1、美國次貸危機對我國金融監管的若干啟示 摘要:美國次貸危機為我國金融風險的防范與監管提供了反面的經驗教訓,尤其是引起人們對我國住房按揭貸款市場潛在風險的高度關注。我國要加強信貸風險管理,完善證券化風險防范法律制度;加強市場化監管,完善金融機構破產法律制度;加強監管成本意識,完善金融監管協調機制;防范國際金融風險,加強金融監管的國際合作。 關鍵詞:次貸危機;金融風險防范;金融監管美國次貸危機無疑為中國金融風險的防范與監管提供了反面的經驗教訓,尤其是引起人們對中國住房按揭貸款市場潛在風險的高度關注。中國會不會重蹈美國次貸危機之覆轍? 他山之石,可以攻玉。美國次貸危機對完善我國金融風險的防范與監管具有

2、重要啟示。一、加強信貸風險管理,完善證券化風險防范法律制度次貸危機表面上是美國房價走低、利率走高所致,根本原因是資金供應方降低信貸門檻、忽視風險管理,需求方過度借貸、反復抵押融資。盡管這種風險基本上通過證券化的方式已經分散了,但是這些風險并沒有消失,一旦條件具備,風險就會暴露出來,而且風險通過證券化的渠道影響更為廣泛。著名金融學者易憲容認為,中國按揭貸款實際上比美國次級債券的風險要高。如果中國的房地產市場價格出現逆轉,其潛在風險必然會暴露出來,國內銀行所面臨的危機肯定會比美國次級債券出現的危機要嚴重。 1 可以說,完善房地產信貸及其證券化風險防范的法律制度是中國避免重蹈覆轍的當務之急。 首先,

3、要加強信貸風險管理,提高住房按揭貸款的信用門檻。2007 年中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會關于加強商業性房地產信貸管理的通知規定, 90平方米以下的首套自住房的貸款首付款比例不得低于20%; 90平方米以上的不得低于30%;對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套(含)以上住房的,貸款首付款比例不得低于40% ,貸款利率不得低于中國人民銀行公布的同期同檔次基準利率的1. 1倍,而且貸款首付款比例和利率水平應隨套數增加而大幅度提高,且借款人償還住房貸款的月支出不得高于其月收入的50%。在緊接著的補充通知中明確“以借款人家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)為單位認定房貸次數”。在次貸危機陰云

4、密布的背景下出臺上述嚴格住房消費信貸管理的措施,表明我國監管層已經意識到了住房按揭貸款市場的高風險,顯示了監管層切實加強信貸風險管理的決心。 其次,要完善住房按揭貸款證券化風險防范法律制度。金融資產證券化是近年來我國金融改革與理論研究的熱點。經濟學界廣泛探討了資產證券化的風險,如交易結構風險、信用風險、提前償還風險和利率風險。法學界則重點研究了我國開展資產證券化所面臨的主要法律障礙,如資產支持證券性質界定的模糊性、SPV (特殊目的公司)運作模式所存在的法律問題、“破產隔離”與“真實出售”以及實質性風險轉讓的法律依據等 2 。目前規范資產證券化的主要法律是2005年央行頒布的信貸資產證券化試點

5、管理辦法和中國銀監會頒布的金融機構信貸資產證券化試點監督管理辦法。以上法律對信貸資產業務的市場準入和風險管理做出了專門規定,專門設立了“業務規則與風險管理”一章,對資產證券化的各個參與主體提出了統一的風險管理要求,強調了金融機構的內部風險隔離和風險揭示問題,要求參與證券化交易的金融機構建立有效的內部風險隔離機制。以上法律屬于部門規章,法律層次較低,難以解決現存的一些法律問題。應當借鑒國外資產證券化風險防范的經驗教訓,盡快制定專門的金融資產證券化法,處理好外部監管和內控制度之間的關系,完善我國資產證券化風險監管。二、加強市場化監管,完善金融機構破產法律制度次貸危機表明,要減少金融機構的道德風險,

6、必須構建完善的市場紀律約束機制,加強市場化監管。以存款保險為核心的金融安全網在強調金融安全的同時也加大了金融機構經營上的道德風險。也許激勵結構的最重要的部分是:使所有方都明白,即是管理良好,銀行也可能倒閉,因為銀行業務涉及風險承擔的問題。而監管當局將允許那些償付能力不足的銀行倒閉。不幸的是,監管當局不可能做出一個完全可信的、不救助破產銀行的事前承諾,但是,可以建立一個增加承諾難度的體制 3 。新巴塞爾銀行監管委員會銀行監管核心原則也強調監管不能夠代替市場約束。 加強市場化監管要求構建完善的金融市場準入機制、金融市場行為監管機制和金融市場退出機制。必須根除金融領域“不破產、無風險”的傳統觀念,并

7、充分認識到金融破產制度的重要價值和意義:第一,可以有效抑制金融機構的道德風險。第二,存款人的破產觀念轉變必然帶來風險意識的提高,進而自覺對銀行通過“用腳投票”等方式來監督銀行的監督管理,從而加強市場約束的力量。 4 盡管我國的商業銀行法、保險法和證券法等法律已經明確規定商業銀行、保險公司及證券公司等金融機構是自我經營、自我約束、自擔風險的企業法人,但是我國的金融市場退出機制尚不完善。2006 年制定的企業破產法第134 條規定:“金融機構實施破產的,國務院可以根據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。”目前,銀行業金融機構破產條例已進入立法進程。它對于完善金融機構破產法律制度,提供銀行經營風險

8、的激勵具有重要意義。一旦危機發生,它能夠為政府干預危機措施的效果提供威懾力,同時也有利于確定政府干預的合理界限,防止政府過度干預破壞市場約束機制。 三、加強監管成本意識,完善金融監管協調機制美國的金融監管體制是一種典型的分權型多頭監管模式,被稱為傘式監管+功能監管的體制,實際上是功能監管與機構監管的混合體,監管機構形成橫向和縱向交叉的網狀監管格局 5 。這種監管體系存在的明顯不足是容易造成重復監管或監管真空,從而導致金融體系的風險。因此,必須加強金融監管機構之間的協調。1999 年金融服務現代化法案規定由美聯儲作為綜合監管的上級機構對金融控股公司進行總體監管,其它監管機構負責功能性監管,OCC

9、、FD IC等監管機構負責對銀行進行監管,SEC和州保險監管機構分別對證券公司和保險公司進行監管,即美國在原有分業監管的框架下加強了各金融機構的協調和綜合。 次貸危機發生以后,美聯儲以及美國財政部聯邦住房局等監管機構采取了干預措施,但收效甚微。這引發了人們對美國金融監管體制的反思,最終引發了美國金融監管體制的革命。美國財政部長保爾森2008年3月31日宣布,美國政府將對金融監管體制進行全面改革:第一,擴大美國聯邦儲備委員會的監管權限,除監管商業銀行外,還將有權監管投資銀行、對沖基金等其他可能給金融體系造成風險的商業機構。第二,新建“金融審慎管理局”,整合銀行監管權。把目前由5個聯邦機構負責的日

10、常銀行監管事務收歸“金融審慎管理局”統一負責。第三,新建“商業行為監管局”,負責規范商業活動和保護消費者利益。主要行使目前證券交易委員會和商品期貨交易委員會的職能。此外,還新建了“抵押貸款創設委員會”和“全國保險管理局”,將抵押貸款經紀人和保險業監管權從各州政府分管逐步收歸聯邦政府統一管理。美國媒體稱,這將是美國自上世紀經濟“大蕭條”以來最大的一次金融監管體制改革。 次級按揭貸款債券涉及到銀行、證券和保險等各個金融行業,如保險公司、投資公司甚至養老基金都是次級債的重要投資者。次貸危機的發生表明美國的金融監管機構之間缺乏有效的協調機制,對投機風險產生了監管真空,最終引發了系統性的金融風險爆發。此

11、次金融大改革中美聯儲的監管權力進一步擴大,作為“市場穩定監管者”不僅可以監管銀行、金融控股公司,還可以有權監管投資銀行、對沖基金等其他可能給金融體系造成風險的商業機構。這表明其加大了金融監管協調的力度。另外,減少多頭監管者,整合金融監管機構,為協調金融監管清除了障礙。 美國的經驗教訓警示中國必須加快建立和完善適合本國國情的金融監管協調機制。2003 年中國銀監會的成立標志著“一行三會”的金融分業監管體制的形成。在混業經營趨勢下,完善金融監管協調機制也成為我國近年來理論和實踐中的熱點問題。在立法上,中國人民銀行法第35 條規定:“中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理

12、機構建立監督管理信息共享機制。”銀行業監督管理法第6條規定:“國務院銀行業監督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。”在實踐中, 2004 年6 月28 日,中國銀監會、證監會、保監會正式公布三大金融監管機構金融監管分工合作備忘錄,以制度形式賦予了監管聯席會議制度:積極協調配合,避免監管真空和重復監管的使命。但監管聯席會議制度的實踐效果不盡人意,而且作為重要金融宏觀調控與監管主體的中國人民銀行被排除在外。財政部副部長李勇在國際金融論壇第三屆年會上透露,我國正在嘗試建立中央銀行、財政部門和金融監管等有關部門之間的金融監管協調機制,以適應金融業綜合經營發展

13、趨勢的需要。 另外,我們必須要加強金融監管的成本意識。不僅要考慮到新增監管機構增加的直接費用以及采取金融監管措施的必要費用,還應當考慮這些措施可能導致的市場損失,這是政府監管替代市場調節的一種機會成本。這是我們過去往往容易忽略的。例如我國是否真的需要建立一個凌駕于“一行三會”之上的機構金融監管協調委員會? 還是通過擴大中央銀行的權力賦予其履行金融監管協調的最終職責? 這取決于不同監管方式之間的成本比較以及邊際監管成本與邊際監管收益之間的比較。一般而言,金融監管協調的邊際成本小于邊際收益,這是進行金融監管協調的經濟學基礎。增設金融監管協調委員會的成本大于通過擴大中央銀行權力增加的成本,就成本最小

14、化而言,應賦予中央銀行以協調金融監管的最終職責。四、謹防國際金融風險,加強金融監管的國際合作次貸危機已經演變成自1997年東南亞金融危機以來的一場全球范圍內的金融危機。受損失的不僅是美國的金融機構,歐洲與亞太地區的金融機構也損失慘重。實際上從遭受沖擊和損失的程度看,歐洲的金融機構遠甚于美國的金融機構,甚至有市場人士認為這一次次按風波實際上主要是由歐洲的金融機構為美國的金融風險埋單 6 。難怪歐洲央行會率先對金融系統注資以增加市場流動性。中國亦有不少金融機構購買了部分涉及次貸的金融產品,如共匯出109 億美元資金的銀行系QD II、基金系QD II,近期紛紛遭遇凈值縮水。金融全球化也是金融風險的

15、全球化,國際金融市場的持續波動會影響人們對國內金融市場的預期,增加國內金融市場的風險。中國金融機構及監管層應當謹慎防范國際金融風險,加強對跨境資本流動的監管,穩步有序地推進金融開放。 為了防范和化解國際金融風險,必須加強金融監管的國際合作。金融監管國際協調與合作的機制主要包括信息交換、政策的相互融合、危機管理、確定合作的中介目標以及聯合行動 5 。如為了控制次貸危機的蔓延,美聯儲與全球主要國家央行聯手行動,向金融系統注資,以增強市場的流動性,引發了全球股市的積極調整。中國已經加入了國際貨幣基金組織、世界銀行、證監會國際組織、國際保險監督官協會等國際金融組織,并且與許多國家或地區簽訂了金融諒解備忘錄,為加強金融監管的國際合作奠定了良好的基礎。我們應當善于利用金融監管合作機制,獲取信息,了解政策甚至要求就某些具體目標采取聯合行動以更好地防范和化解國際金融風險。 參考文獻: 1 易憲容.“次貸危機”對中國房市的啟示 J . 人民論壇,2007, (17) : 32 - 33. 2 付敏. 我國資產證券化問題討論