1、 試論食品安全控制體制的基本框架鄒正方中國人民大學經濟學院摘要:加強食品安全以保障人類健康和促進國際貿易發展,是擺在國際社會和各國政府面前的重大戰略課題。本文旨在厘清有關食品安全控制體制建立中的一些基本問題。探討食品控制的基本原則及應考慮的主要問題。提出國家食品控制體制的基本構成要素應包括目標、行動和建構模塊。對食品控制體制的三種組織結構(即分割式體制、統一式體制和一體化體制進行比較。專門分析發展中國家在建構食品控制體制過程中所遇到的特殊問題,呼吁發達國家對發展中國家在這方面給予必要的援助。關鍵詞:食品安全控制體制風險分析風險評估框架Abstract:It is an important st

2、rategic issue among international society and variousgovernments to strengthening food safety for ensuring human health and promotinginternational trade development. The purpose of this paper is to analyze some of basic issuesconcerned to establishment of food safety control system. This paper discu

3、sses basicprinciples of food control and main problems for taking into account. The major elements ofnational food control system should include: objectives, activities and building blocks.Comparing the organizational structures of food control system, i.e. fragmented systems,unified systems and int

4、egrated Systems. Specially inquiring into the specific problems fordeveloping countries in the process of establishing the food safety control system and call ondeveloped countries to providing necessary assistance to developing countries in the regard.Key words: Food Safety; Control System; Risk An

5、alysis; Risk Assessment; General Framework一、問題的提出加強食品安全以保障人類健康和促進國際貿易發展,是擺在國際社會和各國政府面前的重大戰略課題。食品安全是與食品質量既有聯系又有區別的一個概念。“食品安全”一詞通常是指可能導致食品對消費者健康產生危害的那些風險。全球對安全食品有著共同的需要。“食品質量”事關那些影響消費品價值的所有特性。質量既包括像食鄒正方,男,1962年生,經濟學博士,中國人民大學經濟學院副教授。郵政編碼:100872 電話:010-* E-mail: f433128 品的來源、色彩、質地、加工方式等正面特性,也包括像摻假、欺騙、污染

6、等負面特性。可見,食品安全是質量的必要組成部分。但是,人們事實上往往將食品安全與食品質量的其它方面分開來考慮。食品安全與食品質量之間的區別具有公共政策意義,并且會影響最能實現預定目標的食品控制體制的性質和內容。本文僅討論食品安全問題,擬建構有助于在國家層面上較好地處理這些問題所需的適宜架構,而對該領域的國際發展我們也將給予適當的考慮。在評價食品安全問題的重要性及其對社會的影響時,我們應該承認,雖然每天都發生大量的食源性疾病,但其中的許多疾病很少引起國家當局的足夠重視。除了直接引致衛生問題外,這些食源性疾病由于會造成人們對食品生產和銷售體制的信心的缺失,還會降低勞動生產率,給公共衛生體系帶來沉重

7、的壓力,減少經濟產出。食品安全之所以成為世界上一個越來越重要的問題,這方面的大多數答案都可在發展中國家找到。人口增長、快速的城市化、糟糕的衛生和健康狀況、不潔的飲用水供應、健康和營養狀況不良,這些都給發展中國家的食品安全帶來了大量的問題,成為這些國家面臨的一個越來越大的挑戰。確立食品供應安全的信心和誠信現在已成為消費者的一個至關重要的需求,也是國際食品貿易的一個內在要求。在過去的幾年中,一系列食品安全方面發生的事件極大地打擊了消費者對其所購買的食品的信心。這些事件在世界上產生了重大反響。當消費者主要通過新聞媒體知曉了諸如大腸桿菌、沙門氏桿菌、瘋牛病、二惡英、黃曲霉素等不同種類的食品危害的衛生后

8、果后,他們就會越來越關注食品供應的安全問題。這就會打擊公眾對現代食品生產體制、食品加工、銷售和配送體制的信心,也會影響公眾對國家食品控制體制運作的信心,而這種食品控制體制本來是要保護消費者免受不安全和受污染食品的侵害,并為公共衛生提供妥善保障的。一方面,消費者會對食品生產、加工和銷售的方式產生前所未有的興趣。另一方面,他們會越來越強烈地要求產業界和政府部門對食品安全、食品質量和消費者保護承擔更大的責任。產業界的職責在于采取措施避免發生食品安全問題,政府部門的職責在于通過國家食品控制體制的完善和有效實施,迫使產業界采取這樣的措施,實現食品控制的目標。二、食品控制的基本原則及應考慮的主要問題食品生

9、產、加工、銷售和配送體系是非常復雜的。該體系是相互分割的,在生產者和消費者之間存在著大量的中間環節。不僅如此,食品安全和質量問題在性質上具有多樣性。在政府層面上,食品控制受到由各部門的法定權力所決定的司法權的制約。 食品控制的許多措施都是在國際層面上采取的,這樣可以降低控制成本,提高控制措施的科學性,從而保證食品質量和安全,加強消費者保護,并有助于促進國際食品貿易。這方面采取的主要行動是食品法典委員會的政府間論壇,該委員會的主要職責是制定國際食品標準、實施細則、食品檢驗和認證的規則,等等。聯合國糧農組織和世界衛生組織的專家純粹從科學的角度給食品法典委員會及其成員政府提出了一些建議。這些建議包括

10、:食品添加劑的安全評價及這些添加劑用于食品中的原則;環境污染的評價;食品中的殺蟲劑殘留;食品的微生物污染。世界貿易組織的實施衛生和動植物檢疫措施協議(SPS和貿易技術壁壘協議(TBT將這些標準確定為國家食品管理措施的基準,從而進一步明確和加強了食品法典委員會的作用。國際專家和政府代表的上述構想產生了作為國家食品控制體制的設計和運作基礎的幾個基本原則和問題,而建立這種食品安全控制體制的宗旨是加強食品安全和消費者保護。我們將這些原則和問題概述如下。(一一體化的農田餐桌概念為實現消費者保護的最優目標,至關重要的是將安全概念灌輸到食品從生產到消費的各個環節。這就需要引入一體化的農田餐桌方式,按這種方式

11、,生產者、加工者、運輸者和消費者在保證食品安全方面都起著不可或缺的作用。為使消費者受到妥善的保護,并有效地控制、降低食品安全風險或使這種風險最小化,在農田餐桌鏈條上的所有有關階段都應采取某種預防方式,并引入行之有效的預防措施。與主要依靠對最終產品的檢驗和測試的傳統食品控制方式相比,立足于早期階段的預防、源頭控制和對有問題產品的甄別顯然更科學,也更經濟。一種有效的戰略應是對產品從初級生產到配送的各環節收取稅費,以對食品安全充分負責。在這種戰略下,政府管理者要負責制定和實施法律法規,并通過控制和監督活動監控食品體制的實施效果。(二危害分析關鍵控制點體系除了良好生產規范(GMP和良好衛生規范(GHP

12、外,可用于食品的生產、加工和經營各環節的一種重要方法還包括危害分析關鍵控制點體系(HACCP。HACCP 的主要原則是由食品法典委員會提出的,該體系為食品鏈上的潛在危害的認定和控制提供了一個系統的框架。國際上認為在產業中采用HACCP方法,是提高食品安全的基本工具。不僅如此,這種方法由于在食品經營過程中就可認定和分析食品危害,并可按主管部門的要求有效地控制這些危害,從而可明確落實食品經營責任。 (三風險分析食品安全控制體制應該基于科學原理,并以對人類健康的風險評估為基礎,并隨著情況的變化而變化。現在人們一般認為,風險評估僅僅是廣義的“風險分析”的組成要素之一。聯合國糧農組織和世界衛生組織聯合專

13、家咨詢委員會在1995年將風險分析定義為包含三個組成部分的一種過程:其一,風險評估,即系統地、有目的地評價有關食品危害的所有信息,具體包括危害認定、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述等;其二,風險管理,即根據風險評估的結果進行政策抉擇,并在必要時選擇和實施妥善的控制方略和管理措施的過程;其三,風險交流,即在風險評估者、風險管理者、消費者和其他利益相關方之間就有關風險和風險管理方略和活動的信息和觀點進行交流。這三個組成部分是相互關聯的,不能孤立地發揮作用。風險分析必定是食品安全政策和消費者保護措施所賴以實施的基礎。在國際上,目前聯合國糧農組織和世界衛生組織在風險評估方面共同起著關鍵作用。由這些

14、國際組織進行的評估形成了食品法典委員會標準架構的基礎,它們所提出的在國際層面上進行風險評估的建議也被認為是在SPS協議下行之有效的。因此,在國家食品控制體制中引入和實施風險評估得到了廣泛的提倡,并且在國家層面上發展了食品安全措施。以風險為基礎的食品控制方式能更好地保護消費者,并且對產業界和政府而言,不僅在成本上是可行的,從長期來看也是有效率的。(四透明食品控制體制必須以透明的方式來發展和實施,在這方面利益相關方的介入是至關重要的。要使食品鏈中的所有利益相關方都參與進來,并允許他們做出有效的貢獻。有關機構所做出的所有決策的依據都應該加以明確的解釋。這就會形成一種信息相互交流機制,并促進所有相關各

15、方的合作共進。利益相關方的參與也有利于提高消費者對食品供應一體化的信心,實踐證明,這種一體化成功與否取決于消費者對由公共機構和私人機構所進行的食品控制操作和行動的有效性是否認同。總之,建立在利益相關方參與基礎上的透明會改善食品控制體制的效率,并有利于在更大程度上符合食品安全的要求。(五國家食品控制戰略國家食品安全框架的有效運用需要在國家總體戰略的高度了解現行食品安全存在的問題及其嚴重程度、有效運用所需的適宜社會經濟條件、合理的食品控制體制的發展情況。除了社會經濟方面的考慮外,國家食品控制戰略還受當前已發生或未來可能會發生的食品安全和質量問題、各種政府機構的法定作用和職能、人力和金融資源的 可獲

16、性以及包括食品貿易在內的現有食品部門的發展潛力的影響。這種戰略也應考慮國際食品風險觀念、國際標準以及食品保護領域的國際承諾。實現上述目標的行動計劃和必要架構對各國而言是各不相同的。因此,有必要定期地考察可能影響國家戰略框架下控制體制的目標和績效的因素,并采取妥善的措施評價和調整有關的法律、法規和政策。三、國家食品控制體制的主要構成要素一個有效的國家食品控制體制應包括這樣一些基本要素:目標、行動和建立規制。(一目標國家食品控制體制的主要目標是:通過降低食源性疾病的發生風險,維護公共衛生;保護消費者免受不衛生的、不潔的、標簽不明的或受污染的食品的影響;通過維持消費者對食品體制的信心促進經濟發展;為

17、國內和國際食品貿易提供一個良好的規制基礎。(二行動不管組織結構如何,國家食品控制體制都應能采取下列關鍵行動:制定國家食品安全政策;確立基于科學的運用風險分析的基礎;制定、完善并有效實施食品法律、法規和標準;協調食品控制行動,并進行妥善的監督、控制和審核;制定規劃和執行食品檢驗;開展有關食品方面的教育、培訓和研究。(三建構模塊典型的食品控制體制應包括下列四大模塊:1.食品法律法規食品控制體制具有規制性質,是建立在一定的法律基礎上的,正是法律賦予了有關機構實施法定的權利。傳統的食品控制體制包括的主要內容是:對不安全或受污染食品的法學定義;要求保證只有安全食品即未受污染的食品才能進入市場;法律授權的

18、執行手段,即撤掉或沒收市場上的不安全食品,并對違規者處以罰款或判處徒刑。一個國家通常都有立法授權有關部門制定食品標準的實施細則,并執行檢驗、采樣及其它必需的工作。法律可能規定咨詢或顧問機構要為有關部門執行法律法規提供幫助。 法律和相關的法規構成了食品控制體制的基礎和關鍵因素。2.管理有效的食品控制體制需要國家層面上的政策和運作方面的協調。盡管這種協調的性質和廣度取決于食品控制體制的組織架構,但這種架構規定由中央管理機構起主導和協調作用仍是十分重要的。職責明確、分工清晰的管理架構應當負責執行前面所述的那些行動。有效實施強制性的規制措施的核心任務在正常情況下就是管理。3.檢驗服務食品法律法規的監管

19、和實施需要提供合格的、訓練有素的食品檢驗服務。檢驗服務的主要內容是:對食品生產經營場所進行經營;獲取食品樣品進行分析;從事判定與相關法規要求是否一致所需的其它活動。檢驗服務是食品控制體制的耳目。食品檢驗員是一種很關鍵的人員,他們天天負責與食品生產者和食品貿易商打交道,往往也要與公眾打交道。食品控制體制的聲譽和誠信在很大程度上就取決于檢驗服務員的誠信和技能。4.實驗室服務實驗室在落實食品控制規制措施方面起著極為重要的作用,并且是食品控制體制中具有較高技術含量的關鍵組成部分。實驗室承擔了檢驗員送檢食品樣品的物理、微生物和化學分析工作,分析的目的是看其是否存在與食品標準不相一致的情況。這樣可以判定食

20、品是否安全,是否對健康有害。實驗室在這方面所提供的證據對法院提起對違法者的訴訟也是至關重要的。四、食品控制體制的組織結構傳統的食品控制體制大多具有部門分割的結構,在這種結構下,幾種行政機構(如政府部門、機構各自負責食品控制工作,這種體制可稱為分割式體制。最近幾年,人們在重組國家食品控制體制方面做了一些努力,發展了一種有利于高水平協調的控制結構。這種努力的結果是由一個單一的、統一的行政機構負責食品控制,這種體制可稱為統一式體制。現在,一種基于全國一體化方式的體制(可稱為一體化體制又產生了,人們將這種體制看作是一種最好的組織結構,它使我們能應對現在食品安全及其控制所面臨的挑戰。(一分割式體制從歷史

21、上看,分割式體制是由于特定部門(如肉和肉產品、魚、水果和蔬菜等發展的需要而建立的。該體制可能是強制性的,也可能是自愿的,它通過制定一般性 法律或部門性法規來實施。該體制的主要例子包括出口檢驗系統、由不同機構和部門根據規章授權所實施的針對特定商品的系統、對用于市場銷售或作為制造商原材料的農產品的評級和標價系統。由于在不同的時期不同部門所要實現的目標是不同的,這就造成了這些部門所采取的食品控制行動也是互不相干的。在這樣的安排下,我們看到的一種典型情況是,食品控制職責由不同的政府部門分擔,這些部門包括衛生、農業、商業、貿易和環境部門。這種情況反映了不同的政府部門或不同機構具有不同的法定權利。雖然食品

22、控制體制具有公共衛生目標和消費者保護意義,但這種體制仍會發生分權化或分散化,因為其職責由中央和地方機構分擔,并且具體實施情況受每個層面的能力和效率的影響。這樣,整個國家的消費者并不會受到同樣水準的保護。雖然機構多樣化在許多國家都是一種最主要的共同特征,但這方面仍存在下列一些嚴重缺陷:在國家層面上缺乏總體協調,國內消費者和外國買家的信心下降;管轄權混亂和重疊,導致運作效率低下;缺乏前后銜接,導致本可避免的過度管制發生;具有的專業水平和擁有的資源參差不齊,因而導致執行不公;將公共衛生目標與貿易便利化和產業發展混為一談;在決策制定過程中妥善運用科學手段的能力有限。(二統一式體制這種體制的基礎是在一個

23、授權明確的單一部門或單一獨立機構下,整合了保護消費者和保障食品安全的所有職責,這種體制強調政府將食品安全問題放在優先考慮的位置。其優點是明顯的:有利于保護措施的統一運用;有利于改善成本效率;有利于實現食品標準和其它措施的協調一致;能對將要面臨的挑戰和國內國際市場需求的變化做出快速反應。雖然統一式體制更符合邏輯,但實際情況是僅有少數幾起由統一食品控制體制取代分割式體制的例子。之所以如此,其原因可能是由于大多數國家的社會、經濟和政治環境不允許,且其運作成本較高。(三一體化體制:任重道遠實行一體化體制的目標,是實現在從農田到餐桌的整個過程中都具有管轄權的各 管理機構間的卓有成效的整合和合作,且使現有

24、機構的運作中所需進行的變革最小化。在評估和重構食品控制體制過程中,政府可能會考慮一種模式,這種模式要求建立一種相對獨立的國家食品控制機構。這種國家食品控制機構的定位必須是:作為一個獨立和獨特的單位,其目的和目標非常明確,其職責是連接政府和食品鏈上各種利益相關方的橋梁;該機構負責管理關鍵食品控制計劃的人員都訓練有素;在整個食品鏈(即消費者保護、食品貿易和產業的促進上,能通過保障食品安全和質量、杜絕欺詐行為,來為食品控制提供透明的手段。雖然各國的國家食品控制機構的結構是各不相同的,但我們仍可將一個典型的控制機構的作用、構成和活動歸納如下:獨立于政府、食品業和特殊的部門利益;由一名主席、多名主任所組

25、成的管理委員會進行治理;管理委員會具有廣泛的權利,包括制定食品控制政策、向政府提建議;形成統一采取食品控制行動的協調機制;采納整個食品界的戰略觀點,與食品鏈上的所有部門和所有利益集團廣泛磋商,以確保公眾參與政策制定過程;利用開放、透明的政策制定過程,以便能公開其有關食品安全、公共衛生和食品控制的觀點;在維護消費者健康、提供能使消費者做出知情選擇的信息和建議的原則下進行運作;承擔多種職責,包括立法需要的認定,監控法律執行和食品監管活動的效率和有效性,委托研究,等等;擁有協調、監控和審查各級地方機構的食品控制活動(包括食品分析、檢驗、執行和教育的法定權利;擁有保留權,可在執行機構出現差錯或疏于職守

26、時行使。現有機構通常保留食品檢驗的職責,也保留教育和培訓的職責。通過將食品供應鏈安全的管理職責賦予一種能勝任的自主機構,我們就能從根本上改變食品監控和食品安全保障的方式。這種體制具有下列優點:能使國家食品控制體制與預防和執行之間的彈性平衡保持一致;在政治上更能被接受,因為該體制不會干擾其他機構的日常檢驗和執行工作;促進了整個食品鏈中的預防和控制措施在全國的統一實施;允許風險評估功能和風險管理功能相互分離,就促成了切實可行的消費者保 護措施的產生,也促進了有效的風險分析方式的發展;促進了基于風險的控制方式的實施,從而從長期看在成本上更具有可行性;決策制定過程更加透明,執行更加負責;提高了國內消費

27、者的信心,增強了外國買家的信任感。提高了政府處理食品控制方面的國際事務(如食品法典委員會、實施衛生和動植物檢疫措施協議和貿易技術壁壘協議等的能力。上述自主的、一體化的國家食品控制機構應掌控從農田到餐桌的整個食品鏈,促進各利益相關方的合作,實行基于風險的控制方式,努力將資源的利用轉到高度優先的地區。這種機構也應確立國家食品安全目標,并通過靈活有效地采取戰略性的和可操作性的行動來達成這些目標。這種機構并不需要賦予日常的食品檢驗職能。這些行動可繼續由現有的國家和地方機構負責執行,每個機構在戰略性和政策性的總框架下都發揮著自己的作用。審核和控制職能賦予中央機構。科學和協調委員會須向食品控制機構的管理委

28、員會或類似機構提供適當的幫助。食品控制機構需將發展消費者教育和社區擴展放在優先位置,并促進教育和社區工作的開展。該機構應鼓勵產業界采取像危害分析關鍵控制點體系這樣的保障食品安全的預防性措施。該機構也應建立產業質量保險計劃,并促進這些計劃的實施。該機構還應積極支持研究和開發工作,特別是風險評估和風險管理方面的研究和開發。在過去的幾年中,世界上已有幾個國家(主要是發達國家的政府采取了一些措施,來回應更好地保障食品安全和質量方面的迫切要求。這種要求體現在食品生產的每個階段和整個食品鏈中。這些政府正力圖使其食品控制體制與前述的科學決定的原則相一致。他們認識到需要運用基于科學的風險分析原則來保障食品安全

29、,同時也認識到在采取預防性措施實現食品安全目標時需要各利益相關方的通力合作。許多政府已經抑或正在醞釀建立這種一體化的食品控制體制。這就為在國家層面上建立整體的政策制定和協調機制提供了可能。有些發達國家已制定了設立高級機構的新立法。其他國家為了能在很大程度上變革食品控制體制和架構,已經抑或正在改變現有立法,以滿足現在在政策的總框架下對預防措施和強制性控制措施的需要。最近幾年采取行動的發達國家包括日本、英國、法國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭等國。五、發展中國家建構食品控制體制的特殊問題傳統體制究竟能在多大程度上滿足現行食品安全的要求,這個問題已引起了人們的廣泛關注。一般說來,大多數發展中國家

30、的傳統食品控制體制沒有建立職責明確、 分工清晰的有關機構來預防食品安全問題。這些國家缺乏一個保障食品安全的總框架,并且在采取妥善的預防措施方面缺乏必要的彈性。其結果是從其降低食源性疾病的方式看,為保障食品安全而進行的食品控制往往是頭痛醫頭、腳痛醫腳,而不是預防性的和全面的。這樣,食品安全計劃的履行主要就靠市場上的食品采樣和分析。防止食品安全問題的一體化農田-餐桌概念目前要得以實施看來并不現實。發展中國家所采取的大多數行動并不是基于風險的方式,因為這些國家還完全沒有對各種食品危害的風險評估。在這方面這些國家僅僅在最小程度上采納了食品法典委員會和其他國際專家委員會的國際建議。發展中國家的政策制定缺

31、乏透明度,并且利益相關方往往感到自己被排斥于決策制定過程之外。這就影響了消費者對國家食品供應安全的信心。雖然食品控制體制的建構要包含一些基本原則和核心要素,但也必須考慮到每個國家的特定要求和資源。發展中國家可從對世界上一些新發展的研究中受到啟迪,并將那些有助于采取妥善行動的信息為本國所用雖然發展中國家可進行風險分析的科學資源非常有限,但他們仍然能較好地利用食品法典委員會、聯合國糧農組織和世界衛生組織專家委員會所提出的國際建議。發展中國家應當更積極地參與食品法典委員會的法規制定和審議,這樣他們在食品安全和消費者保護領域所遇到的特殊問題就可在該層面加以考慮,他們在食品安全方面的關注和經濟利益就不會

32、被漠視。發展中國家在強化食品安全體制方面需要技術援助,這個問題現已得到了廣泛的共識。在過去的幾十年中,聯合國糧農組織和世界衛生組織在該領域積極地與發展中國家進行合作。世界貿易組織的SPS和TBT協議也提到要在這方面對發展中國家進行援助。我們相信,在這些國際組織的大力援助下,通過自身不懈的努力,發展中國家一定能建立起符合國際規范、適合自身情況的食品安全控制體制。參考文獻:1 Doores, Stephanie, 1999, Food safety: Current Status and Future Needs,/acasrc/pdfs/Colloquia

33、/Foodsafetyreport.pdf2 Echols, Marsha A., 2001, Food Safety and the WTO: The Interplay of Culture, Science, andTechnology, Kluwer Law International3 FAO/WHO, 1997, Risk Management and Food Safety, Report of a Joint FAO/WHO expertconsultation, FAO Food and Nutrition Paper 65, Rome4 U.S. Food and Drug

34、 Administration, and U.S. Department of Agriculture, 2000, United StatesFood Safety System, /fsg/fssyst2.html2003 年第 4 期 總第 17 期 5 Middlekauff, RD. 1989, Regulating the safety of foods, Food Technology, 43(9:296-300, 302, 304, 306, 307 6 Roberts, T, RA Morales, C-T J. Lin, J A Caswell and NH Hooker, 1997, Worldwide opportunities to market food safety, p. 161-178, Ch. 1