1、案情簡介 公益時報 記者高斌 2004 年 11 月 17 日報道 國企政策性關停 ， 員工應該得到怎樣的安置才算合理 ？ 湖南這家國企由關停而引起的安置爭議 ，很值得喚起各級政 府對“依法行政 ”的反思 -新晃侗族自治縣地處湖南省最西部 ，侗族人口占 80 ，是省級貧困縣 。系國家計劃內卷煙廠的新晃卷煙廠是新晃縣的經濟支柱， 至今已經有 50 多年的歷史 。這個擁有固定資產億元 ，年生產能力 15 萬箱，年創利稅 7000 多萬元 ，經濟效益良好的企業 ， 今年迎來關停的最后通牒 。 關停遭到部分職工的抵制 根據湖南省召開的專題研究新晃 煙廠關閉問題的會議紀要 ，2003 年 12 月， 新

2、晃縣政府成立關閉煙廠工作協調領導小組 。同 年 12 月 27 日，關閉煙廠工作組進駐煙廠 ，煙廠停產 。但關閉工作進展得并不順利 ， 遭到部 分煙廠職工的抵制 。 經過醞釀 ， 新晃縣政府對關閉工作方案進行了調整 。2004 年 6 月 4 日， 湖南中煙工業公司派員加入到關閉煙廠工作組 ，新工作組再次進廠開展工作 。 經過召開煙 廠中層干部及各類人員會議 ，在比照湖南省內已關閉其他小煙廠補償標準的基礎上 ，解除 （終 止）煙廠職工勞動關系的 經濟補償辦法 出臺 。這次出臺的 經濟補償辦法 也沒有得到職 工的響應和支持 。 為了使煙廠關閉工作順利進行 ， 新晃縣政府發動了全縣科局級以上干部

3、實行分級包干制 ，負責做煙廠職工思想工作 ，配合搞好關閉工作 。據介紹 ，8 月 5 日至 8 月 22 日，除 5 名廠級領導 ， 新晃煙廠有 755 名職工按照 經濟補償辦法 領取了補償費 ，并和 煙廠解除了勞動關系 。 據關閉煙廠工作組透露 ， 煙廠職工的經濟補償標準人均達到萬元 。 目前 ， 尚有 2 名職工不愿與新晃卷煙廠解除勞動關系 。 職工對安置標準有不同理解 職工們 覺得，對照國家煙草總局的相關文件 ，關閉煙廠工作組頒布的安置補償標準過低 。他們認為 ， 按照國家煙草總局相關安置文件的規定 ，煙廠的債務可以列入全國銀行呆壞賬規模計劃并予以 核銷 。職工們已經預知的安置資金 ，包

4、括由常德煙廠有償買斷的指標款億元 ，加上國家煙草總 局補貼款 5100 萬元 ，共計億元 。如果再加上煙廠的固定資產 1 個多億及其他款項 ， 這筆資金數額相當可觀 。而新晃縣政府用來安置職工的資金是 7000 余萬元 。 并且 ，職工還這么認 為， 新晃煙廠屬省中煙公司直轄 ，不能把他們的安置標準和當地關閉破產企業的職工安置標準 等同起來 。另外 ，讓職工意見最大的事是 ，關閉煙廠工作組從未召開職工代表大會討論安置方 案。 考慮平衡是當地政府部門著眼點 新晃縣政府對職工要求召開職工代表大會的呼聲 保持了一種審慎態度 。 在一份給有關部門的情況匯報中 ，新晃縣政府表示 ， 目前處于煙廠 關閉的

5、特殊時期 ，不適合召開職工代表大會 。并且 ，新晃縣政府認為 ，他們制定出臺的 經濟 補償辦法 是經過湖南中煙公司 、懷化市 、新晃縣及新晃煙廠等幾級組織并聽取部分職工意見 后形成的 ，已經充分考慮職工利益 ， 職工的權益并未受到損害 。 特別是在續繳社會保險的問題 上，關閉煙廠工作組認為職工與煙廠的勞動關系已經解除（終止 ）， 用人單位沒有義務繼續為職工繳納社會保險費 。 新晃縣政府表示 ，按照規定 ， 轉讓指標款一方面要償還企業原有債 務， 一方面要安置職工 ，另一方面還要支持縣里的經濟結構調整 。 這意味著 ，出賣指標的專項 款不可能全部用來安置職工 。 據新晃縣政府工作人員介紹 ， 與

6、湖南省其他關閉的煙廠相比 ， 新晃煙廠職工的安置費最高 ： “當地其他企業的下崗職工很多人才拿到幾千元錢的安置費， 與他們相比 ，新晃煙廠職工的安置費是他們的 10 倍。”所以 ， 當地政府還考慮一個平衡問題 。 北京大學法學院教授姜明安表示 ， 政府根據國家宏觀調控政策對國有企業實施政策性關停并轉 的行為同樣屬于行政行為的范疇 ，應遵守依法行政的原則 ，如事前通過職工大會 （ 或職工代表 大會或聽證會 ）等形式向職工說明關停并轉的根據 、理由 、實施方案 、安置 、補償標準等 ，聽 取職工的陳述 、申辯 ；事后為當事人提供申訴 、復議和訴訟的途徑等 ，必須由法律 、法規（至 少是規章 ）明確

7、規定 。 評析 一、在經濟結構調整中 ，需要關閉中小國有企業時 ， 作為出資人的國家和代表職工利益的職工代表大會、工會 ， 分別享有什么樣的法律地位和權利 ？國家或代表國家的政府相對于國有企業有兩種地位： 一是產權主體 ；一是公權力主體 。 作為產權主體 ，它自然有權支配其資產 ，決定企業關 、停、并、轉或承包 、租賃、出賣等 。當然，它 在實施這些民事行為時 ，必須依法或依合同處理與企業職工的勞動關系 ， 保障職工的合法權益 作為公權力主體 ， 它有權對企業實施行政管理 ，但無權任意決定企業關 、停、并、 轉或承包 、 租賃 、 出賣等屬于企業經營自主權范圍內的事 ，只有企業違法達到法定程度

8、時 ， 它才有權吊銷 其營業執照或責令停產停業 。而且 ，政府實施這種公權力行為 ，必須嚴格依 行政處罰法 規 定的重要依據 、標準和程序進行 。此外，政府（在我國 ）作為公權力主體 ，它還有權根據宏觀 調控政策對企業進行關 、停、并、轉等 。毫無疑問 ，政府實施這種公權力行為 ，同樣必須依法 行政（遺憾的是 ，我國目前還缺少這方面的法律 ）。至于國有企業的職工代表大會和工會 ，它 們在相對于作為產權主體和公權力主體的政府 ，有不完全相同的法律地位和權利 。 它們相對于 作為產權主體的政府 ， 其法律地位和權利由企業法 、 公司法 、 工會法 、 勞動法等規定 。 相對于 作為公權力主體的政府

9、 ，其法律地位和權利由有關行政法律 、法規規定 。目前 ，我國這方面的 法律、法規也不完善 ，處理個案時只能參照 （無專門法律時也應該參照 ）企業法 、公司法 、工 會法 、勞動法等法律的規定 二、政府及其部門依據國家政策關閉某一國有企業的行為是否 屬于行政行為 ？對這一行為是否可以提起行政訴訟 ？ 相對人對這種行為能否提起行政訴訟 取決于三個要素 ： 其一，相應行為的性質 ，是否是行政行為 ，是否是具體行政行為 ；其二 ，相 應行為是否屬于行政訴訟的受案范圍 ；其三 ，起訴人有無原告資格 。 就本案而言 ，政府如 果以產權主體的名義 ，為了利潤或投資者的其他利益關閉企業 ，自然是民事行為 ；

10、 政府如果以 公權力主體的名義 ，為了國家公共利益 （如宏觀調控 ）關閉企業 ， 則是行政行為 。 至于行政行 為具體和抽象的區分 ， 主要視行為對象是否特定 ， 對象特定的行為是具體行政行為 ， 對象不特 定的行為是抽象行政行為 ， 本案顯然屬抽象行政行為 。 至于具體行政行為是否屬于行政訴 訟的受案范圍 ，則視行政訴訟法 第 11 條是否將該行為納入 。本案的行為涉及企業的經營自主權 ，為行政訴訟法 第 11 條第 3 項所規定 ，顯然沒有問題 。 那么 ，本案誰有原告 資格呢 ？行政訴訟法 對之規定不甚明確 。根據行政訴訟法 委 2 條的規定 ，凡是認為 具體行政行為侵犯其合法權益的公民

11、 、法人和其他組織 ，均有權依法起訴 。這樣 ， 似乎企業 、 企業法定代表人 、企業職工代表大會 、工會和職工個人都有權起訴 。但是 ，最高人民法院的司 法解釋規定只有企業和企業法定代表人 、以及股份制企業的股東大會 、 股東代表大會和董事會（以企業名義 ） 有權起訴 ，并沒有規定企業職工代表大會 、工會和職工個人 （哪怕是占企業職 工總數的二分之一或三分之二以上 ）可以以企業名義起訴 。而且 ，最高人民法院的司法解釋規定對于撤銷 （ 關閉 ）企業具體行政行為不服起訴的的撤銷 （關閉）行為 ，是否可訴 ，司法解釋未置可否被撤銷 （關閉 ）的國有企業 、國有企業的法定代表人只是非國有企業 ，

12、對于國有企業不服政府。 就我個人對 行政訴訟法 的理解來說 ，、國有企業的職工代表大會 、 工會和占企業職工總數二分之一以上的職工個人 ，對政府的撤銷 （關閉 ）行為不服 ，均應有權依法提起行 政訴訟 三、 對于關閉國有企業的職工安置補償方案 ， 如在實施中違反了程序規定 ，侵犯了 職工權益的 ，可以通過哪些方式獲得救濟 ？ 救濟途徑有行政復議 、行政訴訟以及申訴 、 信 訪等 。 四、在國有企業關閉中 ，如何維護國家作為產權人和職工作為勞動者的權益 ？ 途徑有三 ：第一，完善立法 ；第二，嚴格依法行政 ；第三，健全救濟機制 。其中最重要的是依 法行政 。 首先 ，依法行政要求行政行為的條件法

13、定 。從而 ，政府可以對具有什么樣情形的 企業實施關閉必須由法律 、法規 （ 至少是規章 ）明確規定 。政府關閉國有企業的相應政策必須 轉化為法律規范 。 沒有法律根據 ，政府不能對企業 （哪怕是國有企業 ）作出任何影響其權益的 具體行政行為 。否則，就是恣意行政 ，是人治而不是法治 。 其次 ，依法行政要求行政行為 的基準法定 。從而 ，政府對企業實施關閉 ，應如何對其職工進行安置 、補償，安置 、補償的方 式、標準必須由法律 、法規 （至少是規章 ）明確規定 。政府只能依法定安置 、補償方式 、標準 行事。否則，就是違法行政 ，就是侵權 ，就是以權壓法 、以言（文）代法。 第三 ，依法行政

14、要求行政行為的權限法定 。從而 ，哪一級政府可以對哪些企業實施關閉 ，其決定和實施的權 限必須由法律 、 法規明確規定 。沒有法律 、 法規的明確授權 ，任何一級政府 ，更不要說政府部 門， 都無權作出關閉任何企業的決定或實施此種決定 。否則，就是越權行政或篡權行政 ，就是 對法治的漠視 。 第四 ，依法行政要求行政行為的程序法定 。從而 ，政府對企業實施關閉 ， 其作出決定和實施決定的程序 ，如事前通過職工大會 （ 或職工代表大會 ，或聽證會 ）等形式向 職工說明關閉的根據 、理由、實施方案 、安置、補償標準等 ，聽取職工的陳述 、申辯 ，事后為 相對人提供申訴 、 復議和訴訟的途徑等 ，必須由法律 、法規（至少是規章 ）明確規定 。政府作 出關閉任何企業的決定或實施此種決定 ，都必須嚴格遵守法定程序 。即使沒有法定程序 ，也應 遵守最起碼的正當程序 ，如告知、說明理由 、聽取陳述 、申辯等。否則，就是行政專斷 ，就是 濫用職權 ，就是對行政相對人權利的漠視 。 就本案而言 ， 政府和政府有關部門在遵守依法