.而且,長期養成的借助政府權威的行政化行為習慣,使居委會及其人員在工作中既滿足了內心的權力欲望,又帶來了”工作上”的便利,根本不愿召集居民會議,反而極力想擺脫居民會議的監督,獨享社區事務的決策,管理等權力.另外,居委會工作人員的綜合素質也成為居委會自治的重大障礙之一,他們的思想品德,科學文化,工作能力等方面都會成為居委會自治的制約因素.二,居委會自治現狀的法律原因分析(一)立法的缺失與不足1.居民委員會組織法可操作性不

8、強.居民委員會組織法是我國規范居民自治的主要甚至是唯一的”法律”,但是經過近二十年的發展,它在調整社會關系時,條文的規定要么空白,要么模糊,或者不科學,已經不再適應居委會的發展.具體表現在:(1)居委會自治權規定的不科學.我國憲法和居民委員會組織法明確規定社區居委會為基層群眾性自治組織,但規定得過于抽象和原則,缺乏操作性.例如,對自治的范圍,性質沒有明確的限定和解釋,由此模糊了政府和居委會的關系,為政府從人員安排,監督考評,工作方式等方面控制居委會留下了空隙.居民委員會組織法除了第3條第六項規定居委會可以”向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見,要求和提出建議”外,就再沒有賦予居委會任何參與

9、政府決策,對政府不合理行政行為侵害自身合法權益進行救濟的權利.(2)政府權限和責任的相關規定需要完善.現行法律把政府和居委會的關系定位為”指導與被指導”的關系,但同時規定居委會的”設立,撤銷,規模調整”由政府”審批”,規定前后矛盾.居委會的”工作經費”及成員的”生活補貼”由基層政府”規定并劃撥”,卻體現隸屬關系.諸如此類的,居委會如何防止政府干預自治等等,都沒有規定或規定籠統.(3)居民,居民會議與居委會的關系有待細化.居委會與社區內其他利益主體之間關系現狀的形成,法律規范的界定不準是重要原因,這會導致居委會自治的內在資源沖抵消耗.例如,法律規定居委會能夠”組織和召集”居民會議,而實際上,居委

10、會常按照自己的意志決定是否召集,它還有能夠決定會議的議題和議程,居民會議反而被居委會”控制”.此外,居民會議可以自主決定或否決的事項主要有哪些,如何保證決議執行等法律上的漏洞,都為政府控制,居民放棄居委會,居委會擺脫居民會議留下了隱患.2.地方性法律規范的不足.法律存在缺憾,地方性配套法律規范同樣有著不足,沒有形成關于居委會自治的結構完整,效力互補,階位有別的法律規范體系.各地政府在制定規則的程中,普遍缺乏調研,基本是照抄法律條文或把法律條文加以分解,拼湊.以江蘇省為例,經參照對比,有學者發現”屬于照抄或基本照抄法律原文的有八條;基本照抄法律條文,稍有文字改變,但增加文字的實質意義并不太大,或

11、作了不太合適刪除的有五條;還有把法律條文進行分解拼湊的有三條.居民委員會組織法總共23條,實施辦法照抄或基本照抄的超過法律條文總數的一半,在抄錄法律條文進行增刪時帶有隨意性.”作為實施性法規,對母法條文隨意分解,拼湊,刪改,可以設想關于居委會自治的地方性法規的質量.事實證明,凡是地方法規制定科學完善的,在社區建設中,居委會的自治功能發揮的就好,如上海,青島,沈陽,武漢等地的社區建設已經在全國成為實踐和研究的模版.3.規范性文件的混亂.在一個行政至上,法治不足的國家,在我國居委會自治方面的法律法規不完善,并缺失有效監督審查機制的前提下,以規范性第2期陳華:城市居民委員會自治現狀及法律原因分析31

12、文件為代表的抽象行政行為無疑有著生存空間,“政出多門”,”紅頭文件”滿天飛,嚴重侵奪了原本屬于立法的領域.而且在社區居委會自治過程中,部分規范性文件違背依法行政的基本要求,違規頒發,且在行政的強制執行下,發揮著大于法律法規的實際作用,在某種程度上,加劇了行政干預居委會自治,政策和行政命令代替法律法規的現象,損害了法律尊嚴.(二)執法與守法意識的雙重缺失1.政府及其工作人員依法行政意識不足.自建國以來,政府及其工作人員長期把法律法規,”紅頭文件”以及黨的政策作為政府行政管理的手段,來”維持政權,促進社會發展”,而用法律維護公民權利的意識”相當弱化.”且”實體規范多,程序規范極少.”以至于在國家和

13、社會中法律與政策的關系,“具有界限不明,政策逾越法律,替代法律的特征”.2.社區依法自治觀念薄弱.有學者分析了我國公民權利意識所具有的特點,即”重財產權而輕人身權利和政治權利”,”公民權利意識具有被動性”,”群體權利意識較為薄弱.”此外,居委會工作人員多為離退休居民和下崗職工,自身的素質和能力限制了他們難以”有法必依”,難以在法律法規的調整下,完成自身的角色定位,履行法定的職責,并依法對自治權進行自救.(三)居委會自治的監督救濟機制缺失“有權利就有救濟”,這是法學家信奉的公理.而居委會自治恰恰缺失有力的救濟措施,法律對居民監督居委會和政府工作的權利沒有規定或空洞模糊,尤其權利被侵害后,缺乏及時

14、,可操作性強的規定.譬如,居民及其自治組織如何監督居委會和政府,程序應該如何設計,監督的廣度,深度和效力又當如何,這應該是居民自治得以實現最重要的權能之一,沒有這樣的監督權就不能從根本上調動居民及其自治組織參與社區建設的積極性.姜明安教授在談及公眾參與權的救濟時認為,除了合理,有力的事后救濟制度的設計,讓”當事人在事中參與而防止侵權發生”更好,畢竟事后救濟”一是成本太大;二是有些損害在事后難以彌補,即使事后能彌補顯然也比不上要好.”完善居委會自治救濟的法律制度,無論對居委會,還是社區的居民或組織,以及政府的治理,都不失為一個上策.參考文獻:1尹維真.中國城市基層社區管理體制創新M.北京:中國社

15、會科學出版社,20032雷潔瓊.轉型中的城市基層社區組織M.北京:北京大學出版社,2001.3董炯.國家,公民與行政法M.北京:北京大學出版社,20014張琢.中國基層社區組織的變遷J.社會學研究,1997,(4).5孔宅巍,韓海浪.現代中國社會基層組織的歷史變遷J.社會學,2000,(1O).6姜明安.公眾參與與行政法治J.中國法學,2004,(2).7鄧正來.中國市民社會的研究J.中國社會科學,1996,(15).8張樹義.從身份到契約中國社會結構變遷的分析.憲法與行政法學論文選萃M.北京:中國政法大學出版社,2004.(責任編輯:張建萍)AutonomySituationandLegalReasonofUrbanResidentsCommitteeCHENHan(GuangxiPoliceJuniorCollege,GuilinGuangxi530023,China)Abstract:UrbanresidentscommitteehastheindependentlegalstatusandpersonalitygivenbytheConstitutionandlaw,andtakesplayactiverolesinrealcommunityautonomy.However,thesystemvaluemissedmostlyforthegover