1、中國清潔發展機制基金管理中心(財政部政府和社會資本合作中心)焦小平2015年1月1一、一、PPP概述概述二、財稅改革與二、財稅改革與PPP三、當前三、當前PPP工作進展工作進展四、下一步工作重點四、下一步工作重點五、五、PPP項目融資項目融資2（一）（一）PPP是什么是什么（二）（二）PPP歷史沿革歷史沿革（三）為什么要推（三）為什么要推PPP（四）（四）PPP的精髓的精髓（五）（五）PPP的局限性的局限性3PPP（Public-Private Partnerships） 政府和社會資本合作廣義定義廣義定義：在平等合作的基礎上，政府利用市場機制，提高政府資源利用效率，增加、改進和優化公共產品和

2、服務的供給，實現物有所值目標。狹義定義：狹義定義：在基礎設施和公共服務領域，政府和社會資本建立的一種長期合作關系，旨在利用市場機制合理分配風險，提高公共產品和服務的數量、質量和效率。 PPP PPP僅是一種融資手段？（僅是一種融資手段？（） 4合作關系合作關系利益共享利益共享風險分擔風險分擔5PPP的內涵社會資本參與程度高 委托運營(O&M）社會資本風險承擔程度低高完全私有化完全公有化管理合同 (MC)租賃-運營-移交(LOT)建設-運營-移交(BOT)建設-擁有-運營(BOO )轉讓-運營-移交(TOT)改建-運營-移交(ROT)區域特許經營(RC)6購買-建設-運營(BBO)國際進

3、程國際進程l幾百年前，歐洲授予公路養護人“特許經營權”；l1984年，英法兩國提出利用私人資本建設英吉利海峽隧道，1987開工，耗資150億美元（PPI)；土耳其提出BOT；l1992年，英國提出PFI；l1996年左右，世行集團正式提出PPP概念；l21世紀以來，聯合國、世界銀行等國際組織在全球大力推廣PPP模式；發展中國家開始實踐lPPP應用范圍從道路、軌道交通、燃氣、供水、污水處理、垃圾收集等傳統行業擴展到監獄、學校、醫院，甚至國防和航天領域 78國內進程國內進程發展新階段（發展新階段（2013 2013 現在）：現在）：20132013年末，正式年末，正式提出提出“科學規范推進科學規范

4、推進PPPPPP事業事業”暫時停滯期（暫時停滯期（2008 20132008 2013）：）：0808年四萬億刺激，年四萬億刺激，地方政府更多依靠地方債務融資，地方政府更多依靠地方債務融資，PPPPPP模式遇阻模式遇阻市場推廣階段（上世紀市場推廣階段（上世紀9090年代年代 2008 2008）：以）：以BOTBOT為主，電力、水務、污水處理等項目為主，電力、水務、污水處理等項目起步階段（上世紀起步階段（上世紀8080年代）：年代）：BOTBOT、BTBT試點項目試點項目（公路和水務）（公路和水務）8080年代年代9090年代年代20082008年年20132013年年910來源：世行。11l

5、支持非公有制經濟健康發展，堅持權利平等、機會平等、規則平等；建立透明規范的城市投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。（2013年11月12日，三中全會全面深化體制改革決定）l允許地方通過股權融資、項目融資、特許經營等方式吸引社會資本投入，拓寬融資渠道，提高城市基礎設施承載能力。（2014年9月17日，天津達沃斯）國家戰略國家戰略12l要大力創新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會投資和政府投資相輔相成。優化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本的項目。（2014年10月24日，國務院常務會議）lPPP融資關鍵在于創新思路

6、，探索穩定的投資回報機制，打消社會資本疑慮。財政部要會同相關方面在營造環境、規范管理、增進信心上下功夫，助推更多項目落地，實現穩增長、調結構、惠民生和企業發展的多贏。（2014年10月26日）國家戰略國家戰略13是適應國家治理現代化、發揮市場在資源配置中的決定性作用、加快轉變政府職能的一次體制機制變革。l全面深化改革決定的兩個核心：依法治國、發揮市政在資源配置中的決定性作用；lPPP是對兩大核心精神的貫徹落實；l財政是國家治理的基礎和重要支柱；l現代財政制度的目標：優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平；lPPP的實質：提高公共資源的配置和利用效率。14是穩增長、促改革、調結構、惠民生的新動

7、力l是積極化解地方政府性債務，提高公共產品和服務的新舉措：2013年6月全國各級政府債務約30萬億，地方政府性債務17.9萬億。l是解決巨大基礎設施投資缺口和社會資本準入難的有效手段：2020年城鎮化率要達到60%，投資需求達42萬億，財政投入和土地融資為主的投融資機制不可持續；同時社會資本因“玻璃門”、“旋轉門”、“彈簧門”而無法進入。l是提高公用事業運營效率，轉變政府職能，維護大眾公共利益的重要抓手：傳統模式重建設輕管理，重投入輕績效，投資成本高、運營效率低、維護成本大、質量不穩定。PPP按績效和可用性付費，實現“少花錢多辦事”，甚至“沒錢也辦事”的物有所值目的。15一項國家治理、管理現代

8、化的體制機制變革一項國家治理、管理現代化的體制機制變革。l經濟體制改革核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；l國家經濟治理管理現代化兩個核心指標：1.依法治國；2.發揮市場在資源配置中的決定性作用；lPPP是政府轉變職能、轉變經濟發展方式、解放和增強社會活力的綜合性改革舉措和重要抓手。（契約精神、市場運營、透明高效）l現代財政制度的目標：現代財政制度的目標：優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平； 16既可以有效解決當前困難既可以有效解決當前困難形勢所需形勢所需l政府債務瓶頸vs穩增長、促改革、調結構和惠民生；l基礎設施投資巨大缺口vs龐大社會資

9、本準入難；l公用事業運行效率不高vs政府財政不堪重負。又致力于長期治理又致力于長期治理 時代所要時代所要l經濟發展新動力（改革是最大紅利）；l從機制上保障政府資源配置優化和管理效率提高；l政府市場雙輪驅動是經濟發展“新常態”。 少花錢，多辦事，辦好事！少花錢，多辦事，辦好事！17實現物有所值（實現物有所值（Value for Money)l轉移風險（技術、建造、財務、運營）；l降低項目全生命周期總成本；l提高政府資產和財政資金利用效率（撬動、增效）；l真正實現績效財政（按量、按質、按績效付費）；l規范、公開、透明，引入公眾監督。18lPPP模式下，政府年度支出平滑。19物有所值物有所值政策背景

10、202013年9月6日2014年4月30日2014年9月21日2014年9月23日2014年8月31日十八屆三中全會十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用關于關于2014年深化年深化經濟體制改革經濟體制改革重點任務的意見重點任務的意見加快發展混合所有制經濟。推進國有企業股權多元化改革，建立政府和社會資本合作機制財政部正式成立財政部正式成立PPP工作工作 領導小組領導小組預算法預算法*建立跨年度預算平衡機制、實行中長期財政規劃管理，為實施長周期的PPP項目鋪平了道路國務院關于加強地方國務院關于加強地方政府性債務管理的意政府

11、性債務管理的意見（國發見（國發201443號）號）通過“推廣使用政府與社會資本合作模式”，加快建立規范的地方政府舉債融資機制關于推廣運用政府和社會關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的資本合作模式有關問題的通知（財金通知（財金201476號）號）為PPP項目提供了更有力的財政支持2013年11月2014年5月政策背景21關于印發政府和關于印發政府和社會資本合作模式社會資本合作模式操作指南（財金操作指南（財金2014113號）號）關于政府和社會關于政府和社會資本合作示范項目資本合作示范項目實施有關問題的實施有關問題的通知（財金通知（財金2014112號）號）地方政府存量債務納入地方政府存量

12、債務納入預算管理清理甄別辦法預算管理清理甄別辦法（財預（財預2014351號）號）認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式國務院常務會議上，國務院常務會議上，李克強總理表示將積李克強總理表示將積極推廣政府與社會資極推廣政府與社會資本合作（本合作（PPP）模式）模式2014年10月23日2014年10月24日基礎設施和公用事業特許基礎設施和公用事業特許經營法（經營法（PPP立法）仍在立法）仍在修改完善階段修改完善階段APEC財長會財長會議上正式宣布議上正式宣布財政部成立財政部成立PPP中心中心2014年10月28日2014年11月2

13、6日國務院關于創新國務院關于創新重點領域投融資重點領域投融資機制鼓勵社會機制鼓勵社會投資的指導意見投資的指導意見(國發國發201460號）號）2014年11月29,30日2014年12月2日國家發展改革委關國家發展改革委關于開展政府和社會于開展政府和社會資本合作的指導意資本合作的指導意見 （ 發 改 投 資見 （ 發 改 投 資20142724號）號）l依法平等合作（規范、公正、公開）；l全生命周期績效管理（鼓勵創新)；l風險分擔、利益共享；l物有所值（少花錢、多辦事、辦好事）；l建立一個統一高效的PPP大市場。 PPP不不只只是一是一場場婚禮，婚禮， 而是一而是一段段婚姻婚姻！22因競爭不充

14、分，不能實現風險轉移因競爭不充分，不能實現風險轉移l規劃設計不當、項目結構不合理、采購程序不具競爭性、缺乏有效監管。政府過度承諾增加財政風險政府過度承諾增加財政風險l掩飾長期債務、不重視或有債務。流程全、標準細、耗時長流程全、標準細、耗時長過度使用過度使用PPPl并不是所有項目都適合用PPP模式（市場測試、財政承受 力）；l政府越界做PPP：權力清單、負面清單、責任清單。 23（一）現代財政制度（一）現代財政制度（二）（二）PPP 與公共財政與公共財政（三）財政部門的定位和作用（三）財政部門的定位和作用（四）財政承諾風險管理（四）財政承諾風險管理24財政是國家治理的基礎和重要支柱財政是國家治理

15、的基礎和重要支柱（政為本，財為末）。現代財政目標現代財政目標優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安。預算法預算法統一、規范、公開。法治是治世之道法治是治世之道 ，市場經濟是富國之術，市場經濟是富國之術 PPP通過規范、公開、公平、公正競爭的方式，實現政府和社會資本平等合作，激發市場活力，增加供給，讓老百姓更早、更多、更好的享受公共產品和服務。 PPP是一次立足長遠的制度創新和系統性重構！是一次立足長遠的制度創新和系統性重構！25PPP是一個財政問題是一個財政問題lPPP本質上是政府購買公共產品和服務，是財政預算管理的一項內容；l特許經營權是政府的一種無形資產；lPPP項目形

16、成的資產終極所有權屬于政府；lPPP項目財政承諾是政府債務管理的一項重要內容；lPPP項目資產和負債是政府綜合財務報告的一部分。 財政是政府支出、采購和資產管理的主管部門。財政是政府支出、采購和資產管理的主管部門。26PPP牽頭部門牽頭部門l根據國務院落實深化改革決定重要舉措分工方案，財政部是落實PPP改革舉措的第一責任人。改革合作精神改革合作精神l財政部門要搞好三個協調：職能部門、社會資本 、第三方專業機構。 PPP中心中心l負責規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計和專家庫建設等。27PPP項目三種回報機制項目三種回報機制政府直接債務政府直接債務l政府付費；l

17、財政補助等；l政府為PPP項目提供的配套工程。28政府或有債務政府或有債務l對匯率、通脹、價格、使用量等風險因素的擔保；l信用擔保；l因提前中止而產生的補償；l不可抗力補償（兩家分擔）。財政風險管理財政風險管理l識別評估財政風險財政承受能力；l處理好中長期財政預算平衡與項目長期財政承諾的關系；l財政承諾納入政府債務統計體系和政府綜合財務報告。 PPP不是免費午餐！不是免費午餐！29l是適應“國家治理現代化”要求的一次變革；l是適應“市場起決定性作用”要求的一次變革；l是適應“加快轉變政府職能”要求的一次變革；l是適應“建立現代財政制度”要求的一次變革；l是適應“推動城鎮化健康發展”要求的一次變

18、革。推廣運用推廣運用PPPPPP模式模式30（一）法律政策體系（一）法律政策體系（二）組織機構框架（二）組織機構框架（三）（三） PPP操作指南操作指南（四）規范推進試點項目（四）規范推進試點項目（五）發揮第三方專業機構的作用（五）發揮第三方專業機構的作用（六）地方（六）地方PPP工作進展工作進展（七）（七）PPP中心簡介中心簡介31法律法律l預算法及其實施條例；l政府采購法及其實施條例。政策政策l國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發 201443號）；l國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發201445號）；l財政部關于推廣運用PPP模式有關問題的通知（財金 2014 76號）；

19、l財政部關于印發地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法的通知（財預2014351號）。32程序規范程序規范lPPP操作指南 （財金2014113號） ；lPPP項目合同指南（即將發布）；l項目識別指標體系；lPPP項目物有所值評價指南；lPPP項目財政可承受力評估指南l績效監測報告。財稅政策支持財稅政策支持l財政補貼；l政府采購；l融資支持；l稅收優惠。33財政部PPP工作領導小組及其辦公室；財政部PPP中心，地方財政設立PPP管理機構；地方政府建立PPP項目專門協調機制（優化流程，提高效率）；政府PPP項目實施機構；第三方專業機構。34PPP項目操作流程圖項目操作流程圖35項目識別項目識別

20、l技術可行、經濟可行、財務可行、商業可行、財政承受能力；l物有所值評價（VfM）定量分析視情況開展。項目準備項目準備l鼓勵縣級以上政府建立項目專門協調機制（提高行政管理效率）； l實施機構：政府部門或指定機構；l實施方案：風險分配、運作方式、交易結構、合同體系、監管架 構、采購方式。（權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等4個邊界）項目采購項目采購l采購依據：政府采購法及其實施條例；l采購方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、 競爭性磋商；l反對兩個歧視所有制、行政管轄區域。36項目執行項目執行l以社會資本為主，政府扮演輔助、監管角色；l項目公司設立：政府是否參股；l融資管理：

21、以社會資本為主；l績效監管：績效監測報告、按績效付費；l監管層次：履約監管、行政監管、公眾監督；l法律救濟：履約管理適用民事法律；行政監管適用行政法律。項目移交項目移交l資產評估、性能測試、資產交割、績效評價（可用性）。37“使用者付費”、定價機制透明、價格調整機制相對靈活、有穩定現金流、投資規模相對大；化解地方政府債務（以存量為主）；有條件的地方，可嘗試政府付費的社會類項目。3839PPP項目項目軌道交通軌道交通保障型保障型安居工程安居工程醫療和養老醫療和養老服務設施服務設施地下綜合地下綜合管廊管廊污水、污水、垃圾處理垃圾處理城市供暖、城市供暖、氣、熱氣、熱能源能源基礎設施基礎設施教育、體育

22、、教育、體育、文化等社會文化等社會事業事業財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知 （財金2014113號）；l確定首批30個國家示范項目，總投資約1786億元；l新增項目8個，總投資280億元；地方融資平臺存量項目22個，總投資約1506億元；l分布在15個省、自治區、直轄市、計劃單列市；l涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合治理、地下綜合管廊、軌道交通、交通、新能源汽車、醫療、體育等11個行業。404142專業顧問：專業顧問：實施方案（技術方案、交易結構、物有所值）；財務顧問：財務顧問：資產確認、會計處理、物有所值定量分析；采購顧問：采購顧問：項目采購；融資顧問：融資

23、顧問：融資方案；法律顧問：法律顧問：合同起草、談判。 要學會用要學會用PPP的方式做的方式做PPP！43建章立制：部分省份以省政府或財政廳名義陸續出臺推廣應用PPP的指導意見。l以省政府名義發布u福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見（豫政2014 89號）；u河南省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見（豫政2014 89號）；u河北省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見（冀政2014 125號）。44l以財政廳名義發布u江蘇省關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知（蘇財金2014 85號）；u安徽省財政廳關

24、于推廣運用政府和社會資本合作模式的意見（晥財金2014 1828號）；u湖南省財政廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見（湘財金2014 52號）；u四川省財政廳關于印發四川省“政府與社會資本合作”項目管理辦法（試行）的通知（川財金2014 86號）；u四川省財政廳關于支持推進政府與社會資本合作有關政策的通知（川財金2014 85號）。4546江蘇、福建、湖南、四川等省市陸續發布示范項目。l江蘇2014年8月27日發布首批15個試點項目，總投資約875億元。涉及供水、污水處理、垃圾處理、軌道交通、交通、養老等行業。47l福建2014年9月16日發布首批28個試點項目，總投資約1478.

25、6億元。涉及供水、排水、污水處理、軌道交通、交通、保障性安居工程等。48l 湖南2014年12月22日湖南發布首批示30個范項目，總投資約583億元；涉及污水處理、垃圾處理、供水、交通、醫院、環境綜合整治等行業。49l四川2014年12月24日四川省發布首批264個示范項目，總投資2534億元；涉及供水、環境保護、公共交通、道路交通、醫療、養老、教育、文體場館、保證性安居工程等行業。2014年11月財政部PPP中心經中編辦批準成立；PPP中心的主要職責：lPPP研究；l咨詢培訓；l能力建設；l融資支持；l信息統計；l國際交流等。50以開展的工作：以開展的工作：基礎研究：基礎研究：物有所值分析、

26、PPP財政承諾管理、PPP項目融資、PPP會計處理案例分析；能力建設：能力建設：編制PPP操作指南、PPP項目合同指南；案例分析：案例分析：PPP項目開發案例上海華電莘莊工業區燃氣熱電冷三聯供改造項目、國外PPP案例案例選編；信息管理：信息管理：PPP網站、PPP項目庫、PPP專家庫；國際合作：國際合作：世界銀行、亞洲開發銀行、加拿大PPP中心等。512014年全國財政會議期間，樓繼偉部長對PPP提出如下要求：l2015年推廣運用PPP模式要有新突破，推廣運用PPP模式“要抓存量”，政府和部門要明晰優勢，講究誠信，分清政府和企業各應承擔的風險和責任，建立公平借鑒未履約爭議的機制。l要重點做好制度建設、項目示范和政策協調等工作，優化法律環境，進一步完善相關配套辦法和項目指引，嚴格按照規范流程開展PPP項目建設和運營，盡快形成可復制、可推廣的實施范例。各地財政部門也要探索建立本地區存量項目和新建項目運用PPP的機制。52抓好能力建設：宣傳培訓；省級PPP中心的組建。抓好項目識別：項目篩選和優先排序、物有所值評價、財政可承受力評估。抓好項目準備：清晰界定權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接邊界條件；明確投資回報機制。抓好項目采購：放寬準入，維護市場統一和充分競爭；堅持公開透明，防止權力尋租和利益輸送。轉化PPP項目合同制訂與執行：風險分擔；政府處理好兩個關系。抓好融資