1、科研要報2011年第2期科研要報2011年第2期(總第34期)遼寧省財政科學研究所遼 寧 省 財 政 學 會 2011年2月1日范寶學 財政惠農補貼政策效應評價及改進對策 隨著我國經濟的快速發展，實施“工業反哺農業、城市支持農村”的戰略方針，已經成為破解城鄉二元結構、化解“三農”問題的必然選擇。2006年全面取消農業稅以來，我國逐步建立了各項惠農補貼制度，通過不斷擴大補貼范圍、加大補貼力度、規范補貼程序等，切實促進了農民增收、農業增效，確保了國家糧食安全。但是，在實際運行過程中，惠農補貼政策依然存在諸多問題，如補貼總量偏小、補貼方式不合理、補貼成本較高、補貼法制建設滯后等，嚴重影響惠農補貼政策

2、績效。本文在詳細介紹了現行財政惠農補貼政策的現狀和特點的基礎上，客觀評價了惠農補貼政策的積極效應，認真剖析了惠農補貼政策存在的主要問題，并進一步提出了有效改進和完善惠農補貼政策的建議。7財政惠農補貼政策效應評價及改進對策遼寧工程技術大學 范寶學9* 本文系2009年遼寧省財政科研基金立項課題相關成果。（項目批準號：09C008） 21世紀以來，以2004年中央“一號文件”為標志的一系列強農惠農政策提速執行，國家加大農業支持力度的戰略意圖凸顯，特別是變“流通暗補”為“生產明補”的新農業補貼制度,給農民帶來了真正的實惠，調動了其生產積極性，贏得了億萬農民的衷心擁護。當前,如何進一步發揮國家各項惠農

3、補貼政策的積極效用，已經成為促進解決“三農”問題的重要環節。 一、國家財政惠農補貼政策現狀與特點 1.財政惠農補貼政策現狀。我國名義上農業補貼萌芽于20世紀50年代末，形成發展于改革開放時期，實質上的農業補貼只是近幾年的事，自2004年中央“1號文件”提出要“強化農業支持保護”、“促進農民增收”以來，國家連續多年在中央“1號文件”中提出對農業補貼的政策支持，并逐年加大對農民補貼力度，補貼范圍不斷擴大，補貼標準顯著提高。2009年，中央財政用于“三農”支出7161.4億元，比上年增加1205.9億元，增長20.25，糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼四項達1230.8億元，比上年增

4、長19.4，其中：糧食直補190億元，增長25.8；農資綜合補貼756億元，增長5.6；農機具購置補貼130億元，增長2.25倍，補貼種類由9大類擴大到12大類；農作物良種補貼154.8億元，增長25.4。中央對“三農”問題越來越重視，且資金投入也逐年增加，補貼范圍擴大，補貼標準提高。 2.財政惠農補貼的特點。一是對農民補貼的類別繁多。當前，我國實施的惠農補貼涉及農業、林業、畜牧業、漁業、社會保障、計劃生育、移民、災損、農機、日用品、新農村建設、就業培訓等方面，主要包括農業生產類補貼，如種糧直接補貼、農作物良種補貼、農資綜合直接補貼、農機具購置補貼等；社會保障類補貼，如農業保險保費補貼、新型農

5、村社會養老保險補助等；救災救助類補貼，如財政扶貧資金、大中型水庫移民后期扶持基金等；設施建設類補貼，如農村公路改造補貼、農網改造補貼等；特定群體類補貼，如計生補貼、教育補貼、農村低保等；日用商品類補貼，如國家2009年開始實施的“家電下鄉補貼”等。二是以對農戶直補為主要方式。多年來，我國農業補貼一直是通過價格支持的方式來實現的，即對農產品在流通領域實行最低保護價收購政策。但是，這種農業補貼方式導致了補貼資金中間環節流失嚴重，農民受益有限。從2004年開始，國家轉變了農業補貼政策的取向，從過去以農產品價格補貼為主轉變為以對農戶直接補貼為主。 二、惠農補貼政策積極效應 1.調動農民種糧積極性，穩定

6、了糧食安全生產。我國人口與資源的矛盾日益突出，耕地面積每年以20萬公頃速度遞減，糧食安全形勢十分嚴峻。近年來，國家實施了糧食直補和農資綜合直補等惠農補貼，減少了種糧投入成本，提高了農業生產效益，鞏固了土地在農民心中的地位，致使荒田大為減少,農民種糧積極性高漲,改變了最低收購價等政策下農民棄田拋荒的局面。 2.提高農業機械化水平，為農民增收創造了條件。農機購置補貼政策實施以來，取得了良好的政策效應：一是帶動農機消費能力，擴大農機市場需求。據統計，2009年各省（區、市）累計補貼機具330萬臺（套），受益農戶逾290萬戶，補貼機具臺套和受益農戶范圍比2008年顯著擴大。二是促進農機裝備總量持續增長

7、，農業機械化水平顯著提高。在農機補貼政策帶動下，2009年我國農機總動力超過8.5億千瓦左右，增速創歷史新高。先進適用農機化技術普及明顯加快，各環節農機化作業水平不斷提高。三是激活農機行業發展動力，拉動農機工業快速發展。 3.發揮政策導向作用,推動了農業產業結構調整。農業補貼政策充分體現了新時期我國農業農村工作的基本狀況和發展態勢的要求，對于引導廣大農民群眾發展農業生產、推動農業生產的適度規模化經營以及加快農業產業結構調整，具有重要的促進作用。例如,稻草秸稈制造中密度板項目補貼的實施，有效地擴大了項目所在地水稻的種植面積，調動了糧食主產區農民種植水稻的積極性，促進了項目區農業結構的優化布局，拉

8、動了地方特色主導產業的發展。 4.增強農民消費能力，拉動了農村內需增長。“家電下鄉”政策作為惠及廣大農民的又一項重要政策措施，為我國應對國際金融危機，拉動內需，擴大消費，提高農民生活質量，起到了重要作用。通過政策實施，支持消化我國過剩的家電生產能力，啟動農村消費需求潛力，引導建立適合農村消費特點的生產和流通體系，促進國內外和城鄉經濟的協調發展，進一步繁榮了農村市場，推動了新農村建設。 三、惠農補貼政策存在的主要問題 1.財政補貼總量偏小，穩定增長機制尚未形成。長期以來，我國農業為工業化和城鎮化發展貢獻了巨額的農業稅費和剪刀差收益。直到近些年，才在取消農業稅的基礎上實施農業補貼，盡管每年的農業補

9、貼不斷增加，但受觀念的軟約束和財力的硬約束影響，農業補貼規模仍十分有限。補貼總量仍然沒有達到WTO農業協定中“黃箱補貼”答應的8.5%的水平。根據WTO黃箱政策規定，我國今后每年對農業的綜合支持量不能超過480億元人民幣，而現有補貼大約平均每年僅276億元人民幣，尚有很大的空間。 2.補貼方式不合理,降低了刺激種糧的政策績效。目前，我國是以省為單元確定補貼方式，權限下放地方,造成現有“四補”在方式選擇與執行中，強調了管理效率，忽視了政策績效。一是“種糧補貼”變成“土地補貼”。在實際工作中，主要按計稅面積進行補貼，即使部分省以實際播種面積為準，基層落實中也多變更為以計稅面積為準。按計稅面積進行“

10、兩直補”（糧食直補、農資綜合補貼）沒有考慮當前農村土地流轉與土地總量變化的事實，補貼受益者與實際種糧者常脫鉤，而“憑地領錢”的“大鍋飯”問題也易引發農民種糧與否的道德風險與逆向選擇。二是農資綜合補貼與良種補貼等同“加強版糧食直補”，失去原有政策意義。兩者均采用發放現金且受益面廣泛，前者為彌補農民的生產資料價格上漲損失，但對資金用途無有效監測；后者為提升糧食產業競爭力，但多數地區往往是以水稻、小麥、玉米等糧食作物大類為補貼依據，并不具體區分是否是良種。 3.治理體制運行不暢，補貼成本高。一是政出多門，農業補貼的效率低。由于各項惠農補貼的性質不同，管理的單位也不同。加之部門本位主義、地方保護主義和

11、尋租活動的影響，使得農業補貼中的“跑、冒、滴、漏”現象難以避免。另外各項補貼發放的依據、要求各不相同，自然而然就形成了部門多頭多次發放、農民多次領取的情況，造成發放成本過高和領取成本不經濟的問題,降低了農業補貼效率。二是補貼發放程序復雜，政策落實成本高。每項補貼必須經過“核實面積政策宣傳公示核實和錄入農戶基礎信息補貼打入一本通檢查督導”的流程，這就要求地方政府組織人力、物力和財力在補貼發放前逐戶核實面積、計算補貼金額、登記造冊、張榜公布等，做好發放前期準備工作。發放后還要組織相關單位和部門進行檢查督導驗收活動，確保補貼及時足額到位。每筆補貼的發放都需要投入大量的人力、物力和財力。 4.農業補貼

12、結構失衡,缺乏系統性制度設計。我國現行農業補貼政策是近年在實踐中逐步出臺的，存在許多結構和制度上的缺陷。一是臨時性補貼多而經常性補貼少。許多農業補貼主要是應對農產品短缺而臨時實施的，缺乏穩定性和長期性。二是黃箱性補貼多而綠箱性補貼少。黃箱補貼主要有糧食直補與最低保護價收購，綠箱補貼主要有一般政府服務、糧食安全公共儲備、國內糧食援助、自然災害救濟支付、環境計劃下的支付以及地區援助計劃下的支付等，黃箱補貼總量雖然不高，但所占比例較大，約占整個農業補貼的70%。三是綠箱補貼中一般政府服務補貼多而其它補貼少。據統計，我國的一般政府服務補貼占綠箱補貼支出的67.5%，而國際平均水平僅39.4%。糧食安全

13、儲備補貼占綠箱支持的25.3%，而政府對農民培訓的支出比例很低，僅占一般政府服務的2.1%。同時，自然災害救濟、扶貧、農業生態環境建設支持等所占比重較小。 5.農業補貼法制建設滯后,缺乏明確的法律規范和約束。由于起步晚，我國還沒有建立一套完整的農業補貼法規。在缺乏明確立法來實施農業支持政策的情況下，我國農業補貼政策不系統、不穩定、不持續，具有明顯的隨意性。盡管2002年修訂的農業法規定“中央和縣級以上地方財政對農業的總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”，但由于財政緊張，加上農業法的規定比較籠統，沒有明確管理辦法和監督機制，實際執行操作和監督比較困難。近年來中央一號文件和部門規章

14、帶有明顯的應急性和隨意性特征，缺乏明確、長遠性的法律規范和制度約束，難以形成對農業保護及農業補貼的長效機制。 四、惠農補貼政策改進建議 1.加快農業補貼立法,建立財政惠農補貼政策的長效機制。要充分發揮好農業補貼政策效應，必須完善農業補貼的法律制度，從法律上明確對農業的補貼數量，把對農業的支持納入法制化軌道。美國把支持農業的資金投入公眾化、固定化并寫入農業法中的做法對我國從法律法規上明確對農業的投資數量具有一定的借鑒意義。通過農業補貼立法，保障農業補貼政策的穩定性、權威性、系統性和科學性，從而實現農業補貼政策的高效。 2.加大農業補貼力度,提高補貼標準。近年來，我國農業補貼力度雖不斷加大,但相比

15、于國民經濟發展水平和農業發展的現實需要仍遠遠不足,農業補貼的增產和增收效應尚不明顯。據測算,我國農業補貼人均占有量僅約為美國的1%。我國現階段綜合國力明顯增強,既具備了加大農業補貼力度較堅實的財力基礎，又在WTO規制許可范圍之內，具有現實可行性。繼續加大農業補貼是我們必須堅持的方針,只有這樣才能進一步地增加農民收入，促進農村發展。 3.兼顧管理效率與政策績效，完善農業補貼方式。一是補貼種類的整合上化“繁”為“簡”。針對近年來補貼種類繁多且補貼標準和補貼范圍千差萬別的現狀，要逐步統一補貼標準和范圍，簡化補貼的操作程序，對相似的補貼項目和同一品種的補貼進行適當整合。如糧食直補、農資綜合補貼其計算依

16、據相同，對一家一戶的農民來說，怎樣計算，享受的補貼數額是一致的，農民沒有因此而受損，與其分開不如合并；通過對財政補貼的整合，可大大減少補貼的運行成本。二是補貼依據的核實上舍“近”求“遠”。舍“近”是指拋棄簡單按計稅面積作為糧食補貼依據的做法。求“遠”是指堅持按實際播種面積補貼以貫徹“種糧直補”原則，田畝數據的核實可通過國家政策性農業保險補貼讓保險公司開展取證，輔以農村信用社、郵政儲蓄銀行等信貸機構開展小額信貸所掌握的農民信息，據實發放國家直補資金。三是補貼發放形式的確定上避“虛”就“實”。農資綜合補貼可鼓勵按預期糧食產量發放生產資料及按固定折減金額在固定地點低價購置實物等方式，良種補貼可針對局

17、部地區建立良種庫，實行現金與種子、農藥、化肥及良種等實物相結合的綜合發放方式。 3.突出重點，優化農業補貼結構。一是構建以經常性為主、以臨時性為輔的補貼體系。以經常性補貼為主是為了給市場主體提供穩定的預期，從而促進糧食等主要農產品的生產，增強農業的可持續發展能力。但不排除當某種主要農產品的市場供求出現嚴重問題時，臨時實行刺激性的補貼政策，加大對市場主體增加供給的引導力度。臨時性的補貼政策應謹慎使用，以免過多過濫。二是構建以“綠箱”為主、以“黃箱”為輔的補貼體系。WTO的農業協議，允許成員國運用“綠箱”補貼措施，但對“黃箱”補貼采取嚴格限制。我國現階段的黃箱補貼總量雖然不高，但所占比例較大。因此

18、，必須減少或逐步取消黃箱補貼，選擇以綠箱補貼為主的補貼措施。三是建立和完善農業保險補貼、農業生態環境補貼和農村教育補貼制度。要盡快完善農業保險補貼制度，促進我國農業保險的快速健康發展。實行農業生態環境補貼，加大對退耕還林還草、土地休耕、生態農業等進行補貼。進一步加大農村教育補貼，為農民提供必要的轉產轉業培訓、技術培訓和職業就業教育，以提高勞動者素質。 4.統一惠農資金管理辦法，改革補貼發放模式。為了加強惠農財政補貼資金的發放管理，統一、規范和簡化補貼資金發放程序，確保補貼資金及時足額發放到農民手中，應建立科學的惠農資金管理辦法,盡量減輕基層干部的工作量。在補貼資金發放方式改革總體上要圍繞“整合資金、規范程序、集中打卡、社會化發放”的工作思路進行，具體改革模式可概括為“五個一”，即指標統一下、資金一戶管、服務一站辦、結算一線通、補助一折發。