1、全面保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益呼敬的讀友您好：本文由網(wǎng)絡(luò)收集而來，分享到本網(wǎng)站是為了能夠帶助到大 家，大涼如果閱讀之后是自己需更的文檔可以點擊下載本文檔，下載文檔是 收潛的，所以請先閱讀再下載，謝謝各位讀友，本人在此祝各位讀友工作腹 利，事事如意.全面保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益 2007-02-02 21:55:56農(nóng)村土地承包法主要從規(guī)范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系 出發(fā)對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進行了文 本上的界定和保護。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的 人地關(guān)系和利益沖突不可能在短時期內(nèi) 得到有效化解，文本上的外在制度規(guī)則 在短時期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū) 的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國家公共權(quán)力 未能得到有效約束，許多相關(guān)配

2、套法律 法規(guī)尚不完善，因此，農(nóng)民的土地財產(chǎn) 權(quán)益勢必仍然要面臨來自多方面的侵 害。全面保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，仍 然需要進行一系列的相關(guān)配套改革和法 制建設(shè)。土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要財 產(chǎn)形式，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，首要的 是保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。（中經(jīng)評論北京）我國農(nóng)村土地 承包法的正式頒布和實施，改變了我 國長期以來主要依靠政策規(guī)定、合同約 定的方法界定和規(guī)范農(nóng)民土地承包經(jīng)營 權(quán)的狀況，標(biāo)志著農(nóng)民的土地承包經(jīng)營 權(quán)獲得了直接的法律保護，這為穩(wěn)定農(nóng) 村土地承包關(guān)系并在此基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民 長期而有保障的土地使用權(quán)提供了法律 保障，其意義重大而深遠。但是，我們 也必須看到，農(nóng)村土地承包法主要從 規(guī)

3、范集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系出發(fā)對農(nóng)民 的土地承包經(jīng)營權(quán)進行了文本上的界定 和保護。由于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人地關(guān)系和 利益沖突不可能在短時期內(nèi)得到有效化 解，文本上的外在制度規(guī)則在短時期內(nèi) 不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度 規(guī)則，尤其是國家公共權(quán)力未能得到有 效約束，許多相關(guān)配套法律法規(guī)尚不完 善，因此，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益勢必仍 然要面臨來自多方面的侵害。全面保護 農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，仍然需要進行一 系列的相關(guān)配套改革和法制建設(shè)。一、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益保護現(xiàn)狀的 評估與分析（一）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益在土地 調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)申仍然可能受到村集體 的侵害農(nóng)村土地承包法對村集體調(diào)整、 處置農(nóng)民的承包地做了嚴(yán)格的限制

4、，但 是，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并不會因此 在短時期內(nèi)就可免受集體經(jīng)濟組織和村 干部的侵害。這是因為：第一，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系和 利益沖突不可能因為國家穩(wěn)定農(nóng)村地權(quán) 關(guān)系的法律文本的出現(xiàn)而得以化解。雖 然伴隨人口增長類型的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)、農(nóng) 村人口不斷向外流動轉(zhuǎn)移，我國鄉(xiāng)村人 口在年達到最咼值.億人之后開始出現(xiàn) 下降的趨勢，年下降至.億人，農(nóng)戶家 庭數(shù)量增速也明顯放緩，這些都為穩(wěn)定 農(nóng)村地權(quán)關(guān)系提供了一定的條件； 但是, 在許多地區(qū)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的人地關(guān)系沖 突和利益沖突不可能因為法律文本的出 現(xiàn)而得以迅速化解，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的土 地調(diào)整不可能在短期內(nèi)從根本上消除。 只要土地調(diào)整存在，農(nóng)民的土地承包

5、經(jīng) 營權(quán)就有可能受到侵害。第二，國家的外在法律制度規(guī)則內(nèi) 化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則需要時 日。農(nóng)村土地承包法雖然照顧到了農(nóng) 村地區(qū)的實際情況，但是，對于農(nóng)村社 區(qū)來說，這一法律畢竟是一項外在的制 度規(guī)則。農(nóng)村土地承包法以土地承包 經(jīng)營權(quán)物權(quán)化為基本立法取向，但是， 在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，基于平等的社員權(quán)， 農(nóng)民要求進行土地調(diào)整，而國家物權(quán)化 的立法取向要求穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這 二者之間必然會發(fā)生沖突。這就決定了 外在的國家法律制度規(guī)則要真正內(nèi)化為 農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部農(nóng)民自覺的內(nèi)在制度規(guī)則 需要時日。第三，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場需求遠高 于市場供給、流轉(zhuǎn)又缺乏第三方監(jiān)督的 情況下，集體經(jīng)濟組織很容易在農(nóng)地流 轉(zhuǎn)

6、過程中侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。我 國人多地少，城鎮(zhèn)化相對滯后，農(nóng)業(yè)、 農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移緩慢， 由人口和勞動力流動、遷移拉動的農(nóng)地 流轉(zhuǎn)的市場供給遠不能滿足市場需求。 在這種情況下，受利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟 組織很容易憑借集體土地所有權(quán)強制性 地要求農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地，從而使農(nóng)民的土 地財產(chǎn)權(quán)益遭受侵害。（二）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益在國家 土地征用中事實上集體性地受到了侵害 我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計劃經(jīng) 濟時期延續(xù)下來的。在計劃經(jīng)濟時期， 我國城鎮(zhèn)各類建設(shè)用地一律由國家統(tǒng)一 行政劃撥，建設(shè)用地增量則主要來自國 家對集體和國有農(nóng)地的征用。改革開放 后，面臨耕地被大量占用的嚴(yán)峻形勢， 為了更好地運用

7、行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地 關(guān)系，保護耕地，國家從法律上將農(nóng)地 統(tǒng)征制度鞏固下來。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、 農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地外, 所有新增建設(shè)用地需要占用農(nóng)用地的， 無論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的 需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家權(quán)力來征用。在年修訂的土地管理法中正式確 立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制 度與土地用途管制制度相結(jié)合，成為政 府實施土地利用規(guī)劃管理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用管 制的重要措施。我們知道，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，由 于土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)換，土地價格會從農(nóng) 用地價格的水平上漲至建設(shè)用地價格的 水平，從而岀現(xiàn)土地漲價，即土地增值。 這種土地增值發(fā)生在土地用途轉(zhuǎn)換的情 況

8、下，而土地用途轉(zhuǎn)換又以土地利用規(guī) 劃和土地用途管制為前提。事實上，土 地利用規(guī)劃由于限定了不同區(qū)位土地的 開發(fā)利用方向，因此，也就預(yù)先設(shè)定了 土地發(fā)展權(quán)。那些規(guī)劃待轉(zhuǎn)用的農(nóng)用地, 由于規(guī)劃允許進行開發(fā)建設(shè)，因此享有 土地發(fā)展權(quán)，其市場價格就會升高至建 設(shè)用地價格水平；而那些規(guī)劃禁止轉(zhuǎn)用 的農(nóng)地，由于不能用來開發(fā)建設(shè)，土地 發(fā)展權(quán)受到限制，其市場價格會保持在 農(nóng)用地的市場價格水平上。這種在土地 用途轉(zhuǎn)換過程中由土地用途價格差異形 成的土地增值，與土地利用規(guī)劃限定的 土地發(fā)展權(quán)相對應(yīng)，也可稱為土地發(fā)展 權(quán)收益。這種土地增值并非因土地使用 者的投資和勞動而形成，而是與政府管 制相聯(lián)系的建設(shè)用地稀缺性

9、增值以及城 市建設(shè)投資外部性增值。因此，這種土 地增值應(yīng)由社會共享，而不能由規(guī)劃待 轉(zhuǎn)用農(nóng)地的土地使用者獨得。從理論上講，土地征用是實現(xiàn)農(nóng)地 轉(zhuǎn)用過程中土地漲價歸公的一個可選擇 辦法。以土地征用的方式對農(nóng)地轉(zhuǎn)用實 行政府管制，有利于政府運用強有力的 行政手段，按照土地利用規(guī)劃確定的土 地利用方向，有計劃地控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用， 保護農(nóng)用地；同時，通過土地征用，能 夠把土地利用規(guī)劃事先設(shè)立的土地發(fā)展 權(quán)收歸政府擁有，由政府統(tǒng)一行使和處 置土地發(fā)展權(quán)，從而取得土地增值收益, 再將這種收益用于適當(dāng)?shù)姆窒砣巳骸０?理說，在這種土地增值收益中，來源于 城市建設(shè)投資外部性引起的建設(shè)用地資 本增值部分，應(yīng)歸城市建設(shè)

10、投資者分享; 來源于土地用途管制下的建設(shè)用地稀缺 性增值部分，則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者集體 分享。這是因為，土地利用規(guī)劃和土地 用途管制以限定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的土地利用 方向、犧牲農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益為代價， 以追求當(dāng)代人的食物安全、人類代際之 間的公平和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。我們沒 有理由讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)眼前和遠期公 共利益的全部代價。試想，如果沒有土 地利用規(guī)劃和土地用途管制，建設(shè)用地 的市場供給就會增加，農(nóng)用地的市場供 給就會減少，建設(shè)用地市場價格和農(nóng)用 地市場價格就會通過市場均衡而趨向一 致，這種用途轉(zhuǎn)換所帶來的土地增值就 必然會縮小。在我國實行城鄉(xiāng)二元土地所有制并 實行土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的 土

11、地使用制度下，以土地征用實現(xiàn)土地 發(fā)展權(quán)歸公和土地漲價歸公的制度安 排，其現(xiàn)實的具體表現(xiàn)形式就是所謂的 轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排。這種制度安排 是指通過土地征用將轉(zhuǎn)用農(nóng)地的集體土 地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)，在轉(zhuǎn) 權(quán)過程中，由國家向農(nóng)民集體經(jīng)濟組織 以優(yōu)惠的價格支付征地補償費用；而在 轉(zhuǎn)權(quán)后，由縣（市）政府代行國家土地 所有權(quán)職能向建設(shè)用地者出讓或劃撥土 地使用權(quán)，并取得土地收益。這種 轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排，由于 要將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮?有權(quán)，而這種 轉(zhuǎn)權(quán)”又是在國家征用權(quán) 的強力干預(yù)下進行的，因此，這種制度 安排雖然能夠保證土地漲價歸公，卻不 能保證土地漲價歸公后的合理分配，相 反

12、，直接誤導(dǎo)了土地增值收益在城鄉(xiāng)之 間的不公平分享。土地征用后，由于集 體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀匀欢坏匕?照理論邏輯，土地出讓時取得的純收益 要歸于國家土地所有者；加上人們更多 地從成本角度來理解土地的市場價值進 而理解土地增值，把土地增值更多地視 為城市建設(shè)投資效應(yīng)外溢的結(jié)果，因而 把城市建設(shè)投資者而非農(nóng)業(yè)經(jīng)營者視為 理所當(dāng)然的土地增值收益的主要分享 者。在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略 下，縣（市）政府以公共管理者的身份 按照農(nóng)地價格以征用的方式取得集體農(nóng) 地并將之轉(zhuǎn)為國有土地，再以國有土地 所有權(quán)代理人的身份向城鎮(zhèn)建設(shè)用地市 場統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)用地，在此過程中，縣 （市）以上政府以耕地占用稅、

13、耕地開 墾費、新增建設(shè)用地有償使用費、土地 出讓純收益等租、稅、費的形式將土地 增值收歸公有。而在其具體使用上，每 畝數(shù)萬、十幾萬、數(shù)十萬元不等的土地 出讓純收益主要投向了城市土地開發(fā)建 設(shè)，只占土地增值收益一小部分的耕地 占用稅（為元平方米）、耕地開墾費（一 般為元平方米，大城市地區(qū)最高為元 平方米）和新增建設(shè)用地有償使用費（分 十五等，為元平方米）等投向了農(nóng)業(yè)、 農(nóng)村。轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的制度安排以較低的 農(nóng)地價格轉(zhuǎn)移了集體土地所有權(quán)，根本 沒有 讓予”農(nóng)民多少利益，農(nóng)民在農(nóng)地 轉(zhuǎn)用過程中應(yīng)當(dāng)集體享有的土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益不同程度地受到了剝 奪。（三）農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益在農(nóng)業(yè) 公司化、企業(yè)化經(jīng)

14、營中很容易受到侵害 在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲存、銷售 等環(huán)節(jié)進行專門投資的農(nóng)業(yè)公司、 企業(yè), 是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要力量。農(nóng)業(yè)產(chǎn) 業(yè)化過程，實質(zhì)上是通過合約形式將生 產(chǎn)者、加工者、銷售者和消費者連接起 來從而實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品鏈的延伸和市場自組 織化的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最基本的合約 形式是產(chǎn)品合約和土地要素合約。在產(chǎn) 品合約中，農(nóng)產(chǎn)品是合約的主要標(biāo)的物， 公司、企業(yè)和農(nóng)戶都是獨立的市場主體， 農(nóng)戶是土地的實際占有者和使用者，其 土地不會暫時或永久性地讓渡。而在土 地要素合約中，公司、企業(yè)不是購買農(nóng) 戶的產(chǎn)品，而是購買農(nóng)戶的土地、勞動 力，農(nóng)戶不再自我雇傭，而是被雇傭的。 在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的投資決策和合 約

15、選擇中，分散、弱小的農(nóng)戶與公司、 企業(yè)的談判地位完全不同。對于農(nóng)戶而 言，其最常見的可投資的資本形態(tài)除了 自有的土地之外，就是其勞動力。在政 府實行土地用途管制和農(nóng)村勞動力近乎 無限供給的情況下，農(nóng)戶沒有更多的投 資選擇，其僅有的土地和勞動力資本近 似于一種天然 沉淀”了的投資。而公司、 企業(yè)的投資往往以貨幣資本、技術(shù)資本 為主，其投資選擇是自由的。雖然與進 入其他領(lǐng)域的投資一樣，進人農(nóng)業(yè)領(lǐng)域 的投資也可能面臨實物的、地點的、技 術(shù)的等各種類型的由投資專用性引起的 套牢問題，但是，總的來說，公司、企 業(yè)往往由于具有資本、技術(shù)上的優(yōu)勢和 更多的投資選擇自由，在與農(nóng)戶的談判 中具有明顯的優(yōu)勢地位。

16、在大多數(shù)情況 下，農(nóng)戶由于別無選擇而只能被動地接 受公司、企業(yè)提出的要求。如果土地利 用規(guī)劃界定的土地用途不夠明確，或者 土地用途管制執(zhí)行不嚴(yán)，就很難保證進 入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的公司、企業(yè)其經(jīng)營目的純 正。如果公司、企業(yè)進入農(nóng)業(yè)不是真心 實意地經(jīng)營、開發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了能夠 長期支配土地并最終圈占土地，并利用 政策和體制上的漏洞轉(zhuǎn)用一部分農(nóng)用地 以攫取巨額土地增值收益，那么，在利 益誘導(dǎo)下，公司、企業(yè)憑借其強勢地位 和游說能力，就很容易從土地上排擠農(nóng) 民，游說政府修改土地利用規(guī)劃，私下 轉(zhuǎn)用農(nóng)用地，這必然會造成一些農(nóng)民非 自愿性地失地、失業(yè)。實際上，這種情 況在個別地方已經(jīng)發(fā)生了。（四）由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地

17、市場存在 著體制性分割，農(nóng)民的不動產(chǎn)權(quán)益不能 得到充分實現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元土地所有制下，我國城 市市區(qū)的建設(shè)用地、農(nóng)村和城市郊區(qū)依 法征用后新增的建設(shè)用地等，屬于國家 所有；城市市區(qū)以外以及法律規(guī)定由國 家所有的土地以外的農(nóng)民宅基地和其他 建設(shè)用地，屬于農(nóng)民集體所有。集體經(jīng) 濟組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng) 鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地等，一般使 用的是集體所有的土地。而城市企業(yè)、 城市居民等建設(shè)用地必須使用國有土 地；需要占用集體土地的，必須先由國 家通過土地征用將集體土地轉(zhuǎn)為國有土 地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。 這樣，以二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城 鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份相掛鉤，長期依賴城 鄉(xiāng)分割管

18、理的路徑，形成了典型的城鄉(xiāng) 建設(shè)用地雙軌制”。這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地的 雙軌制”不僅 存在于大、中、小城市與農(nóng)村城鎮(zhèn)、農(nóng) 村居民點，更廣泛地存在于農(nóng)村地區(qū)眾 多的中小城鎮(zhèn)內(nèi)部。特別是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)發(fā)展比較快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化內(nèi)發(fā)性動 力強勁的地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地 和農(nóng)民住宅建設(shè)用地增長迅速，城鎮(zhèn)建 設(shè)用地的 雙軌制”特征表現(xiàn)得尤為明 顯。在這些地區(qū)，大量的集體建設(shè)用地 和大量的國有建設(shè)用地在 雙軌制”上并 存，城中村”和 村中城”相互交錯。與此 相對應(yīng)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場被人為地分 割為城市企業(yè)和城市居民的國有建設(shè)用 地市場，以及農(nóng)民、農(nóng)村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企 業(yè)的集體建設(shè)用地市場，城市企業(yè)和居 民購買農(nóng)村

19、集體建設(shè)用地受到嚴(yán)格限 制。由于地租規(guī)律和 地盡其利”的市場 法則決定了建設(shè)用地天然地具有在城鄉(xiāng) 企業(yè)、居民之間流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求，這就 形成了存在于集體建設(shè)用地和國有建設(shè) 用地之間的隱形交易市場。比如，在不 少地方，城市企業(yè)通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義 上的合營、入股等形式進入集體建設(shè)用 地市場，一些城鎮(zhèn)居民通過與農(nóng)民私下 買賣房屋也進入了集體建設(shè)用地市場。 總之，以二元土地所有制為基礎(chǔ)、與城 鄉(xiāng)企業(yè)和居民的身份相掛鉤的城鄉(xiāng)建設(shè) 用地 雙軌制”，以及由此形成的建設(shè)用 地市場分割，使農(nóng)民不動產(chǎn)權(quán)益的充分 實現(xiàn)受到了不應(yīng)有的限制。（五）農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利仍然沒有 得到具有國家統(tǒng)一法律效力的嚴(yán)格登 記，農(nóng)民上地財

20、產(chǎn)權(quán)利意識的發(fā)展受到 阻滯土地登記是國家在法律上確認和保 護土地財產(chǎn)權(quán)利的一種手段。土地登記 具有不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立的公示功能、不動 產(chǎn)交易安全的保護功能、促進公共政策 實施的管理功能等。受部門條條管理體 制等多種因素的影響，我國至今未建立 起專業(yè)化、規(guī)范化、屬地化的農(nóng)用地權(quán) 屬統(tǒng)一登記管理制度，農(nóng)民的土地財產(chǎn) 權(quán)利仍然沒有得到具有國家統(tǒng)一法律效 力的嚴(yán)格登記。由于不同用途農(nóng)用地的承包方式、 承包期限以及土地調(diào)整頻率不同，特別 是受部門利益牽制，各類農(nóng)用地土地承 包經(jīng)營權(quán)的登記管理一直未能在法律上 統(tǒng)一起來。就耕地而言，由于土地承包 是按照 人人有份”的原則進行的，農(nóng)村 許多地區(qū)根據(jù)人地關(guān)系變化對承包耕地 進行不同程度的調(diào)整，農(nóng)戶與承包耕地 之間的占有關(guān)系不時發(fā)生變動，因此， 在農(nóng)村土地承包法頒布以前，國家 在法律上一直沒有對農(nóng)民在耕地上享有 的土地承包經(jīng)營權(quán)的登記做出明確要 求。對于林地、草地、四荒”地、水域等其他用途的農(nóng)用地，由于一經(jīng)承包后 土地承包關(guān)系就相對穩(wěn)定或者土地承包 多數(shù)是按照競爭原則進行的，因此，國 家比較早地分別在森林法、草原法 漁業(yè)法等資源管理法規(guī)中對這類農(nóng) 用地的土地承包經(jīng)營權(quán)的登記做了具體 要求，但是一直沒有頒布專門的土地登 記法規(guī)予以統(tǒng)一規(guī)范