1、         06-03-28 08:56:00     作者：王伊景 林清伏 金玲    編輯：studa9ngns    八十年代，談起人大，在人們的頭腦中大概是“橡皮圖章”的概念。盡管全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任喬曉陽(yáng)認(rèn)為，人大本來(lái)就不是什么“橡皮圖章”1，但給人的感覺是“橡皮圖章”也是不可否認(rèn)的。經(jīng)過20多年，我國(guó)人民代表大會(huì)制度建設(shè)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，“橡皮圖章”的形象在人民群眾中已基本

2、消除2。我國(guó)人大制度的發(fā)展，與地方人大的一系列制度創(chuàng)新是分不開的。地方人大在20年工作中，積極地探索新路子，取得顯著成效，令人刮目相看。     早在八十年代，一些地方就開始進(jìn)行代表評(píng)議的摸索工作。1982年，黑龍江肇源縣就曾組織過人大代表評(píng)議“一府兩院”的干部，并把評(píng)議對(duì)象從執(zhí)法部門延伸到執(zhí)法干部3。1986年，在第一個(gè)普法熱潮中，河北省景縣人大常委會(huì)率先提出“實(shí)施法律、法規(guī)部門責(zé)任制”，并作出決議，制定實(shí)施方案4。1988年，杭州市下城區(qū)人大常委會(huì)率浙江省之先開展了述職評(píng)議工作。以后，又有寧波市海曙區(qū)等一些縣（市、區(qū)）陸續(xù)開展了此項(xiàng)工作5。1989年

3、3月，廣東省七屆人大二次會(huì)議通過廣東省各級(jí)人大常委會(huì)法律監(jiān)督工作條例（試行），第一次規(guī)定向被監(jiān)督對(duì)象發(fā)出法律監(jiān)督書為一種新的監(jiān)督方式6。1997年，泉州市洛江區(qū)人大常委會(huì)舉行頒發(fā)任命書大會(huì)，被任命人員面對(duì)國(guó)徽進(jìn)行宣誓，增加干部的憲法意識(shí)、人大意識(shí)和愛國(guó)意識(shí)。1999年6月，漳州市薌城區(qū)人大常委會(huì)決定對(duì)擬任“一府兩院”國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行任前法律知識(shí)考試7。2000年3月，大連市人大常委會(huì)實(shí)行對(duì)擬任法律職務(wù)的審判和檢察人員試行任前公示的制度8。     從以上諸多事實(shí)看，地方人大特別是縣市人大在行使自身職權(quán)上具有很大的靈活性和創(chuàng)新性。我們認(rèn)為，激發(fā)縣市人大

4、活力有以下五個(gè)原因。     第一，溝通方面的原因。目前，我國(guó)大多數(shù)縣市人大機(jī)關(guān)與其它同級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作地點(diǎn)相近，常常是在同一幢樓，這在客觀上增加了他們之間的聯(lián)系。由于“一府兩院”是各種法律、法規(guī)的具體執(zhí)行者，他們所反饋的信息能夠迅速、準(zhǔn)確地傳輸?shù)匠Ｎ瘯?huì)手中，這樣非常有助于人大掌握真實(shí)情況，并找出解決問題的措施。例如，針對(duì)政府部門領(lǐng)導(dǎo)法律意識(shí)較差的狀況，人大實(shí)行了任前法律考試制度，以提高政府部門和兩院司法人員的法制素質(zhì)。此外，縣市人大常委會(huì)與群眾、代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間的聯(lián)系密切。如泉州市各縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)均建立了信訪接待室，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立代表的選民接待日

5、。通過這種上下訪相結(jié)合，人大深入基層，直接聽取群眾、代表的建議和意見，了解到法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施情況，創(chuàng)造了執(zhí)法檢查的形式對(duì)部門執(zhí)法不力進(jìn)行監(jiān)督。人只有在社會(huì)實(shí)踐中才會(huì)對(duì)主觀和客觀理論和實(shí)踐相分裂的狀況有切身的感受，才會(huì)提出解放思想的迫切要求。社會(huì)活力的源泉最根本的在于人民群眾的創(chuàng)造性的實(shí)踐活動(dòng)。多一個(gè)人就多一種思想，許多新形式的產(chǎn)生往往是人民群眾集體智慧的結(jié)晶或受到他們的啟發(fā)。上下級(jí)人大之間的縱向聯(lián)系，縣市人大之間的橫向聯(lián)系，互相學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，這也是溝通的一個(gè)重要組成部分。據(jù)了解，泉州市鯉城區(qū)人大與150多個(gè)兄弟縣市區(qū)人大保持長(zhǎng)期的聯(lián)系。這種相互交流，大大拓寬了人大監(jiān)督途徑，是激發(fā)縣市人大

6、活力的一個(gè)重要因素。某地人大創(chuàng)新一種監(jiān)督方式，通過縱向和橫向聯(lián)系信息向外傳播，如果兄弟縣市區(qū)人大能夠認(rèn)可，即可作為一種經(jīng)驗(yàn)及時(shí)地得到推廣和運(yùn)用。     第二，縣市行政區(qū)域相對(duì)于省級(jí)行政區(qū)域來(lái)說，范圍小，容易管理。因此縣市人大采取各種措施時(shí)，便于控制，效果明顯，而且因?yàn)樯婕懊嬲词乖囆惺。?fù)面影響也較小。我們?yōu)橹畩^斗的民主制度之所以能在幾千年的古希臘許多城邦扎根發(fā)展，與城邦面積較小有很大的關(guān)系。而省級(jí)人大采取任何措施因?qū)θ∮绊懘蠖鄬?duì)求穩(wěn)，只有那些被實(shí)踐反復(fù)證明是正確的方案才能上升的到法律的高度。     第

7、三，隨著中國(guó)民主、法制進(jìn)程的加快和績(jī)效評(píng)估機(jī)制日臻完善，那種單純依靠聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)而獲得晉升機(jī)會(huì)越來(lái)越少。因此，縣市人大常委會(huì)組成人員在開展工作時(shí)，必須有所創(chuàng)新，有所政績(jī)，為自身增加更多的政治資本，以便進(jìn)一步拓寬發(fā)展空間。人大常委會(huì)一些主任原來(lái)是黨政領(lǐng)導(dǎo)，他們到了人大以后，偏好于借助自身原來(lái)的政治資歷實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新而有所作為，樹立個(gè)人的權(quán)威。     第四，社會(huì)需要是縣市人大活力最主要的源泉。當(dāng)前我國(guó)基層腐敗較為嚴(yán)重，執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法現(xiàn)象屢見報(bào)端，人民群眾在人大意識(shí)增強(qiáng)的同時(shí)，要求其加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督，以保護(hù)他們的合法權(quán)利。縣市人大因與群眾聯(lián)系較多而面臨

8、的直接壓力較大，為獲得群眾的支持，就必須努力探索行使職權(quán)的新途徑，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要和人民群眾的需要，這是激發(fā)縣市人大活力的根本動(dòng)力。2001年7月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公室新聞局組織了在京的新聞媒體單位赴閩進(jìn)行地方人大工作巡禮的采訪活動(dòng)，記者傅旭深深地感受到地方人大工作的活力，她認(rèn)為，“活力：來(lái)自人民群眾的需求”9。大連市人大常委會(huì)認(rèn)為，“活力：源自創(chuàng)新”10  。如果沒有人民群眾的需求，沒有人大常委會(huì)的積極創(chuàng)新，人大的工作就不可能令人民群眾滿意，人大的權(quán)威也就不可能樹立起來(lái)。     第五，我們認(rèn)為，縣市人大的制度創(chuàng)新需有一個(gè)必不可

9、少的條件，那就是當(dāng)初人大制度的設(shè)計(jì)留下了許多空檔。江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中把“完善民主監(jiān)督制度”作為政治體制改革的主要任務(wù)之一，明確指出“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制”。11在人事任免工作中，“主要原因是人大常委會(huì)的任免制度和有關(guān)人事管理的具體制度不配套、不完善”  12。因此，在某種程度上說，正是當(dāng)初人大制度設(shè)計(jì)的缺陷，使這種制度創(chuàng)新成為必要。     實(shí)踐證明，縣市人大在行使職權(quán)過程中，富于活力，在工作方式、自身建設(shè)等方面不斷完善我國(guó)的人民代表大會(huì)制，有利推進(jìn)了基層民主法制建設(shè)。但是，關(guān)于縣市人大創(chuàng)

10、新行為的合法性和合理性在學(xué)術(shù)界一直存在很大的爭(zhēng)議，這也是阻礙縣市人大制度創(chuàng)新的根本因素。為此，我們將對(duì)這種活力進(jìn)行簡(jiǎn)單的評(píng)析。     為什么新的監(jiān)督方式，如工作評(píng)議、述職評(píng)議、法律監(jiān)督書等能迅速在全國(guó)各級(jí)地方人大廣泛應(yīng)用呢？因?yàn)椋鼈兿鄬?duì)于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免來(lái)說，它們是“軟”性監(jiān)督。我們從質(zhì)詢的運(yùn)用來(lái)作一個(gè)分析，質(zhì)詢時(shí)，要求在會(huì)議期間，從質(zhì)詢案的提出到答復(fù)再到質(zhì)詢結(jié)束需在幾天內(nèi)完成，對(duì)質(zhì)詢技術(shù)尚不十分了解的代表和受質(zhì)詢對(duì)象是有一定難度的，受質(zhì)詢對(duì)象的答復(fù)往往難于讓代表滿意。如2001年1月25日的廣東省九屆人大三次會(huì)議期間，省環(huán)保局“不幸”

11、淪為一起質(zhì)詢案的主角，由于人大代表對(duì)被質(zhì)詢對(duì)象的回答不滿意，導(dǎo)致不久后省環(huán)保局局長(zhǎng)易人13。其實(shí)，還可以找出幾個(gè)例子。從全國(guó)范圍來(lái)講，質(zhì)詢的運(yùn)用不多，從局部來(lái)說，大部分縣市人大幾乎沒有用過。可以這么說，中國(guó)的傳統(tǒng)文化影響了質(zhì)詢的運(yùn)用。中國(guó)人愛面子，怕搞僵關(guān)系。在幾天內(nèi)，要完成質(zhì)詢的全過程，確實(shí)需要勇氣，這可是硬對(duì)硬的。而現(xiàn)在采用的諸如述職評(píng)議等，由于述職評(píng)議整個(gè)過程時(shí)間較長(zhǎng)，人大與“一府兩院”評(píng)議主客體有一個(gè)磨合期，所以產(chǎn)生的矛盾較少。這大概也是為什么人大愛用述職評(píng)議的原因。     現(xiàn)在我們所要分析的是為什么地方人大熱衷于監(jiān)督形式的創(chuàng)新，而憲法和法律已

12、有規(guī)定的諸如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等形式不用。質(zhì)詢，在憲法、地方組織法、代表法上都寫的進(jìn)去了，但20年來(lái)的實(shí)踐證明，偏偏就是質(zhì)詢權(quán)沒能行使好，可以這么說，這一法定的職權(quán)沒有得到有效的發(fā)揮。在法律的叢林中，“質(zhì)詢”幾乎是“珍稀物種”14。前面所述中國(guó)的傳統(tǒng)文化影響了質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等形式的運(yùn)用，因?yàn)橹袊?guó)人愛面子，不喜歡把關(guān)系搞僵。喜歡采用一些諸如工作評(píng)議、述職評(píng)議、法律監(jiān)督書等大家都能接受的形式。雖然，現(xiàn)在縣市人大的工作搞得轟轟烈烈，但和運(yùn)用法律賦予的質(zhì)詢等形式來(lái)相比較，誰(shuí)更能樹立起人大的權(quán)威，這可是不喻而明的。在縣市人大工作的領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真履行法律賦予的職責(zé)，也確有難處，如某

13、市人大常委會(huì)加大了對(duì)市政府的監(jiān)督力度，可人事一變動(dòng)，市長(zhǎng)改任書記了，主任說，這監(jiān)督還有法子搞啊？15。在此不難看出，為什么縣市人大喜歡創(chuàng)新和用新的監(jiān)督形式。     盡管不用質(zhì)詢，還有特定問題調(diào)查、撤職和罷免等方式也不用有眾多的理由，而且是非常的充分，我們?cè)诖艘膊幌雽?duì)此進(jìn)行探討，但我們想在此問一下，法律有明確規(guī)定的監(jiān)督方式不用，偏去創(chuàng)造一種法律沒有規(guī)定的監(jiān)督方式，這不是明擺著“有法不依”嗎？人大的監(jiān)督有法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，如果這樣的話，能搞好監(jiān)督工作嗎？我們認(rèn)為，地方人大在執(zhí)行地方組織法、代表法時(shí)，把法律制度與現(xiàn)實(shí)生活相分離了，雖然法律規(guī)定了一些監(jiān)督形式

14、，但可以以不適合本地情況等為由而不用。其實(shí)，地方人大應(yīng)當(dāng)通過法定的監(jiān)督形式，把加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督作為護(hù)法的途徑，逐步改變傳統(tǒng)的文化心理結(jié)構(gòu)，樹立守法的精神，從而保障法律制度的有效運(yùn)行。我們并不反對(duì)制度創(chuàng)新，但要分怎樣創(chuàng)新，創(chuàng)新并不一定是創(chuàng)造一種新的監(jiān)督形式，而是要分析法定的監(jiān)督形式為什么不能被普遍地運(yùn)用。如果是制度設(shè)計(jì)存在的缺陷，那么應(yīng)該通過改革（創(chuàng)新）程序來(lái)完善法定監(jiān)督形式。我們也不否認(rèn)地方人大現(xiàn)有的創(chuàng)新精神，但是也不能不看到新的監(jiān)督方式它所存在的問題。     縣級(jí)人大工作活力應(yīng)主要表現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)行制度的完善而非過多的制度創(chuàng)新。在現(xiàn)行的“黨委推薦、

15、提請(qǐng)人提名、人大依法任免”的體制下，人大要想對(duì)其任命的干部進(jìn)行任命前考察和任命后的考核，這是一個(gè)較為復(fù)雜的問題，也是一個(gè)難度較大的問題，按照黨管干部的原則，任前考察和任后考核工作由黨組織負(fù)責(zé)，人大在人事任免中的主要職責(zé)是依法任免干部，并依照法律規(guī)定對(duì)干部是否盡職盡責(zé)進(jìn)行監(jiān)督16。由于干部的考察、考核權(quán)限仍屬黨委組織部門，人大就不宜直接代替干部管理部門的職責(zé)而去承擔(dān)對(duì)擬任人員的考察和任后的考核任務(wù)。盡管這些道理，人大的同志也非常了解，非常清楚，但是，人大有人事任免權(quán)，把任前考察、任后考核這一環(huán)節(jié)去掉，似乎這個(gè)任免權(quán)有不完整之處。但某一干部在被人大任免為某職后不久，群眾檢舉其存在某問題且被查實(shí)時(shí)，

16、人們也就把矛頭指向人大，說這是人大任免的干部，你看看竟是這樣子的。盡管人們心中明白，任前考察與任后考核是黨委組織部的事。在這種情況下，人大不得不考慮對(duì)人大任命的干部進(jìn)行任前與任后的監(jiān)督，使人事任免程序趨于完整。總的來(lái)說，法律對(duì)人大人事任免程序沒有太多具體的規(guī)定，大概也就是規(guī)定由誰(shuí)提名提請(qǐng)人大任免何職。八十年代時(shí)，擬任人員被任命直至被免職時(shí)，常委會(huì)組成人員有的還不認(rèn)識(shí)他。甚至有的是，擬任人員不愿任該職，而人大又不知道此情況。如1988年1月黃某被任命為泉州市鯉城區(qū)某局局長(zhǎng)，他當(dāng)時(shí)并不愿意任該職，1989年1月他自己要求調(diào)動(dòng)而被免去局長(zhǎng)職務(wù)。泉州市鯉城區(qū)人大常委會(huì)部分組成人員在審議黃某的免職案時(shí)說

17、，他當(dāng)時(shí)就不愿任此職，而人大不知情，影響了的任免工作。為了避免此類現(xiàn)象的再次出現(xiàn)，修改了人事任免的規(guī)定，增加了“擬任人員需到會(huì)和常委會(huì)組成人員見面并作任職發(fā)言”，其表態(tài)的內(nèi)容有，如果通過任該職時(shí)工作怎樣開展，如果未能通過該職怎么辦。南安市人大常委會(huì)在2000年7月對(duì)7名擬任市人民檢察院檢察員的人選進(jìn)行公示，其中1名群眾來(lái)信來(lái)訪對(duì)此意見較大，因此不提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。九十年代，在全國(guó)范圍內(nèi)，任職時(shí)擬任人員需和常委會(huì)組成人員見面并作供職發(fā)言以及普遍開展的述職評(píng)議等，都是人大針對(duì)工作中出現(xiàn)的漏洞而采取的一些措施，加強(qiáng)了任前任后的人事監(jiān)督。     在人大工作過

18、程中，人大通過其角色活動(dòng)體現(xiàn)出來(lái)的最基本的思維方式，迄今為止仍然是邏輯演繹。法律賦予人大人事任免權(quán)是大前提，人大的人事任免活動(dòng)是小前提，結(jié)果是要任命的干部應(yīng)該是稱職的。但是，人大在審議人事任命案時(shí)并不是如此簡(jiǎn)單。任前缺乏對(duì)擬任人員的了解，法律規(guī)定又如此籠統(tǒng)，如何行使好人事任免權(quán)也往往是頗費(fèi)躊躇的。目前，人大工作制度創(chuàng)新的思維是按“如果那么”的條件句的方式進(jìn)行的，即把程序改革的確認(rèn)轉(zhuǎn)變成通過討論來(lái)決定某種歸結(jié)是否妥當(dāng)，能否有效地實(shí)現(xiàn)人大權(quán)威的制度設(shè)計(jì)問題。     還有我們不能忽略的一點(diǎn)，那就是人大制度創(chuàng)新的成本收益問題。從目前各種新措施的實(shí)施情況看，制度

19、創(chuàng)新的成本與收益是不成比例的。制度創(chuàng)新的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于程序完善所需的成本。每一項(xiàng)新制度的實(shí)施都要經(jīng)過漫長(zhǎng)的調(diào)研、論證、準(zhǔn)備、試點(diǎn)、全面推行和反饋等階段，是一個(gè)從無(wú)到有的過程。而且制度創(chuàng)新之初還缺乏強(qiáng)大的法律支持，其所受到來(lái)自黨政機(jī)關(guān)的壓力是巨大的，因此它所需成本也是相當(dāng)高的。而原有的程序改善則不存在或很少存在這方面問題，成本相對(duì)較小。另一方面，新制度的實(shí)施效果并不明顯。衡量新制度的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是看該制度的推行能否體現(xiàn)人大的權(quán)威。以人大監(jiān)督為例，20年來(lái)大多數(shù)新監(jiān)督形式都是繞過諸如質(zhì)詢等剛性監(jiān)督形式，屬“軟”性監(jiān)督范疇，人大權(quán)威無(wú)從體現(xiàn)，況且許多新形式只是流于形式而已。從實(shí)踐來(lái)看，“評(píng)議效果與所

20、花力量不相稱。地方人大探索評(píng)議這種監(jiān)督方式的目的，是加強(qiáng)監(jiān)督工作，解決監(jiān)督不力的問題。許多同志反映，地方人大每年要花很大的力量進(jìn)行評(píng)議工作，從開始準(zhǔn)備到最后整改，一般需要3個(gè)月或者6個(gè)月左右，有的甚至前后要花一年多時(shí)間，但實(shí)踐中效果并不明顯。”  17     而且，我們還應(yīng)該看到，縣市人大制度創(chuàng)新存在巨大的法律困境。首先，法律依據(jù)牽強(qiáng)。縣市人大許多創(chuàng)新的工作方式都是由原有法律規(guī)定的工作方式派生或衍生而來(lái)的，因此其合法性常常受到各界學(xué)者或其他黨政機(jī)關(guān)的質(zhì)疑，這也是創(chuàng)新工作方式遭到反對(duì)的主要原因之一。如代表評(píng)議就是從監(jiān)督權(quán)派生而來(lái)的，因此在一些縣市人大就因受到有關(guān)部門詰難而不能得到執(zhí)行。其次，有悖于人民代表大會(huì)集體行使職權(quán)的原則。從各縣人大及其常委會(huì)開展