1、揚 科 學 發 展 觀 旗 幟 走 重 慶 特 色 資 源 利 用 之 路自然資源綜合利用制度的重慶思考重慶大渡口區國家稅務局 任杰一、發展中的資源問題概述 資源合理利用的必要性分析 1. 合理的利用自然資源是踐行科學發展觀的需要 2. 合理的利用自然資源是構建和諧社會的需要 3. 合理的利用自然資源是構建環境友好型社會的需要 4. 合理的利用自然資源是持續深入改革的需要 我國及我市資源利用現狀分析 二、自然資源綜合利用的總體思考 三、自然資源綜合利用的重慶思考 建立重慶特色的自然資源利用制度的政策可行性分析 重慶自然資源利用制度的構建 1集中審批，集中監控 2按照資源類型設置審批監控方式 .

2、鼓勵資源利用主體“走出去”摘 要： 直轄以來，重慶經濟進入了發展的快車道，經濟的發展、工業的 繁榮越來越依賴于資源的利用。而在城市的發展進程中，資源利用與社會發展的矛盾卻日益突出，粗放的經濟發展模式，帶來了資源的巨大浪費，這都與科學發展觀的精神相背離。本文將在現有法律制度的框架下，以科學發展觀的視野，分析我國現行的自然資源管理制度，并結合我國和重慶自身資源使用情況，進行管理體制上的創新改革構思，提出按照自然資源類型設置管理方式、建立國內外資源利用調控的雙軌管理體制的設想，以期實現資源的 有效調控，達到資源節約、科學發展、助推重慶騰飛的發展目標。關鍵詞： 科學發展 資源利用 行政許可 集中許可一

3、、發展中的資源問題概述(一)資源合理利用的必要性分析聯合國環境規劃署 (UNEP) 對自然資源下過這樣的定義：“所謂自然資 源，是指在一定時間、地點的條件下能夠產生經濟價值的、以提高人類 當前和將來福利的自然環境因素和條件的總稱”。人類要生存、社會要發展，都離不開自然資源的利用。無論是刀耕火 種的原始社會，還是科技發達的現代社會，人類改造世界、完善自身的 活動都需要以特定的自然資源為依托。著名思想家荀子在他的著作天 論中曾經指出 :“強本而節用，則天不能貧。”“本荒而用侈，則天不能使 之富。”可以說，合理的自然資源利用，對于整個社會都有著極其重要 的意義。1. 合理的利用自然資源是踐行科學發展

4、觀的需要。科學發展的精髓在于，發展要又快又好，發展要有持久的動力和活力。社會發展中，以 犧牲長遠利益的方式來換取短期的利益，以過度的消耗換來社會經濟的 短暫繁榮是不符合科學發展的要求的，這種做法只會過度消耗社會發展 的內在動力，不利于社會的長期、健康發展。所以，堅持科學發展觀，就必須在資源利用中，遏制浪費資源、竭澤而漁的行為2. 合理的利用自然資源是構建和諧社會的需要。每個社會主體的發 展都離不開特定的資源，不合理的資源利用，將不可避免的造成資源在 社會活動主體之間分配不均的現象，部分主體過度占用和消耗資源、而 部分主體的合理資源需求卻又得不到滿足，這必然會造成社會的不穩定 因素。所以，和諧社

5、會的構建在很大程度上也依賴于資源的合理利用。3. 合理的利用自然資源是構建環境友好型社會的需要。自然資源是 在特定條件下形成的，是自然界的重要組成部分。野蠻開采、過度使用 自然資源，將給自然環境造成不可彌補的損害。所以，我國要建設環境 友好型的社會，必須首先保證資源的合理使用。4. 合理的利用自然資源是持續深入改革的需要。改革開放三十年， 我國取得了巨大的成績，社會、經濟各方面都得到了極大的發展。然而 隨著改革的深入，經濟發展與資源有限性之間的矛盾也越來越突出。所 以，盡可能的合理利用資源，減少資源的不必要浪費，是進一步推進改 革的需要。（二）我國及我市資源利用現狀分析自然資源，是人類生存和發

6、展的基本條件，是國民經濟與社會發展的 物質基礎。一直以來，我國以“地大物博、資源豐富”自居，而事實并非 如此。僅從資源總量看，我國是一個資源大國，品種豐富；但從人均資 源占有量看，我國又是一個“資源小國”，低于世界平均水平。再者，我 國在資源利用上仍處于粗放型增長階段，資源再生利用率也普遍較低。 然而，這種掠奪式的開采自然資源、以消耗大量的資源為代價來換取經 濟增長的這種飲鴆止渴的發展模式，使我國自然資源承受著空前的壓 力，資源危機已經成為我國在本世紀中葉能否實現現代化的巨大挑戰。 為此，黨的明確提出“建設節約型社會”、 “科學發展觀”的戰略決策，倡 導資源節約型社會、科學性發展的理念，主張從

7、根本上緩解經濟社會發 展面臨的資源瓶頸束縛，為實現全面建設小康社會奠定物質基礎。從我市層面上來看，根據相關數據，2008年1 - 8月，我市年耗能在萬噸以上的工業企業綜合能源消費量為 1553.07 萬噸標準煤，同比上升 14.9% ，萬元工業總產值 （現價） 能耗為 1.0501 噸標準煤。目前，全市 電力、熱力生產及供應業、化學原料及化學制品制造業、非金屬礦物制 品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、煤炭開采和洗選業、有色金屬冶煉 及壓延加工業等六大高耗能行業企業共計 216 家，占全市萬噸以上企業 總數的80.6 %; 1 - 8月其綜合能源消費量為1457.16萬噸標準煤，占總 計的 93.

8、8%；工業總產值為 819.49 億元，占總計的 55.4% 。部分經濟基 礎相對較為薄弱的區縣為了發展當地經濟，擴大經濟總量，不得不引進 一些高耗能的行業，付出了較高的能耗代價。我市節能工作雖然在工業 上采取了一系列的有力措施并取得了較好的成績，但在其他行業中目前 節能工作推進的力度還較小，沒有充分挖掘出節能潛力。尤其是當前我 市工業的產業布局重化工特征逐步明顯，企業節能技改逐步到位，節能 潛力正在逐步減弱。 總的來說，無論是就我國還是就我市這兩個不同層面上而言，自然資 源的利用情況都不能令人滿意，不合理的資源利用和高耗能產業的大量 存在，造成自然資源的浪費，制約了我國社會經濟的進一步發展。

9、二、自然資源綜合利用的總體思考如上所述，自然資源對于社會和人類而言都具有極其重要的意義。但 是，無論是我國，還是我市，在資源利用效率和方式上都存在著許多的 不足，這都需要加以改善。理順管理權力結構我國現行的許可制度是以部門權力為基礎予以實施的，整體的思路 就是各資源管理部分各司其職，在各自的范圍內對資源的利用進行審批 和監督。這是一種條形的管理體制，顯然這種管理體制在理論上能夠有 效的避免專業性的瓶頸，各部門具有足夠的技術力量和專業知識保障， 從單一的資源調控上，這種分塊包干的許可體制可以很好的完成其任 務。但是，在現實實踐中，某一資源利用行為往往涉及到多個資源管理 部門，如煤炭開采活動，就涉

10、及到煤炭管理部門、環境保護部門甚至還 有土地管理部門等多個部門。這樣一來，現行的管理體制就可能帶來一 種后果，即在執法過程中“不同的自然資源行政主管部門往往有利爭著 管，無利誰也不管。對于有利可得的事項，搶著爭著管，導致多頭管 理、執法擾民的現象。這種情形下，被管理人比較為難，誰都不敢得 罪，只好多辦幾個許可證，多交幾道費用，增加了經營的成本”自然資源是國家發展的重要保證，混亂的管理體制只會加重國家發 展中的資源危機，因此，有必要對現行的管理體制加以完善和改進，以 適應新形勢下科學發展觀的整體要求。現行管理體制最大的弊端就在于 管理權力的交叉、權力的多頭運行，所以，體制改革的核心就在于權力 的

11、集中。而在現行法律框架之下，建立相對集中的行政許可制度顯然是 較為理想的選擇。行政許可法第二十六條規定：“行政許可需要行政機關 內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許 可申請，統一送達行政許可決定行政許可依法由地方人民政府兩個以 上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請 并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦 理、集中辦理。”要建立自然資源的相對集中的行政許可制度，就需要實 現權力的整合，而權力的整合無非兩種模式：一種是單獨建立一個專門 的自然資源行政許可部門進行對外許可，另外一種就是在現有機關中選 擇一個機關來行使集中許可權

12、。可以說，這兩種模式都有各自的優點和 弊端：獨立新設的許可機關，可以減少權力主體之間因為權力分配而帶 來的摩擦，但是卻增加了行政成本，也缺乏明確的法律依據；而選擇現 有機關統一行使，可以在現行機關構架上實現平穩的過渡，但是卻可能 帶來機關之間的利益摩擦。筆者更加傾向于后一種模式，在現有機關中 選擇一個來統一對外行使許可職責，因為這種模式可以保證機關架構的 穩定，有利于集中許可的平穩實現，而利益的摩擦則可以通過共同的上 級主管部門協調來有效克服，其成本更低，也更易實現。分類調控體制的改革可以極大的改善自然資源行政許可的權力運行方式，減 少許可中的權力交叉和尋租現象，提高許可的效率，消減社會成本，

13、達 到有效調控資源利用的目的。但是，僅僅從體制整體進行完善是不夠 的，體制的完善，是自然資源行政許可改革的前提和基礎，但不是目標 和終點，要充分發揮許可的調控作用，還需要調整具體的許可設置。許 可制度是一個調控手段的總體，它不僅僅是許可的授予的單一行為，而 是以授予許可為主要手段，包括許可條件、行為調控手段、許可監督等 一系列內容的制度綜合體。從總體來說，自然資源的行政許可制度中所 包含的調控方式主要有幾種：特許、普通許可和登記備案。特許，是以 普遍禁止為前提，由特殊權力機關根據嚴格的審查授予程序，對申請主 體進行審查、賦予主體特殊的權利能力的許可方式。普通許可較之特許 更加寬松，其對主體要求

14、相對較低，只要符合資源利用條件，任何主體 都可以申請資源的利用，其審查授予程序也較為簡單，審查主體的級別 也沒有特殊要求，一般的有權機關都可以進行許可的授予。而登記備案 是調控程度最低的行政手段，其以一般允許為基礎，任何主體都可以進 行相關資源的利用，只需要到有關權力機關進行登記備案即可。由于自 然資源本身的復雜性，不加區分的僅用一種手段對資源進行調控將很難 實現調整方式的適當性。因此，根據自然資源的特性和類型，應對自然 資源行政許可進行細致的分析和劃分，而不是把所有的自然資源不加區 分一刀切地來對待。筆者認為，在自然資源行政許可制度的設置上，究 竟使用何種方式的調控手段，必須根據自然資源類型

15、進行管理體制的改 革，而這種體制上的改變又主要體現在許可方式的改變上。資源類型決定了許可制度的設置，自然資源基本劃分為可再生資 源、不可再生資源和恒定性資源，自然資源依據其地位不同又可以分為 戰略性資源和非戰略性資源。可再生資源是可以用自然力保持或增加蘊 藏量的自然資源，它在合理使用的前提下，可以自己生產自己，例如 魚、樹等，只要不過量捕撈，大魚可以生出小魚，一代一代繁殖下去。 可再生資源又進一步可以分為有限資源和無限資源，其劃分依據是在一 定時間和地域之內，某資源的利用是否具有數量上的有限性，如風力是 無限的，但是依據風力發電所產生的電力在一定時空范圍內卻是有限 的。不可再生資源又稱可耗竭資

16、源，不具備自我繁殖能力，是不能運用 自然力增加蘊藏量的自然資源，初始稟賦是固定的，用一點耗損一點。 不可再生資源依據其地位不同又可以分為戰略性資源和非戰略性資源， 戰略性資源是指的對國家安全和發展具有決定意義的重要資源，如石 油；非戰略性資源即是指普通的不可再生資源，如礦產等。可以說，不同的資源類型其重要性是不同的。這就需要建立分級的 管理制度：對于不可再生資源需要建立起嚴格的調控制度，限制開發利 用主體及方式，以保證資源安全。對戰略性資源的開發利用在通常情形 下是禁止一般社會主體進行開發利用，如確有必要，需要經過特定機關 根據極其嚴格的條件和程序進行主體資格的審查，建立特許制度。而非 戰略性

17、資源，其在地位上比之戰略性資源較低，但是由于其有限性或不 可逆性，需要對其建立其較為嚴格的調控手段，通常情況下一般社會主 體只要符合了特定資格條件即可向有關機關申請許可，有權許可機關可 以允許特定級別的地方國家機關對該申請進行審查，并批準符合條件的 主體進行開發利用，也即普通許可。而對于恒定性資源，應該放開管 制，不必再設定許可，鼓勵所有的社會主體參與，積極開展科學研究和 技術創新，探索高效利用、充分利用的新途徑，通過事前登記備案和事 后監督即可。建立資源利用行政許可的雙軌制自然資源具有整體性的特點，自然資源在自然界中以系統整體方式 而存在，自然資源要素彼此有生態的聯系，形成一個整體，從具體的

18、資 源類型而言，各種自然資源之間是相互聯系，相互制約，而從地域上， 各國的資源又形成一個跨地域的整體，隨著經濟全球化的進程，資源全 球化的趨勢也逐漸顯現，各國可以根據具體的國情和需要從其他國家引 進資源，彌補自身的不足。因此，在自然資源的利用中，需要建立國際 化的視野，在世界范圍內綜合考慮資源的利用，設置適應國際化形勢的 資源調控方式。在具體資源的調控手段選擇上，需要把國內資源和國際 資源結合起來考慮，如果部分資源尤其是戰略性資源可以在國外尋求替 代資源的，或者從資源本身素質而言從國外引進利用率更高、成本更 低，那么政府就應當鼓勵資源的進口，放松資源進口管制，允許有條件 的市場主體從國外進口資

19、源，進一步加快制定實施境外資源開發合作戰 略，建立多元、穩定的境外資源供應基地。另一方面，對國內資源的利 用進行嚴格的控制。通過外松內緊的雙向調控手段，促使市場活動主體 充分利用好國內外兩個市場兩種資源，緩解國內短缺資源的約束。三、自然資源綜合利用的重慶思考重慶是一個嶄新的直轄市，其總面積達到了八萬多平方公里，是我國 最大的直轄市。重慶廣闊的地域上擁有較為豐富的自然資源，但是由于 重慶市擁有三千多萬的人口，城市發展又以工業為主，尤其是擁有眾多 的重化工企業，造成了重慶的自然資源人均擁有量少，部分資源甚至不 能實現自給。如果再不合理的使用本就有限的自然資源，就必將阻礙我 市實現“我國重要的中心城

20、市之一、國家歷史文化名城、長江上游地區經 濟中心、國家重要的現代制造業基地、西南地區綜合交通樞紐”這一目 標。因此，有必要對我市現有自然資源開發利用制度加以完善和健全， 走出一條適合重慶發展道路的資源利用之路。在自然資源的綜合利用上，重慶市并非只能在現有資源利用框架下 被動、機械的進行行為。相反，作為一個省級單位，立法法賦予了相應 的地方法規制定權、地方規章制定權等立法權限，重慶在自然資源的制 度設計上是擁有極大的自主權的，只要在法律規定的特定條件下，重慶 是可以在相應范圍內進行規定和細化的。因此，筆者認為，在國家相應 的自然資源法律制度框架內，重慶市建立起配套有效、適合重慶特定資 源情況及重

21、慶發展道路的自然資源利用制度，將極大的改善重慶現有資 源利用狀況，為重慶騰飛進一步增添動力。建立重慶特色的自然資源利用制度的政策可行性分析 中華人民共和國行政許可法第十二條規定：“下列事項可以設定 行政許可：（二）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接 關 系 公 共利 益的特 定 行 業的 市場準 入 等 ，需 要賦予 特 定權利 的 事 項； 。”第十四條規定：“本法第十二條所列事項，法律可以設定行 政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。?必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許 可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定

22、 法律，或者自行制定行政法規。”第十五條規定：“本法第十二條所列事 項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未 制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實 施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行 政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級 人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。地方性法規和省、自治 區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人 或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的 設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區 的個人或者企業到本地

23、區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區 的商品進入本地區市場。”中華人民共和國立法法第六十三條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的 具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下， 可以制定地方性法規。”第七十三條規定：“省、自治區、直轄市和較大 的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的 地方性法規，制定規章。地方政府規章可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。”由此可知，行政許可法規定了涉及有限自然資源的利用事項，是可 以通過立法或

24、相應方式設定許可的，而這種許可權在特定的條件被分配 給了國家立法機關、國務院和相應的省級人民政府、較大市的立法機關 及省級人民政府。從這一系列法律條文，可以當然的得出一個結論：重 慶，作為一個國家直轄市，其市人民代表大會可以通過地方法規的制 定，對國家法律、行政法規中沒有規定的自然資源許可事項及具體操作 管理方式進行規定。同時，重慶市人民政府同樣可以在特定情況下設定 臨時性的自然資源許可事項，以上的許可事項的設定，只要滿足許可法 第十五條第二款規定的不設置權利的不公正限制、不人為設置貿易壁壘 這一條件即可。因此，重慶根據相應的自然資源法律、法規，通過地方 法規和地方規章的方式對其加以細化、優化

25、，以此建立起符合重慶自身 特定情況的自然資源管理制度，是符合法律規定，具備法律依據的。重慶自然資源利用制度的構建1集中審批，集中監控正如筆者在前所述，自然資源的種類繁多，某類資源利用可能涉及到 多個管理部門，這一權力配置結構，就造成了自然資源管理體系中存在 著某些不可避免的缺陷，如某些可能會帶來利益的資源管理，眾多權力 主體都會搶著管理，但是一旦出現了資源浪費或者資源損害等情況，需 要進行干預、責任追究的時候，各權力主體又相互推諉。權責不清、多 頭管理的局面，不可避免的造成了自然資源管理體系中權力管理體系的 混亂，嚴重的影響了自然資源的合理使用，使許多重要資源因為管理不 善，被無度揮霍，造成了

26、不可彌補的損害。重慶雖然通過各種努力，對權力構架進行了許多的完善，但是，在自 然資源管理制度中還是不同程度的存在權力混亂的情況。因此，筆者認 為，在國家法律、行政法規還沒有針對自然資源管理進行立法完善的情 況下，重慶通過自身法規建設率先在具體權力分配、管理操作層面上， 對制度加以完善，是可行的，也是必要的。首先，在涉及多個管理主體的自然資源審批管理環節，盡可能的實現 集中審批。在特定的許可事項中，可以通過法規確定由某個主體對外受 理，由其牽頭，其它有權主體進行協助審查，把多個審批環節納入一個 審批行為之中，所有機關共同決定，共同對外負責。這一制度中最大的問題就是選擇哪個機關來進行對外的集中許可

27、。筆 者認為，在自然資源的集中許可制度下，集中許可機關的選擇將體現不 同階段國家社會發展的指向，以及克服主要矛盾的需要。比如土地資源 的開發和利用中，主要體現了經濟發展和資源有限性之間的矛盾，所 以，在現行體制下，適宜由國土資源部門統一對外受理行政許可，集中 行使許可權力。一旦社會主要矛盾發生了變化，上級主管部門就需要適 時的調整集中許可的主體，以適應社會發展的需求。其次，實現集中監控。按照以往的執行監督模式，往往是有權監督機 關針對不同職能部門的行為進行事務監督，這種方式直接指向被監督主 體，而非根據被監督事項來設置監督的范圍。比如，某企業違法開采礦 山，國土部門和環保部門對此行為都做出了行政處罰，依照以往根據 被監督主體來確定監督范圍的模式，有權監督機關對該行政處罰的監督 行為就會因為同時存在兩個不同的主體而被割裂開來，造成兩個并行的 監督行為同時存在、各自為陣的局面，導致監督行為的交叉以及監督機 關的資源浪費，行政監督的效果也大打折扣。因此，筆者認為，有必要 把監督的指向由主體層面轉為事項層面，同一個審批事項，建立一個監 督目標，把所有的審批主體都納入這個監督目標的考察范圍，某個環節 發生錯誤，就在某個環節進行糾正，哪個主體出現違法情況，就由哪個 主體承擔相應的法律責任，這樣可以大大減少時間和資源的