1、控股公司組建的原則、步驟和方法控股公司作為新型有資產管理體制中的重要一環，它的構建必須符合社會主義市場經濟的要求，服從于國有企業進行現代企業制度創新的需要。針對我國傳統國有資產管理體制下存在的政企不分、政資不分等種種弊端，控股公司的組建和運行必須遵循以下原則：控股公司組建的原則1 政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開。在傳統體制之下，中央人民政府既是國家政權的社會經濟管理者，同時又是全民所有制資產（即國有資產）所有權的代表者。政府部門集社會經濟管理職能和國有資產所有權管理職能于一身。其結果帶來一系列矛盾和弊端：第一，造成政企不分。政府作為社會管理者，是企業的" 婆婆&quo

2、t;；作為所有者，同時又是企業的" 老板 " 。 政府通過雙重權力，干預企業生產經營活動。這是造成政企職責不分，對企業管得過多、統得過死的一個重要根源。在這種情況下，企業既不能自主經營，更不能自負盈虧。改革開放以來，為了實現政企分開，轉換企業經營機制，政府制定了許多政策措施。從1979 年擴大企業企業自主權開始，到 1992 年頒布全民所有制工業企業轉換經營機制條例。但至今企業的經營自主權也沒有得到全面地落實，政企仍然處于難分狀態。這除了財稅體制不合理等問題外， 根本原因就在于國有資產產權管理體制的改革，始終沒有沿著政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開的方向進行。

3、因此， 政企不分的根源在于政資不分。只要政府繼續集兩種職能于一身，政企就不可能完全分開，從而企業經營機制也就難以轉換。第二， 用社會目標沖擊盈利目標。各級政府面對國有企業具有雙重身份，既是行政管理者，又是所有者。這樣，在日常管理活動中，難以分清所有者行為與行政管理者行為的邊界，其結果， 一方面用行政手段行使所有者職能，另一方面以所有者權能達到行政目的。后者主要表現在用社會目標沖擊盈利目標，如國家作為社會管理者，要求企業承擔安排就業、穩定物價等種種社會責任。這不僅直接影響企業經濟效益的提高，而且對企業經濟效益的狀況，也難以做出正確的評價。第三， 所有者職能也會沖擊行政職能。在兩種職能不分的情況下

4、，各級政府的經濟管理部門，大部分精力用于管理國有企業，甚至只能管到預算內企業、歸口企業。 對其他經濟成份的企業則無力顧及，調控不力。這是所有者職能影響或沖擊社會管理者職能的具體表現。第四，混淆了兩種預算資金的界限。依靠政權職能，通過稅收集中的資金，其性質屬于恩格斯講的"社會扣除"， 應納入政府公共預算，主要用于維持國家機器的正常盍和社會發展所必需的無償投入。依靠所有者職能，通過上交利潤集中的資金，其性質是資本收益，應納入國有資本建設性預算，主要用于再投入。災兩種預算應分開，避免混收、混用、混管。有鑒于此，新的國有資產管理體制必須堅持政企分開。政府兩種職能之所以分開，從根本上

5、說，是因為它們是兩種不同的職能，應當由兩個主體分別行使。第一， 兩種職能產生的依據不同。所有者職能產生的依據是財產權；社會經濟管理職能產生的依據是政權。馬克思曾經指出：" 在我們面前是兩種權力：一種是財產權，也就是所有者的權力，另一種是政治權力，即國家的權力。" （馬恩選集 第 1 卷第 170頁） 。 財產權即國家所有權和行政權是兩種不同性質的權力。國家所有權是由國家對財產所享有的占有、使用、收益和處分權構成的，是依據民法所確認的一種財產權形式。所有權的客體是國有資產。行政權是依據行政法規定的權力，由國家各級行政機關發布法規、命令，采用強制手段實行的。既然如此，由財產權和

6、行政權這兩種不同性質的權力產生的政府的社會經濟管理職能和財產所有者職能也是不同的，因而應當分開。第二， 兩種職能行使的范圍不同。政府作為所有者，其行使職能的范圍僅限于國有資產的企業，不論這些企業是在國境之內，還是在國境之外；作為社會經濟管理者，其行使職能的對象是全社會，其職能范圍遍及各種不同的所有制企業，但僅限于國境之內。第三，行使兩種職能的實際工作內容不同。作為所有者，主要是管理和經營國有資產；作為社會經濟管理者，則主要是管理包括經濟活動在內的各種社會活動。第四， 兩種職能所追求的目標不同，作為所有者，追求的主要是經濟（商業）目標，是盈利目標，實現國有資產的保值和增殖；作為社會經濟管理者，追

7、求的主要是社會目標，是整個宏觀經濟的穩定和社會經濟秩序的穩定以及保障社會就業等。第五， 行使兩種職能的手段不同。行使所有者的職能，主要是通過控制產權，從內部去影響企業行為，從而貫徹所有者的意圖；行使社會管理者職能，則是利用政權發布各種法規、指令，從外部約束企業行為。從以上五個方面可以看出，政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能是兩種不同職能它們各自的性質、管理目標和行使方式是不同的，因此， 政府兩種職能應該分開。2 出資人所有權與企業法人財產權相分離，維護所有者權益，不干預企業經營自主權。現代企業制度的一個重要特征是產權關系清晰，即企業中的國有資產所有權屬于國家， 企業擁有包括國家在內的出

8、資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、 承擔民事義務的法人實體。控股公司是現代企業的組織形式，它在行使產權管理時需遵循出資人所有權與企業法人財產權相分離的原則，只行使出資者（股東） 的權利， 不得干預企業法人財產權。這一原則相對于中國長期以來政府直接管理和經營國營企業的舊體制，具有十分重要的意義。依據十四屆三中全會決定 ， 出資人所有權與企業法人財產權相分離這一原則的基本內容是：企業中的國有資產所有權屬于國家，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體；企業以其全部法人財產，依法自主經營，自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產保值增值

9、的責任，出資者按投入企業的資本額享有所有者的權益，即資產受益、重大決策和選擇管理者等權利，企業破產時，出資者只以投入企業的資金額對企業債務承擔有限責任。出資人所有權與企業法人財產相分離的原則，要求正確處理好出資人所有權與企業法人財產權的關系。這里，需注意以下幾點：1 企業法人財產權與出資人所有權是緊密相關的。在現代企業中，資本來源分散化、 多元化， 乃至社會化，導致企業的整體資本所有權不再歸屬于某一單個出資人， 而屬于出資人群體的集合。企業法人財產權作為出資者整體所有權的體現，是出資人所有權的一種表現形式。真實的出資人所有權是構成企業法人財產權的實體。離開了出資人，法律不能憑空創造企業法人，財

10、產權。任何企業法人的設立， 都必須要有出資人真實的資本財產投入沒有出資人，也就沒有企業法人。因此， 那種企業法人財產權可以脫離出資人的所有權而獨立存在的觀點是值得商榷的。 中國國有企業制度的癥結就在于沒有明確出資人所有權與企業法人財產權的關系，并使之規范化。其中最突出的一點是國有企業出資人虛置，沒有具體的、與切身利益相關的出資人主體來有效地維護、承擔和行使所有權。國有企業產權關系模糊，出資人與債權人混淆，導致許多政府機構都以所有者身份來管企業。而當企業虧損以至破產時，卻搞不清楚應由誰來承擔什么樣的責任和破了哪一個具體出資人的產。因此， 不解決國有企業出資人身份問題，只是把原來就是法人的國有企業

11、再冠以"真正的法人"， 并再三強調法人財產權的獨立性，并不能真正解決國有企業面臨的種種問題。2 法人財產權的相對獨立性。說法人財產權與出資人所有權是密切相連的，這并不等于說法人財產權和出資人所有權就是一回事。其實， 企業法人財產權是有相對獨立性，這主要表現在： 第一， 獨立的財產權。根據公司法中的資本不變原則，出資人一旦投資入股就不能抽回資本，出資人對現實資本的占有支配權就一次性地讓渡給法人公司，法人公司因此而形成了自身獨立的財產。嚴格意義上講，出資人只能說他擁有該公司的股權而不是財產權，由出資人投資形成的現實資本現在成了只有法人公司才能實際占有的對象，成了法人公司的財產。

12、第二， 獨立的經營管理權。法人公司既然有獨立的財產，那么，它也就擁有對自己財產的獨立經營管理權。可以自己確定經營目標，法人公司可以像自然人那樣占有支配和依法處置公司資產，可以分配和使用資產收益。它還可以與其他法人或自然人發生各種社會經濟關系，并獨立承擔一切法律后果。因此， 法人公司的經營管理權是獨立的和完整的。總之，出資人所有權與企業法人財產權之間的關系是既密切相關，又相對獨立。 在實踐中，要把保障出資人所有權與落實企業法人財產權結合起來。結合中國國有資產管理體制改革的實際，出資者所有權與企業法人財產權相分離原則要求正確處理好控股公司與下屬企業的集、分權關系，防止國有控股公司對子公司的過度集權

13、。世界銀行研究報告認為，隨著一國工業化的深化、市場的復雜性和競爭性的加強，那種對國有企業死板僵化和官僚主義的管理模式將被淘汰， 分權程度較高的管理結構具有了客觀必然性。從國際經驗看，國有綜合性控股公司的經驗之所以失敗，是因為綜合性控股公司常常機構臃腫，對工業活動所特有的瞬息萬變反映遲鈍，容易導致過多的政府干預。因此，進行報告建議，如果建立專業性控股公司，政府應該保證權力下放的過程并不停留在控股公司董事會這一層上，而應該將權力下放到業務公司（企業）的董事會和管理層。中國在組建控股公司試點過程中，很多同志對控股公司這一" 中間層次" 表示擔憂，怕因而上收了企業的經營自主權。也有

14、人擔心，政資分開后，原來只有行政主管部門，現在又有了控股公司，增加了新的"婆婆 "，把下面的企業管得更死。在各地主管部門改組成為控股公司的實踐中，確實存在著主管部門變成行政性"翻牌公司"的危險。有些地方成立控股公司后，主管部門仍然保留，且兩個機構的正職可以兼任。有些地方的控股公司仍承擔部分政府職能和行業管理職能。凡此種種做法都增加控股公司成為行政性公司的潛在危險。因此， 組建控股公司過程中必須嚴格遵循出資者所有權與企業法人財產權相分離的原則。控股公司只行使產權（股權）管理職能，不干預企業經營自主權，更不能上收企業的經營自主權。如果這一原則遭到破壞，那么，

15、 我們所有搞活國有企業的改革措施都將付之東流！3 促進國有資產的優化配置和合理使用，實行跨行業、跨地區經營，提高國有 資產的整體運營效益。如前所述，控股公司是一個跨地區、跨行業、 跨所有制，甚至跨國界的經濟組織，它可以在更大范圍內和更廣闊的區域內組織國有資產的合理流動和優化配置，從而提高國有資產的整體運營效益。在完善的產權交易市場上，控股公司將成為產權交易主體，通過購入股份，實行參股、控股，優化企業組織結構和產業結構，實現國有資產合理配置。國有企業財產的所有權屬于全民所有，即國家所有，由國務院統一行使，企業只擁有經營權， 國有企業本身不能出讓自己。國有企業產權的出讓方必須是國有資產產權運營機構

16、。 現階段， 國有資產產權運營機構或稱投資主體，主要包括國家授權投資的機構或者國家授權的部門。國家授權投資的機構是指國家投資公司、國家控股公司、國有資產經營公司以及有條件的企業集團的集團公司。隨著政府職能的轉變，產權交易市場的健全和完善， 控股公司將成為產權交易市場上產權交易的重要主體。這是社會主義市場經濟發展的必然趨勢。控股公司按照市場經濟的原則，通過資本金運營和自身組織功能，組織國有企業兼并、 拍賣、 租賃及閑置資產調劑，使國有資產打破過去的封閉凝固狀態和條塊分割，進入市場運營、流動、實現優化配置。從中國各地初步發育的產權交易市場行為看，企業兼并收到了比較明顯的效果。生產要素經過優化組合，

17、提高了整體經濟效益。對于整個社會來說，這種資產存量在企業間的重組，可以有效地利用現有資產，增加總供給，使存量資產發揮較好的效益。另一方面，通過企業兼并，在競爭中實現優勝劣汰，推動了經濟結構的合理調整。此外，控股公司對國有資產實行價值化、證券化管理，通過在證券交易市場上以入、轉讓、出售企業股權的活動，促進產權流動和優化重組。4 防止壟斷，公平競爭。現在， 各地主管部門改組的一個普遍做法是，一個行業主管局只改組為一個國有資產經營公司，國有資產近似封閉，缺乏流動性，這不利于同行業間展開競爭，也不利于國有資產的優化組合。我們認為，控股公司應采取開放性經營，防止出現行業壟斷行為。一是組建的控股公司要盡可

18、能超過一個，且放開行業準入限制。在試點階段，行業控股公司可擁有本行業由政府劃授權的較大股權資產，但一段時期以后，必須對待業最高持股比例有所限制。二是要鼓勵各控股公司相互參股，向多元化方向發展，實現股權形式多樣化，股權結構合理化。三是要允許現有企業與控股公司之間的自由組合。近年來， 中國各地控股公司試點的實踐也證明，控股公司應避免獨家壟斷。深圳在幾年國有資產管理體制改革的實踐中認識到，作為中間層次的控股公司不宜獨家斷壟斷，應在同行業選擇一些具備條件的大型企業集團進行國有資產授權經營，構造多個國有控股公司，形成相互競爭，互相促進的局面。（二）、控股公司設立的步驟和方法控股公司的組建應按照一定的步驟

19、和程序進行。從宏觀上看，中國控股公司的組建可按照先試點，后推廣的步驟進行。現階段，可以選擇少數城市進行試點，但試點的面不宜過寬，切忌一哄而上。在總結試點經驗的基礎上，再逐步加以推廣。這一點很重要。關于某個控股公司的具體設立應按照以下程序和條件進行。國家授權投資機構由省以上人民政府以國家資產授權設立1 設立國家授權投資機構必須具備以下條件。 有一定數額直屬的全資企業、控股企業、參股企業或集團成員企業，并與之有內在的經濟或技術聯系； 各類直屬企業或集團成員企業的國有資產凈額合計不得低于五億元； 設立后有利于產業、產品結構調整的跨地區、跨行業經營，能夠顯著提高國有資產整體運營效益； 其它。設立國家授

20、權投資機構，屬于政府主管部門管理的，應當由組建單位向主管部門提出申請，報同級國有資產管理部門會同經貿、體改、財政部門批準；屬于政府直接管理的，應當由組建單位向同級國有資產管理部門提出申請，經同級國有資產管理部門會同經貿、體改、財政部門審核同意，報同級人民政府批準。2 組建單位提出申請時應同時報送機構組建方案，組建方案的內容包括。 組建單位和擬列入授權范圍的全資子公司、控股子公司、參股子公司的基本 情況有國有資產的數額、分布、結構情況，并附資產負債表、損益表、財務狀況變動表等財務報表； 要求授權運營的理由及可行性研究報告； 加強產權約束和轉換企業經營機制的設想和措施； 調整產業結構和產品結構，優

21、化配置國有資產，實行跨地區、跨待業經營， 提高國有資產整體運營效益的初步規劃； 其他有關事項。3 國家授權投資機構應當制定章程，章程載明如下事項。 名稱和住所； 注冊資產額（應當是其當時全資子公司、控股子公司、參股子公司以自身直接占有國有資產凈額的總和）； 全資子公司、控股子公司、參股子公司的名稱和占有的國有資產價值額； 權利和義務； 組織機構； 財務管理制度； 其他。國家授權投資機構的章程經同級國有資產管理部門批準后生效國家授權機構的工商登記依工商行政管理機關的規定進行國家授權機構的設立方式包括新組和改組兩種。所謂新組，就是新成立一個機構從事國有資產的產權管理。新組機構的優點在于，可以打破舊的框框，有利于明確機構的職責、權限和利益，有利于規范化運作。但新組機構可能遇到的困難是，與現行體制磨擦大，某些人員經營工作經驗不足，組建經費缺乏等。所謂改組，就是以現有的機構為基礎，通過對現有機構的改造成為國有資產授權投資機構。例如， 將一些直屬企業較多的專業經濟部門改建為投資控股公司；將一些對所屬企業實際行使部分出資者權利的行業性總公司改組為投資控股公司等等。改組方式的優點是，組建費用低，可以充分利用機構原有的設施和人員。但不足之處是，容易受舊體制