1、美國是當今世界建立存款保險制度最早、運行機制最為完善的國家。聯邦存款保險公司F DIC (Federal Deposit Insurance Corporation 熏 以下簡稱FD I C)成立迄今7 2年來，歷經金融危機與來自各方面的挑戰，成功地維 護了美國銀行體系的安全與穩定，保持了公眾對金融行業的信心，也使美國金融霸主的地位得到了鞏固和加強。一、美國存款保險制度的建立與完善成立于1 9 3 3年的F D I C ,總部設在華盛頓，目前在全美設有6個大區辦事處和8 0個分區辦事機構。其中，大區辦事處向總部負責，分區辦事機構向大區辦事處負責。它們按照國會法案，在全美境內為銀行和存款機構提供

2、存款保險。美國存款保險制度在成立后的7 2年中，不斷改進并日臻完善。2 0世紀8 0年代及9 0年代初，美國銀行業和儲貸協會爆發了大規模危機，這場危機不僅暴露出銀行體系的脆弱性和美國金融監管的不足，而且事后分析發現由存款保險機構制約權力的缺乏所引發的道德風險 也是導致這次危機的主要原因之一。美國開始意識到銀行監管體制及存款保險制度方面的缺 陷，隨開始對存款保險制度進行改革，賦予存款保險公司以更大的權力。其主要的改進措施包括：擴大FDIC的援助方式、限制實行大銀行不能倒閉政策、引入立即糾正機制和實行風險差別費率制度。F D I C成立之時具有重組和經營破產銀行的權利與代替破產銀行理賠的責任，但處

3、理內容與方式都較為單一，后逐漸嘗試新的處理方式， 如1 9 6 8年首次采用收購與承擔方式處理 破產銀行。1 9 8 2年以前存款保險機構應付銀行倒閉的權力受到限制，面對2。世紀8 0年代存款機構尤其是儲貸協會倒閉率增長問題，存款保險機構幾乎束手無策。1 9 8 2年通過的加恩-圣-杰爾曼存款機構法加強了存款保險機構應付銀行倒閉的權力。1987年平等競爭法賦予存款保險機構更大的權力，允許對有倒閉危險的銀行進行收購。由于大銀行倒閉時對整個金融業的打擊甚于中小銀行倒閉，所以美國一直實行大而不倒的政策，如1 9 8 4年對大陸伊利諾斯銀行的救助即為典型一例。1 9 9 1年聯邦存款保險公司改進法？穴

4、下簡稱改進法？雪對此政策的實施實行了限制，即F D I C需運用最 低成本法關閉破產銀行。對確實會對經濟狀況或金融穩定有嚴重負面影響的大銀行，如需對其實行不倒閉政策，必須得到聯邦儲備理事會和FDIC董事會成員2/3多數票贊成和財 政部部長的同意。對于在處理銀行危機中監管機構延遲關閉，造成處理成本增大的問題，1 9 9 1年的 改進法引入立即糾正措施， 要求在銀行陷入困境時，F D I C應更早和更有力地進行干預。立即糾正措施的目的不是賦予F D I C關閉金融機構的權限，而是使其作為保險人， 有責任和義務了解投保金融機構的狀況，督促需要被關閉的金融機構盡早關閉。近年來，針對有關方面提出的存款保

5、險由兩個定價不同的基金提供，使同一風險的基金支付不同；定價不能有效反映風險； 在經濟困難期收費反而更高； 保險覆蓋未與通貨膨脹掛鉤等 不足與缺陷，F D I C又提出了改革方案：將銀行保險基金B IF (BankInsurance Fund)與儲蓄協會保險基金SAIF?穴Savings Association Insurance Fund ?雪合并，改變存款保險由兩個定價不同的基金提供的現狀；通過建立目標基金，消除費率的劇烈波動；存保覆蓋水平應與通貨膨脹掛鉤，以保持真實覆蓋水平不變等。目前，這些改革方案已經國會審議通過。二、美國存款保險制度的主要經驗美國聯邦存款保險公司7 2年來的運作實踐證明

6、，存款保險制度的設計應是一種付款箱”、最小成本”和 風險最小化”的混合模式。這一模式是一種成功的模式，基本上實現了維護金 融系統的穩定和保持公眾信心的目標。(一)FD I C的成功運作離不開有效的外部支持一個有效的外部支持系統是存款保險公司充分發揮作用的必要條件。健全的法律支持為F DI C的成立、運行、改革、發展營造了可靠的法制保障；包括FRB (FederalReserve Bank) 聯邦儲備銀行、 O C C ?穴0 ffice of the Comp troller of the Currency ?雪貨幣監理署、O T S ?穴0 f f i c e of Thrift Super

7、vision ?雪儲貸機構監管辦公室在內的監管機構對銀 行業強有力的監管，為F D I C提供了一個可持續發展的低風險低成本環境；消費者所受的金融安全教育及普遍具有的風險意識為存款保險的政策實施提供了良好的市場基礎。1 .完善的法律保障。F D I C從成立到后來的改革，每一步都由法律進行規范并提供支持。1 9 3 3年的銀行法 格拉斯斯蒂格爾法案創立了 FDIC, 對其職能和組織做了詳盡 的規定；1 9 5 0年的聯邦存款保險法案 賦予了 FD I C更加廣泛的權利去實現其處置 金融機構的目標；在應對八九十年代的銀行危機中，FDIC進行了改革，國會也因此頒布了一系列法律法規。2 .有效的銀行

8、監管。美國實行雙重銀行體系，既有在聯邦注冊的銀行機構，也有在各州注 冊的存款機構。除聯邦層次有美聯儲？穴尸1113 ?雪、貨幣監理署？穴O CC ?雪、儲貸機構監管辦公室？穴01 S ?雪和F D I C等銀行監管機構外，每個州還都有各自州政府的銀行監管機構。對銀行和儲貸機構以及控股公司的監管如下圖所示：為了約束銀行業的高風險活動，各監管機構不僅對銀行實行嚴格的現場監管，同時也開展高密度的非現場監管。無論是現場監管還是非現場監管，均需以銀行經營風險為導向展開。特別是在經歷了 2 0世紀八九十年代的銀行危機后，對銀行的監管更加仔細嚴格，采用了基于風險的資本要求、強化會計準則、提高透明度，進行頻繁

9、徹底的檢查措施，如果沒有足夠的資本，存款機構甚至 將被強制關閉。F D I C為所有銀行機構提供保險，負責銀行體系的安全， 但它本身并不是所有銀行類機構的主監管者。因此，國會授權必要時FD I C有權對所有金融機構進行特別檢查，以評估它們對存款保險基金所造成的風險。由此可見，美國傘型監管體制的基本特征正在于各監管機構既有分工又緊密合作， 共同對銀行體系實行嚴格有效的監管。通過提高行業資本水平， 控制銀行從事高風險性投資的行為，保證了整個行業的資本水平一般足以抵御風險，這不僅抵消了存款保險本身所固有的道德風險和逆向選擇等不利因素，也為存款保險的有效運作提供了 一個低成本的可持續發展環境。3 .公

10、眾良好的存款保險意識。2 0世紀3 0年代建立存款保險制度時，要讓業界、公眾、 甚至是政府接受存款保險的概念，并非易事。在短期內需要籌集到巨額的保險基金，提高存款保險機構在公眾中的可信度，穩定公眾對銀行業的信心， 也面臨許多困難。盡管最初關于是否建立存款保險制度的爭論比較激烈，政府主管部門甚至羅斯福都不是立即表示贊同，但面對危機中大面積的銀行倒閉和銀行擠提等觸目驚心的事實以及商業存貸機構的強烈要求， 政策制定者們很快意識到存款保險制度建立的必要性，并給予大力支持。美國聯邦儲備銀行和財政部都向FDIC提供了首批資金。制度迅速、有效地建立顯示了當局的決心，也使公眾從一開始就較快地接受存款保險。在美

11、國存款保險制度建立之后，F D I C也非常重視對公眾的教育和引導。FDIC內設有消費者保護與銀行監管部， 其中一項主要職責是負責對公眾進行金融安全知識教育，并建立了教育、宣傳等多種與公眾加強溝通的渠道：為非金融業人士開辦精明理財”課程，提高普通公眾對銀行業務和理財業務的認識；撰寫介紹F D I C的小冊子，向公眾普及F D I C提供保險的重要性和 受保存款"、保險限額”等保險基本常識。以上舉措培養了公眾在選擇銀 行時的風險甄別意識和面臨銀行破產時應具有的存款保險意識，避免銀行出現問題時公眾的恐慌和擠兌，從而有利于金融穩定。（二）FD I C的成功運作與其良好的制度設計密不可分F

12、D I C是典型的政府存款保險模式，通過7 0多年來的不斷改革發展，FDIC已經形成了比較完善的制度體系。 在美國，高達9 9 %的存款賬戶受到保險，也就是說，除了私募性 質的存款不予保險外，FDIC的保險覆蓋面幾乎包括了所有的銀行及存款類金融機構，這也是其可以監管檢查的范圍。1 .明確的制度目標與較大的保險覆蓋面。FDIC的首要目標是保護小額存款人利益，增強公眾對銀行體系的信心，維護金融穩定。因此，FD I C要求所有聯儲會員、聯邦特許商 業銀行和儲貸機構及部分州特許銀行加入存款保險，許多州的金融管理當局也要求本州的州特許存款機構參加保險。 并且在銀行業的市場準入過程中，監管當局一致的行為讓

13、經營者意識到即使擁有監管部門發給的營業執照，但如果沒有F D I C的許可證，該機構仍不能正常營業。2 .有針對性監管與規范的監管程序。作為保險人，F D I C負責所有參保金融機構的安全，也是美國銀行業的主要監管者之一。所有駱駝評級為3 - 5的參保金融機構都被F D I C歸為重點關注的問題金融機構， 其主監管者需要與FDIC一起對它們進行聯合監管。為準確掌握所有受保金融機構的風險狀況并由此判斷對存款保險基金的潛在威脅，F D I C采取了許多強有力的監管措施。第一，大型受保存款類機構監管項目。美國銀行業集中程度比較高，全美最大的6家銀行集中了銀行業4 2 %的總資產，業務范圍廣泛、經營復

14、雜。由于規模很大，這些大型金融集團對存款保險基金的潛在風險也較大。FDIC除與其他主要監管機構一起聯合對這些大型金融機構進行監管外，平均每個季度還要對其財務狀況和風險程度進行一次全面評估和評級。目前，在這全美最大的6家銀行中，FD I C都派駐專門的檢察官。第二，充分利用非現場監測模型。監管當局不僅通過非現場分析來識別個體金融機構的風險狀況，也借此把握銀行業所面臨的宏觀經濟環境。FD I C進行非現場檢查時，主要是建立一些統計模型，對金融機構按期提交的財務報表和監管機構的檢查評級加以深入分析。第三，非現場復查程序。通過重新審核，發現銀行的問題，對原先的監管評級進行微調。在長期的監管工作中， F

15、 D I C積累了豐富的經驗，將問題金融機構從出現問題到被關閉劃分為4個階段，如下表所示：針對問題金融機構，F D I C有權利實施一系列正式或非正式的糾正措施。非正式的措施主要是FDIC與董事會達成備忘錄，要求董事會采取決議， 努力做到銀行的穩健經營。正式措施主要是在非正式措施效果不明顯時，F D I C將針對駱駝評級為4或5的機構發出的措施，包括停止與禁止令(命令增加資本、限制增長、限制某類資產、限制發放紅利等)、解除管理層職務、終止受保資格等。3 .賦予處置權與規范的處置程序。F D I C成功運作的另一條重要經驗在于擁有對問題銀行的處置權，從而有助于控制處置成本、提高處置效率。目前，F

16、DIC已經建立了一套規范的處置程序。從得知一家存款機構即將倒閉，到制訂出關閉該機構的行動計劃，FDIC需履行一系列特殊職責。首先，發出處理銀行瀕臨倒閉通知書”，制作問題機構的 信息資料”；然后進行資產評估，以選擇適當的處置計劃，并從事現場分析；最后才是關閉有問題 機構。當一家存款機構倒閉時，FDIC通常會被任命為清算人，以最大限度地替被清算機構的債權人回收債權。在債權清償過程中，F D I C作為清算人發生的管理費用是享有優先清償權的，這保證了清算過程的有序和高效。同時，聯邦存款保險公司的次級索償權(即代位求償權)包括在存款負債中，排在無擔保的普通債權人的索償權之前，這也使聯邦存款保險公司享有

17、代位受償優先權。4 . F D I C的成功運作得益于相關各部門的協調與配合。F D I C是一家獨立的聯邦機構，對國會負責。國會則賦予了FD I C充分的自主權，FD I C可以在法律的框架下自主決策，自主運行，制訂必要的規章制度，其對應予賠付的存款也有獨立的定義權。但作為一個獨立的機構，FDIC的成功運作離不開其他監管部門的協調與配合。(1)在對金融機構監管時的協調配合雖然美國的銀行監管體系部門眾多，層級復雜，但他們各司其責，各有側重。對屬于共同監管的銀行機構，各監管部門注意加強彼此的協調。一是，1 9 7 0年成立了聯邦金融機構檢察官協會(FederalFinancialInstitut

18、ion Examiner Council, FFIEC)。該協會是 '個類似于協調監管行業組織職責的常設機構，通常由FRB、 OCC、OTS、FDIC輪流出任協會主席，負責制定統一的監管原則、監管標準和監管報告的形式，以減輕銀行的監管負擔。二是，各監管部門一般采取或者輪流檢查、結果共享，或者聯合檢查、但各有分工的方式，對銀行進行監管。例如，由F D I C與O C C組織聯合檢查小組對聯邦銀行開展現場檢查，也有由F D I C和州銀行監管當局聯合對州注冊非成員銀行開展的現場檢查。上述檢查報告在有關當局間共享，以避免檢查重復，減少向商業銀行多重索取信息。三是，FD I C與其他金融監管部

19、門建立了規范的信息共享機制。據介紹，O C C和OT S對銀行機構所作的駱駝評級都會制度化(或慣例化)地及時傳遞給F D I Co F D I C則會根據這種評級結果， 完善自己的監管評級，由此確定哪些銀行應被列為重點監管的范圍，以及各參保機構應以何種費率繳納保費。(2 )在對金融機構接管、關閉時的協調配合在對問題金融機構接管和關閉的過程中， FDIC同樣需要與其主監管者緊密配合。 當銀行 出現問題、陷入困境時，FDIC應督促監管機構迅速啟動對問題銀行的立即糾正措施， 并 密切注視立即糾正措施的效果， 同時作好問題銀行情況惡化、 立刻被接管的準備。 接管問題 銀行后，FD I C也需要與主監管

20、者加強合作，準備它的最佳處置時機和處置方案。1.我國貨幣政策工具的制度缺陷。貨幣政策工具是實現貨幣政策有效實施的必要操作手段， 它可以分為一般性貨幣政策工具和選擇性貨幣政策工具兩大類。目前，由于各種條件的限制，在我國扮演主要角色的還是一般性的貨幣政策工具。由于我國貨幣政策工具的缺陷影響了貨幣政策效率，具體表現為：(1)存款準備金制度的缺陷。與歐美國發達國家相比，我國目前的存款準備金比率偏 高。據統計，發達國家中，美國的法定準備率為 3%、德國為5%、日本為2%、英國為0.5%, 而我國經過兩次準備金率的下調后仍是6%。雖然國情各有不同，但是我國已經加入WTO,并且到2006年底全面對外資銀行開

21、放，所以隨著銀行的國際化，偏高的法定準備金率會讓 我們我國商業銀行在國際競爭中處于不利狀態，不利于促使銀行主動尋找資金投向，參與市場競爭。曾經甚至有一段時間，超額存款準備金率超過居民儲蓄存款利率，銀行為了規避風險，直接把居民儲蓄存到人民銀行，從而導致放貸不足。因此， 2003年中國人民銀行將超 額存款準備金率從1.89%下調至1.62%,在一定程度上鼓勵了金融機構提高其資金運用效率， 從而使得貨幣政策發揮了一定的效用。(2)再貼現制度的缺陷。再貼現這一貨幣政策工具發揮作用的基礎性條件是商業信用 的高度發達且票據化程度高、 商業信用行為規范化和以中央銀行再貼現率為導向的市場利率 體系等。然而在商

22、業信用體系建設落后、商業銀行沒有利率主動權的情況下，這一政策的作用機理受到多種限制而無法達到理想效果。我國商業信用度低，商業票據尚不能成為有效的信用工具，且沒有本票的貼現， 匯票又以銀行的承兌匯票為主，商業票據市場尚未建立，因 此1997年至2002年間中央銀行對貨幣市場的調控不能有效作用于實體經濟，因而影響了貨幣政策的效果。2004年央行擴大了金融機構貸款利率的浮動區間，并賦予金融機構在區間 內根據市場原則自主確定貸款利率的主動權，此外，還于 2004年實行再貸款浮息制度，也 在一定程度上促進了再貼現制度作用的發揮。(3)公開市場業務制度的缺陷。公開市場業務的開展，必須有一個發達的貨幣市場和

23、 國債市場。但是，我國國債市場上國債的期限結構和持有結構都不盡如人意。主要表現在： 期限結構方面，我國目前發行的多為中期國債，2年5年期的國債占了國債發行總量的80%左右，而適合于公開市場業務的短期國債卻很少；從持有結構上來看，由于銀行存款利率的一再下調，國債已經成為居民投資的首選，我國目前國債60%被居民個人所持有，而居民持有國債的目的一般是用于儲蓄功能，因此流動性不大，很難成為公開市場操作的對象。同時，由于商業銀行將國債視為低風險、高效益的優質資產，不愿將持有的大量國債賣給央行，存款充足時寧可把資金放在央行備付金賬上，也不積極開拓貸款市場， 中央銀行通過公開市場收回資金容易，投放資金則較為

24、困難，公開市場規模難以擴大。針對這種情況，央行于 2003年4月創造性的啟用了中央銀行票據發行的公開市場操作，從而在一定程度上彌補了 短期國債工具的不足。2003年下半年以來，央行通過發行中央銀行票據加大回籠基礎貨幣 的力度，對控制貨幣信貸的過快增長起到了巨大的作用，達到了預期的目標。2.我國貨幣政策傳導機制的缺陷(1)利率機制的非市場化限制了貨幣渠道的傳導機制作用的發揮。由于我國沒有實現 真正意義上的利率市場化，利率管制使商業銀行不能通過風險定價來提高資產質量，影響了商業銀行貸款的積極性，從而限制了貨幣政策的作用的發揮。由于利率管制導致的商業銀行的風險與收益不對稱，商業銀行普遍實行大城市、大

25、企業”的信貸戰略，將資金集中貸給重點城市、重點行業的壟斷企業和重點企業，導致縣及縣以下的中小企業、個體私營企業和消費信貸缺乏資金支持。更為嚴重是的，利率管制下的低利率降低了企業進入信貸市場的門檻， 大量不具備信貸償還能力的企業進入了信貸市場，造成了金融機制潛在的高風險，進而利率機制無法發揮作用。2004年4月25日起，央行決定實行差額存款準備金率制度：農村信用 社和城市信用社、一般金融機構、資本充足率低于一定水平的金融機構的存款準備金率分別為6%、7.5%和8%。這一舉措旨在制約資本充足率不足且資產質量不高的金融機構貸款擴 張，從而穩步推進了利率市場化進程。(2)信息傳導渠道不暢限制了信貸渠道

26、傳導機制的作用的發揮。信貸市場一直是我國貨幣政策傳導機制發揮作用的主渠道，但由于我國市場信用缺失，信用評價體系和中小 企業的信貸擔保體系不健全， 使得非對稱信息下的逆向選擇 和道德風險 問題嚴重，影響了商業銀行對中小企業放貸的積極性，個人家庭創業經營等投資信貸的獲得則更加困難。而大型國有企業多數資產負債率比較高，經營效益差，拖欠、逃廢銀行債務現象普遍， 使四大國有商業銀行 惜貸”和 慎貸”現象嚴重，信貸傳導產生了復雜的 效應。同時，金融秩序不規范，企業之間過度的債權債務不能到期清償，降低了貨幣流通速 度，貨幣政策的作用難以充分發揮。2004年3月，中國人民銀行決定實行再貸款浮息制度，使再貸款管理的 科學性、有效性和透明度得到提高， 這同時也是穩步推進利率市場化的又一 重要步驟。此外，從 2004年1月1日起，人民幣各項貸款(不含個人住房貸款)的計息結 息方式，由借貸雙方協商確定，當中央銀行調整基準利率時，商業銀行可以根據借貸合同約 定及時調整貸款利率，既減少了利率風險