1、地方執行宏觀調控政策的路徑選擇         11-02-15 16:30:00     作者：閆翠翠    編輯：studa20摘要：金融危機發生后，我國迅速出臺的宏觀調控政策雖然對應對金融危機起到了很大作用，但其制定、執行、傳導機制等方面都存在著很多問題，削弱了其作用的發揮。只有理順中央與地方在宏觀調控權配置中的地位；完善宏觀調控政策傳導機制；加強宏觀調控政策方面的立法才能最終解決這些問題.關鍵詞：宏觀調控政策；宏觀調控權；地方執

2、行一、引言2008年9月15日，美國第四大投資銀行雷曼兄弟公司宣告破產標志著波及全球的金融危機全面爆發。而中國正處于積極的融入世界經濟和金融體系的過程中，當然不能獨善其身。我國政府迅速做出反應，出臺了一系列旨在擴大內需、保持經濟增長、維護社會穩定的措施。其中以4萬億投資計劃、十大產業振興計劃、實行比較寬松的貨幣政策、稅收優惠政策等最為令人矚目.國家宏觀調控政策是經濟法的重要研究對象之一，在當前特殊情況下對其進行研究對完善我國宏觀調控，豐富經濟法理論具有重要意義。企業是市場的主體，對經濟形勢的變化反映最敏感、最直接。國家宏觀調控政策對企業走出困境起到了哪些作用？帶著這個問題，今年3月底，筆者深入

3、泉州、惠州等地企業進行了調研。調研采用問卷調查和訪談的形式，調研的企業涉及23個行業。其中67.3%的企業屬于十大產業振興政策所涉產業之列。調研企業涉及不同的所有制、不同的規模，使調研結果所反映問題具有很大代表性。本文將根據調研情況對國家宏觀調控政策在地方執行過程中反映出的問題和解決途徑做一探討.二、地方執行國家宏觀調控政策中存在的問題中國實施的一攬子計劃已初見成效，經濟運行出現積極變化，形勢比預料的好。但是我國出口持續下降、農民增收緩慢、財政收入減少、工業增長持續乏力，經濟效益持續下滑的問題仍然存在。金融危機的影響仍然在持續。通過調研，我發現，國家宏觀調控在地方執行中存在的問題很大程度上影響

4、了宏觀調控政策效果的充分發揮.1.宏觀調控政策制定上與現實情況存在一定偏差這主要表現在兩個方面：第一，在政策的內容上。2004年修正的中華人民共和國憲法第15條規定：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。”這便從憲法的高度確立了能代表國家的中央政府享有宏觀調控政策的決策權，其制定政策往往是從一個國家的全局出發，有時難以照顧到局部的尤其是具體的利益，與某一地區的情況甚至會出現很大偏差.第二，在政策制定的過程上，宏觀調控政策的出臺往往非常迅速，尤其是這次金融危機過程中，中央幾乎每周都會有新的政策出臺。而我國對政策的制定過程和監督又沒有專門的規定。所以，政策制定過程中，相應的詳

5、細調研、研討等工作往往就會簡化或者缺失。造成一些宏觀調控政策出臺后，效果不是很明顯，并且有可能和現實脫節.2.宏觀調控政策在地方具體執行中存在一定的問題。這主要表現在五個方面：第一，地方政府對宏觀調控政策理解不夠，甚至理解錯誤。因為宏觀調控政策往往比較原則，很多需要地方政府自己制定實施細則，或者具體執行。中國幅員遼闊，地方的情況千差萬變，地方政府官員囿于自己的知識水平或者是當地的情況，在執行宏觀調控政策中出現偏差，甚至錯誤，在所難免。比如，國家政策要求采取各種措施保障就業，防止大量失業現象發生.有的地方不在積極開拓新的就業渠道上下功夫，而是“一紙命令”，不分情況，一律禁止企業裁員，否則處罰企業

6、。雖然防止失業的目標達到了，但這種行為不僅破壞了優勝劣汰的用人機制，還大有濫用行政權力之嫌，一定程度上破壞了市場秩序。再者，國家實行寬松的貨幣政策，降低利率，鼓勵銀行對企業的貸款扶持。有的地方政府就向銀行施壓，造成了很多不良貸款，而真正貸款是否真的流向了投資領域，猶未可知.第二，地方政府對宏觀調控政策的選擇性執行.如果上述表現是地方政府囿于自身條件限制的過失之舉，那地方政府對宏觀調控的選擇性執行則是地方政府的故意為之。地方政府作為中央政府在地方上的代理人，由于存在信息不對稱性和利益沖突，其可能不會全面執行中央的政策。主要表現在兩個方面：一是地方政府受自身利益驅動，歪曲或者阻礙宏觀調控政策的執行

7、；二是地方政府對宏觀調控政策根本不執行。1994年分稅制改革以來，各個地區為了最大化自己的財政收入，對于對自己有利的宏觀調控政策積極執行，甚至“過度”執行，前些年出現的招商引資熱就是一個例證。對于不利于本地區暫時經濟發展的，千方百計阻撓或者故意作錯誤理解，或者根本置之不理。引起這一問題的另一原因是中央政府在很大程度上以GDP作為地方官員晉升與否的依據，這便進一步強化了其對政策選擇性執行的動機。因為宏觀調控政策往往比較原則，很大程度上沒有強制力。其執行往往依賴于地方政府是否配合。如果不配合，即使政策制定得再好，也只能是擺設而已.另外，地方政府對宏觀調控政策在宣傳力度上的偏好可以看作地方政府對宏觀

8、調控政策選擇性執行的延伸。很多政府網站上對于自己偏好的政策大加宣傳，其它的宣傳力度很小或者不宣傳。造成政府網站信息不完全，企業很難在政府網站上找到完整的政策文件。調研中在政府網站獲取宏觀調控政策信息的企業不到50%，很好的說明了這一點.第三，地方政府在宏觀調控政策執行中的責任難以明確，造成地方政府在參與宏觀調控政策執行中具有很大自由度。金融危機爆發后，有的地方政府積極開展調研工作，及時了解企業的受損狀況，并迅速在自己職權范圍內制定出相應措施，自己無權作出決策的，根據調研結果，做出建議書上報給上一級政府。并在政府網站中及時發布相關政策信息，重要政策以通知等方式下發到企業，為企業擺脫金融危機做了不

9、懈的努力。而有的地方政府卻無所作為，仍然消極的等待上一級的具體指令的下達，并以跟企業劃清了界限，以不“干涉”企業自居。這種“有為”和“無為”往往都在法律法規政策的非禁止的范圍內。宏觀調控政策宏觀性、原則性、導向性的特點，往往會造成地方政府的“執行”政策與否沒有明確的界限，地方政府或者積極執行或者消極不作為，隨意性很大，所謂責任更無從談起.但進一步考察，地方政府的在不違背法律、法規的情況下不作為，其實也是一種責任缺失的表現。即政府在其應該發揮作用的領域沒有發揮作用，其責任和行政權力嚴重分離。保持本地區經濟持續穩定增長、及時解決本轄區范圍內存在的各種問題本是地方政府職責的應有之義。政府具體需要做什

10、么，法律法規永遠無法窮盡具體，但是在法律法規不禁止的范圍內，主動承擔起經濟活動服務者、引導者的職能，卻也是政府承擔其經濟職責的應有之義.第四，宏觀調控政策的傳導機制存在問題。“西方經濟學理論認為，所謂傳導機制，是指通過擺動體系的結構性特征去解釋當體系在一定初始條件下被啟動時，擺動過程呈現怎么的特征的問題。”1借用其概念，宏觀調控政策的傳導機制是指宏觀調控政策對總體經濟發揮作用的途徑和過程，是宏觀調控政策制定、執行和對實際經濟生活產生作用并進行相應反饋的機制。宏觀調控政策制定包括制定的依據、制定的過程、制定的時機等要素。宏觀調控政策的執行包括宏觀調控政策的執行主體、執行規則、執行方式、執行的媒介

11、等要素。宏觀調控的反饋機制包括宏觀調控政策對經濟生活產生作用的考察、調控目標是否達到、執行中是否存在偏差、宏觀調控政策執行監督等要素.宏觀調控的制定、執行中都存在的問題前文已經述及，在此不再贅述。而傳導機制的最末環節反饋環節在實際中更是存在著很大問題。傳導機制中的反饋不僅包括地方政府向中央政府上報的政策制定的合理程度、地方的執行情況，也包括中央、地方政府主動調研獲取的反饋信息。調研中，很多企業認為宏觀調控政策制定、執行存在偏差，有的地方政府“不作為”，都體現了這一環節的缺失.第五，宏觀調控政策的執行缺乏法律的保障。沒有保障的權力不能稱其為權力，如果宏觀調控的政策的執行不能得到法律的保障，宏觀調

12、控權便喪失了作為一種權力的基礎。雖然中國的政治體制的特點決定了我國中央政府制定的政策往往在地方上會得到較好執行，但是隨著我國經濟體制改革的進行，原來的計劃經濟體制逐漸被社會主義市場經濟體制所取代，地方上也越來越多地擁有了自己獨立的經濟利益。面對中央政策，陽奉陰違，“上有政策，下有對策”的情況屢見不鮮。而我國法律對于宏觀調控政策的具體執行過程又沒有相應的法律保障，主要表現在沒有相應的制度對地方政府對政策的違背進行懲罰的負強化。在缺乏利益驅動的前提下，很難保證地方政府充分貫徹執行中央的宏觀調控政策.三、地方執行宏觀調控政策的路徑選擇1.理順中央與地方在宏觀調控權配置中的地位我們可以借用經濟學中的委

13、托代理理論來解釋宏觀調控政策在地方執行中的問題。委托代理理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約激勵代理人。中央政府宏觀調控政策若想在地方得到充分、完全執行，被代理人中央政府必須設計最優“契約”激勵代理人地方政府。其關鍵在于合理配置雙方在宏觀調控權行使中的地位.中央政府和地方政府在宏觀調控權行使中的地位，主要有三種觀點：第一，只有中央政府享有宏觀調控權，地方政府不享有宏觀調控權；第二，將宏觀調控權定位為決策權，只有中央級次的國家機關才享有這種決策權；第三，中央政府享有宏觀調控決策權，該決策權的執行在中央和地方政府間實行分權。2其實這三種觀點都承認了中央政府宏

14、觀調控權中享有的決策權。保證中央政府的宏觀調控政策決策權是與宏觀調控政策的性質和中央政府的特點相適應的。中央政府憑借其在政治、經濟、軍事、文化等方面的強大資源，使其擁有充分和相對完整地信息、全局性和宏觀的視角。中央政府可以授權其它部門或機關制定或參與制定宏觀調控政策。在宏觀調控政策的執行上，中央和地方政府都可以擁有執行權，但是執行權的范圍、行使必須有明確的界定.（1）中央政府享有宏觀調控的決策權。但同時中央政府可以授權其它部門甚至地方政府來制定或者參與制定一定的宏觀調控政策，地方政府對宏觀調控政策的制定應當擁有一定的建議權，和在本地區施行中根據本地情況取舍變通的權利，但是不能與中央政府的政策相

15、抵觸.（2）中央政府享有宏觀調控政策在全國的執行權，通常這種執行權是抽象意義上的，而地方政府擁有宏觀調控政策在本地區的具體執行權。這種執行權既是一種權力又是一種義務，違反義務要負一定的責任.（3）這種劃分一方面讓地方擁有參與宏觀調控政策制定的可能，可以提高地方執行宏觀調控政策的積極性。另一方面，宏觀調控執行權的義務性質，可以增加地方不執行宏觀調控政策的違法成本，促使地方政府更好的去執行國家宏觀調控政策.（4）建立宏觀調控綜合協調制度。主要是提供不同經濟調控部門之間的政策、措施協調的程序和方式，形成穩定的協調機制，避免宏觀調控部門各自為政，以提高宏觀調控決策的效率；同時也可提供一種解決不同部門爭

16、議的途徑，在不同部門之間形成一定的制約和監督，避免宏觀調控政策彼此之間的相互沖突和抵消，削弱宏觀調控的功能和宏觀調控目標的實現。3這種制度的建立將十分有助于解決宏觀調控政策在地方執行中的存在的各種問題.2.完善宏觀調控政策傳導機制的建設宏觀調控傳導機制的建設主要是宏觀調控政策制定、執行、反饋程序的完善.     11-02-15 16:30:00     作者：閆翠翠    編輯：studa20（1）宏觀調控政策的制定上，要有法可依，有章可循.N·格里高利·

17、;曼昆在其所著經濟學原理中論及貨幣政策應該按規則制定還是相機抉擇時提到：“盡管有許多研究考察了可供選擇的不同規則的成本和收益，但經濟學家們對于什么是最好的規則仍沒有達成共識。在沒有達成共識之前，社會除了讓中央領導人相機抉擇地實施他們認為合適的貨幣政策之外別無選擇。”4可見人們只有在沒有選好規則的情況下，才用相機行事的方式進行政策制定。現在我們要做的就是選擇好規則，讓宏觀調整政策的制定過程有法可依，有章可循，提高政策的科學性，從源頭上減少政策在執行中存在的問題。在政策制定中，要充分調研和論證，通過多種方式聽取基層的建議.（2）宏觀調控政策在執行上，主要是從地方政府方面入手.首先要改革地方政府官員

18、的晉升機制，把對國家宏觀調控政策的執行狀況納入考核內容，改變地方官員的考核、晉升很大程度上僅和本地區GDP增長相聯系的現狀。早在2006年十屆全國人大四次會議通過的十一五規劃綱要中，就提出了新的績效評價和政績考核方法。根據不同地區情況，規定了不同的政績考核方法，增加了資源消耗、工業化和城鎮化水平、生態環境保護等考核和評價標準，弱化了GDP為主的傳統的績效考核方法.其次，地方政府要正確行使其經濟職能。政府的經濟職能主要表現在收入分配職能、經濟穩定與增長職能、資源配置職能，這些職能都與宏觀調控的政策目標息息相關。在調研中，大部分企業認為走出困境主要依靠自己的力量，“國家干預”只是輔助，并認為地方政

19、府在政策執行中存在偏差，這也反映了很多政府借宏觀調控政策執行之名，也發生了一些濫用行政權力，危害企業利益的事情。“不作為”的政府并不是好政府，但濫用權力過分干預企業的政府同樣不是好政府.最后，要建立監督、問責制度。權力沒有了監督就會被濫用，地方政府在宏觀調控政策執行過程中，必須建立健全相應的監督問責制度，才能促使其更好的行使自己的權力、履行自己的義務.（3）盡快建立和完善宏觀調控政策執行的反饋機制。反饋是宏觀調控傳導機制最后的環節，從某種意義上來說也是最重要的環節.首先，要明確反饋的主體及各自的義務。廣義的講，任何組織和個人都可以成為反饋的主體。地方政府必須就其執行情況向中央政府提供反饋，這是其義務。而企業和宏觀調控政策利益相關方有權利就政策的影響、執行狀況等向地方政府甚至中央政府提供反饋，這是其權利.其次，要明確反饋的方式和途徑。地方政府反饋的方式必須采用正式書面文件的形式，而其它主體反饋的方式可以靈活多樣，比如網絡、電話、信件等方式都可以。對于這些反饋必須建立相應的“回答”機制，在既定的時間或者地點或用既定的方式回應這些反饋。這樣才能真正發揮反饋機制的作用.最后，在反饋時間上，宏觀調控政策在發布時可以規定反饋期間，比如要求地方政府在一定期限內提供政策執行情況報告，允許公眾在一定期限內對某一問題發