1、編制說明：按PPP項目操作規程，結合項目實施方案編制，核心內容是績效考核標準及評 分細則。ppp項目實施方案編制要點總結及績效考核標準PPP項目全生命周期主要包括項目前期準備階段、競爭性選擇社會投資 人階段、合同執行階段、終止及移交階段。目前咨詢機構提供的PPP咨詢主要涉及前兩個階段，通常由政府方聘請專業咨詢公司研究項目邊界條件，對項目 投融資結構、交易結構進行設計，完成物有所值、政府付費額及財政承受能力 論證，然后著手編制項目PPP實施方案并經常委會審議通過，進而開展社會投 資人競爭性采購。PPP項目實施方案編制要點：1、明確項目基本情況及PPP合作內容根據 業主提供的項目方案、總平面布置圖

2、、技術指標、相關會議紀要、文件等基礎 資料了解項目基本情況（投資規模及結構、建設期、特許經營期等）及進展情 況（項目土地、選址、立項、設計等進展）。同時理清項目邊界條件及項目產 品（產出）內容，編制項目產出一覽表（含相關資產、設施及配套服務），確 定PPP合作內容。此階段在了解項目基本情況的基礎上，盡量多與業主溝通， 摸清項目設置的思路及意向，為 PPP實施方案編制做好準備工作。2、確立項目實施機構及社會投資人介入模式 PPP項目通常由市（區）政 府發起，授權行業或行政主管部門（交通局、衛生局、住建局、管委會等）為 項目實施機構，委托政府城投公司、控股集團等國有公司為政府方出資代表， 以約定的

3、股權比例與社會投資人共同出資組建項目公司，也可以由社會投資人 單獨出資成立項目公司，確定項目公司注冊資本及項目資本金。根據PPP合同指南要求，政府在項目公司中的持股比例應當低于 50%且不具有實際控制力 及管理權。具體比例的確定，可經過市場測試，向潛在感興趣的社會投資人充 分摸底，在綜合考慮社會投資人預期及體現政府方對項目重視程度及“誠意” 的基礎上確定，通常政府方比例控制在 0%20%或固定出資額。同時，需明確 項目資本金、貸款比例、利息測算方法及除注冊資本以外的資本金來源方式。在方案編制初期，已開展過 PPP采購的客戶在項目實施機構介入模式上 往往沿用已有模式，而初次嘗試 PPP模式的政府

4、方對項目公司組建的具體細節 尚處于摸索階段，無明確思路，咨詢人員可參考同類項目情況，初步擬定參股 比例及職責分配方案編制初步方案，以供政府方參考。目前已完成PPP方案中，實施機構設置及社會投資人介入情況如下圖所示:實施機構政前方出Q代我屣皿浦LIE故府店if市敢府衛生廚-遛更1醫隹熬團全霆f開發區管委會1經耕開覽總告混折匡僭逵1 農 r開叢公司 門0陷）5詢融站咼u如投帝阿睹產局鎮居集圍 （0%J頊y期別BOT+*BOT+aoT+社i:投翳 人側匕BOT運作方式政府投資項目基本分為3、設計項目運作方式及交易結構（1） 經營性、準經營性項目、非經營性三大類。經營性項目：具有明確的收費基礎，并且經

5、營收費能夠完全覆蓋投資成本 的項目，可通過政府授予特許經營權，通常采用建設 -運營-移交（BOT、建設 -擁有-運營-移交（BOOT等模式推進。準經營性項目：經營收費不足以覆蓋投 資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加 部分補貼或直接投資參股等措施，通常采用建設 -運營-移交（BOT、投資-建 設-運營-移交（IBOT、建設-擁有-運營（BOO等模式推進。非經營性項目：缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投 資成本的項目，可通過政府購買服務，通常采用建設 -擁有-運營（BOO、委托 運營（OM等市場化模式推進。不同行業類型的項目需采用不同的運作模式，

6、同行業項目也因為項目的特點和性質的差異而采用不同的運作模式，需具體問 題具體分析。以醫院類項目為例，由于其運營設施分醫療設施與非醫療設施兩 部分，其中，醫療設施運營需由專業醫療機構負責，該點對社會投資人提出了 一定的限制或者說拓展了項目參與主體。如河南省滎陽市人民醫院項目采用“投資、建設、運營一體化+政府購買服務”的運作模式、獨山縣人民醫院及中 醫院遷建項目采用BOO莫式，香港大學深圳醫院采用 OM莫式等，而捷宏公司承 接的南醫大四附院（浦口醫院）PPP項目則采用BOT勺運作模式。（2）交易結 構PPP項目投資主體為保證預期效果及盈利，需要采取不同的交易結構和收益 實現方式。項目交易結構涉及多

7、方關系，簡而言之，就是以PPP項目公司（SPV為核心，根據項目類型及所處行業，梳理所涉及的相關部門及企事業， 明確各部門職責內容及與項目的關系，如：政府方、社會投資人、運營單位（如有）、行業主管部門、監管部門、融資機構、財政部門等，具體操作可以 從資產流（項目準備-資產形成、移交）、資金流（項目收益分配-付費（補 貼）兩條線進行梳理，繪出項目交易結構圖。以某區級公立性醫院PPP項目方案為例，通過梳理涉及單位之間的關系, 繪制項目交易結構圖。工計局 國資集囲社會投資人今公司10%PPP* 同公司章«90%招標材祥、設 S供應及 施工A等公立:性醫院111111管® 踴療訟施,

8、|i監曽衛計11¥業醫114、擬定項目采購與競價方案（1）資格預審根據財金2014113號文 件內容，PPP項目采購可通過公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商 和單一來源采購等方式，實踐中通常采用公開招標方式采購，并應當實行資格 預審（根據法律專家解讀，“應當”二字為強制性條件，即必須進行資格預 審，同時發布資格預審公告及資格預審文件）。政府采購文件的編制要根據各 地方公共資源交易中心網站規定及模板格式進行編制。社會投資人條件設定主 要關注是否接受聯合體招標以及社會投資人資信、資金實力、資質業績、技術 管理團隊等條件因素，并進行初步界定，與政府方溝通確定后，通過政府采購 平臺對

9、外發布。（2）項目競價方案項目競價方案的編制主要為項目采購環節而 準備，競價方案可以從投資回報率報價、工程下浮率報價、可用性付費報價、 收益上繳（核減）額報價、成本費用報價等方面開展。具體工作主要分兩步： 首先，確定項目結算方式、可用性付費計算公式、特許經營期及分年付費方 式；其次，編制競價方案。咨詢人員需在滿足政府方預期的基礎上確定最高投 資回報率、最低工程下浮率（不同工程內容可設不同的下浮率）等費率，測算 出控制價，各投標人可根據控制價數據，按照不高于控制價的價格進行報價。 報價比較時，將各投標人的運營期歷年報價按統一折現率（參考地方長期債券 票面利率）折現（NPV比較，凈現值越大者，說明

10、其價格越高，反之則越低， 越具有競爭力。PPP項目評標通常采用綜合評分法，通過技術、資信及商務等 綜合打分情況確定項目中標人。ppp項目全生命周期內政府方5、開展項目物有所值評價（1）定性分析主要是對項目全生命周期整合程 度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、 可融資性等六項基本指標及細分指標進行定向打分，按照指標權重綜合得分， 判斷項目可行性（大于60分為可行）。在實踐過程中，通過聘請財務、法律、 工程、管理等專業的專家根據項目情況綜合打分，匯總打分結果，判斷項目物 有所值定性分析的可行性。（2）定量評價定量評價是在假定采用 PPP模式與政 府傳統投資方式產出績

11、效相同的前提下，通過對 凈成本現值PPP值與公共部門比較值PSC值進行比較，判斷PPP模式能否降低 項目全生命周期成本的過程。定量評價過程各指標情況及測算過程如下表所 7示01.坯蘭眈汁釜，1.1<1 1.M 1 Z）；1 1 1.耳註底電亡會逢SH證氐註富人忑苫三方-訐匚計站；-1.2 :.任宓n喘弍童MT芳薯將.，溫；/"怯壓，區Fiz謁釜 （焉寧為叛 金濟出矍！ 觀說的城.自斎鳳磴遇簫不st魘.區詭的丸吒-2，去藪訐方出三孝'11.4 .丟常卞，拿子冗耳崟宜無i亠小一:4 ,*應 14:亠 二工1丄工2亠23十工4 .網1uPSCPPP-"A冷禺烏當PP

12、P值小于或等于PSC值的，認定為通過定量評價；PPPfi大于PSC值的， 認定為未通過定量評價。只有“通過”定性分析及定量分析的PPP項目才可進行財政承受能力論證；否則，需調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采 用PPP模式。&實施財政承受能力論證參照政府和社會資本合作項目財政承受能力論 證指引中的財政可承受能力論證的方法和流程，首先識別PPP項目的財政支出責任。通常包括：股權支出責任、運營補貼支出責任、風險承擔責任、配套 投入支出等四個部分。股權支出責任：通常根據政府方在項目公司中的股權占 比情況承擔一定的項目資本金股權支出責任（如政府方不出資，則不承擔股權 支出責任）。運營補貼支

13、出責任：即政府方的直接付費責任，包括可用性付費 及運營服務費。如項目可通過自身收益實現財務平衡，政府方不需承擔運營補 貼支出責任。風險承擔支出責任：指政府方通過風險分擔（法律風險、政策風 險、一般性稅收等風險）所承擔的支出責任。通常采用比例法，按照項目全部 建設成本一定比例（約20%確定政府承擔的風險支出責任（5%20%。配套 投入支出：指政府提供的項目配套工程等其他投入責任。通常將與項目投資相 關的支出已全部列入項目總投資，無其他配套投資，故政府不需承擔項目配套 工程支出責任。政府方總支付額=股權支出+運營補貼支出+風險承擔支出+配套 投入支出。政府承擔財政支出責任：政府方總支付額在項目特許

14、經營期逐年支付，地區PPP項目當年總付費額應不超過同級財政當年公共預算支出的10%項目如實現自身財務平衡，政府僅承擔風險支出責任，金額較小。綜上所述， 上述六大核心問題是PPP實施方案的總體框架，框架搭建完成后，還應增加項 目風險分擔、項目合同體系、項目監管機制、退出機制等方面的論述，除此之 外，需重點關注建設過程中工程變更（工程量、投資額等）、績效考核機制、 項目結算方式等問題，具體問題具體分析，以保證PPP項目順利實施。件一：建設期、運營期績效考核標準建設期績效考核標準評分內容考核檢查內容評分說明合同簽訂履約保函到位情 況。社會資本方應 當在PPP項目合同 簽訂前，按投標承 諾的額度向項目

15、甲 方提交履約保函。 未在規定時間內提供履約保函或未提交投標承諾足額的履約保函的，視為弄虛作假，扣10分； PPP項目合同簽訂后，檢查發現履約保函提前撤回 的，扣10分，從發現之日起，社會資本方記為嚴重違約不良 行為，并納入其信用檔案。（10分）人員配置（10分）開工準備（15分）落實PPP項目合同 管理制。嚴格按招 標文件和投標文件 要求和承諾簽訂 PPP項目合同。PPP項目合同簽訂 后社會資本方應當 按照投標承諾成立 項目管理團隊，落 實人員職責。社會資本應當依據 PPP項目合同范圍 和法定程序，履行 把關職責，按時完 成開工前的準備工 作，確保概算不超 估算、預算不超概 算。 無正當理由

16、拒絕簽訂 PPP項目合同或提出附加條款， 扣10分，從處罰之日起，社會資本方記為嚴重違法不良行為，并納入其信用檔案。 社會資本違規分包的、轉讓 PPP項目的，扣10分, 從發現之日起，社會資本方記為嚴重違法、違約不良行為。檢查現場、查閱資料（團隊成立配備資料、簽到情況、在崗情 況、各人員履職情況）。 一人扣未按投標承諾配備團隊人員，從發現之日起，每缺少 2分，扣完10分后扣項目考核總分。因社會資本負責人或現場管理人員履職水平過低而只4分，扣完10分后扣項目考核總能撤換的，每撤換一人扣 分。檢查現場時，發現團隊人員未正常履職的，每人次扣1分，扣完10分后扣項目考核總分。查看資料、檢查現場和征詢行

17、政主管部門記錄等方式。 書的，因手續不全、違規開工，社會資本收到停工整改通知項目考核總分扣 10分；因社會資本原因，導致前期工作推進不力，影響計劃進度的，每次扣5分，扣完15分為止。未履行規定程序，出現預算突破概算或結算突破預算的，一次扣15分。評分內容考核檢查內容評分說明檢查現場、征詢行政主管部門記錄、查看招投標報告和了解實 際情況。招投 標及 合同 管理社會資本應依法依 規組織招標和采購 活動，將招投標有 關信息、文件及時 報告甲方。（15分）社會資本應當按照 投標文件中管理方 案承諾，依法依規 簽訂合同和履行合 同。 社會資本組織的招標或采購中出現違背招投標法或采購法情形的，未構成犯罪、

18、被處以一般數額罰款的，扣15分；被追究刑事責任，或被處以較大數額罰款的，甲方有權提 前終止合同，從處罰之日起，社會資本方記為嚴重違法、違約 不良行為。 未按PPP項目合同要求，及時將招投標重點環節（招標公告發布、中標通知書發出等）的有關信息報告甲方的，1次扣項目考核總分 10分，出現2次及以上的，甲方有權提前 終止合同。查看合同文件資料、征詢行政主管部門記錄和聽取有關單位情 況反饋。 按照工程進度，合同資料不全、缺一份合同扣 扣完15分為止。 出現合同違約糾紛并被追究法律責任的，每次扣 分，扣完15分后扣項目考核總分。1分,工程建設日常管理（40分）項目部內部管理。 社會資本應當確保 內部管理

19、規范廉 政，工程建設項目 檔案應當參照國家 檔案整理規范和相 關行業管理要求的 規定格式、標準、 規范進行歸檔、整 理。檢查現場和查閱資料。次扣項目管理團隊辦公室雜亂無序、管理混亂，每發現一 分，扣完30分為止。未制定檔案管理書面制度，扣5分。根據工程進度,5分；檔案不全，嚴重缺失，每缺檔案資料管理混亂，每次扣 一份扣5分，扣完20分為止。質量安全、環境、 職業健康管理情 況。社會資本應當 履行建設單位質量 安全職責，對各專 業單位的安全管 理、環境保護、職 業健康工作進行指 導、檢查和監督， 責成各專業工作單 位做好項目現場的 社會治安、環境保 護、職業健康工 作。檢查現場、查閱資料、征詢行

20、政主管部門記錄和聽取有關情 況。 未制定質量、環境、職業健康安全等書面制度，每發 現一次扣2分；未采取定期和不定期檢查相結合的方式對項目 的工程質量、環境、職業健康安全等管理內容進行監督檢查，未形成監督檢查和記錄臺賬扣2分；對發現問題未及時協調處理扣2分，扣完40分為止。 未按有關規定和合同約定向施工單位撥付建設工程現場安全文明施工措施費，每發現一次扣項目考核總分10分； 因管理不力，社會資本收到有關整改通知書且未整改的，每次扣項目考核總分10分；收到停工通知書且被處以一般數額罰款的，1次扣項目考核總分 30分。 項目建設出現一般安全責任事故，每次考核扣分；出現較大以上安全責任事故，每次扣40

21、分。工程進度控制。社 會資本應當按照投 標時社會資本管理檢查現場和查閱資料。20評分內容考核檢查內容評分說明方案的進度計劃和 管理辦法確保工程 進度。財務管理。社會資 本應當嚴格執行財 經紀律，建立健全 財務管理制度。落實項目管理月報信息制和重要環節報告溝通制。社會資本應當將工作進度按合同(10要求、項目的重要分）環節、爭議事項及時向甲方報告。投資控制，確保決 算不超概算。無進度計劃圖示，每次扣項目考核總分10分。未制定進度管理書面制度，每發現一次扣項目考核總分 分。工程實際進度落后進度計劃節點且無調整措施方案的，每次 扣項目考核總分10分。檢查現場、征詢財政等行政主管部門記錄、查看財務記錄和聽 取有關情況。 分