1、中國國際工程咨詢公司中國國際工程咨詢公司 李開孟李開孟政府和社會資本合作政府和社會資本合作（PPP）項目項目的的策劃策劃和實施和實施中國國際工程咨詢公司研究中心中國國際工程咨詢公司研究中心國家發展改革委政府和社會資本合作指導意見及國家發展改革委政府和社會資本合作指導意見及通用合同指南通用合同指南專題研討專題研討目目 錄錄I.對政府和社會資本合作（對政府和社會資本合作（PPP）的理解）的理解II.政府和社會資本合作（政府和社會資本合作（PPP）的）的實際操作實際操作III.專業咨詢機構可以提供的技術支持專業咨詢機構可以提供的技術支持中國國際工程咨詢公司研究中心一、對政府和社會資本合作（一、對政府

2、和社會資本合作（PPP）的理解）的理解中國國際工程咨詢公司研究中心中國國際工程咨詢公司研究中心對對“政府和社會資本合作政府和社會資本合作”的理解的理解 “政府和社會資本合作” 項目，是在借鑒國際借鑒國際基礎設施和公共服務領域投資建設PPP（PublicPrivatePartnership）模式的基礎上，結合我國國情進行本土化本土化創新而提出的一個新概念。 西方國家的“公共部門和私人部門合作公共部門和私人部門合作”（PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企業或其他組織）合作推動基礎設施和公共事業項目建設的項目運作模式，采用的是西方市場經濟國家的話語體系。 西方市場經濟國家將其經濟活動劃分為

3、公共部門和私人部門的活動，二者劃分界限清晰劃分界限清晰，各自開展項目投融資及建設遵循不同的原則、模式及評價機制。 PPP模式是公共公共部門和私人私人部門共同合作的模式，具體可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。中國國際工程咨詢公司研究中心投資項目的劃分投資項目的劃分 鑒于我國實行以公有制為主體的國家基本經濟制度國家基本經濟制度所具有的本質特征，現行投融資體制并不將國家經濟部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是劃分為“政府政府”和和“企業企業”兩個部分，并將投資項目劃分為“政府投資項目”和“企業投資項目”。 政府投資項目實行“審批制審批制”管理模式，企業投資項目實行“核準制核準制”和

4、和“備案制備案制”管理模式。這里所說的企業，包括國有企業、民營企業、外資企業、混合所有制企業及其他形態的企業。 我國政府部門或其代表機構吸收社會資本參與基礎設施和社會公用事業項目投資建設，不同于西方國家“公共部門”和“私人部門”的合作，因而不是傳統意義上的PPP項目，是通過變通和本土化變通和本土化而形成的。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP的合作主體的合作主體 政府和社會經營性企業合作，可采用政府授予項目公司特特許經營許經營的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺公司，向項目公司進行資金注入等方式開展合作。參與合作的市場主體，應為通過合法程序選擇產生的符合條件的經營性國有企業、民營企業、外資企

5、業、混合所有制企業或其國有企業、民營企業、外資企業、混合所有制企業或其他各類經營性投融資主體他各類經營性投融資主體。 鑒于“政府和社會資本合作”概念被有關部門提出并得到一定程度的認可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體政府主體”和“社會資本主體社會資本主體”，將二者的合作表述為“政府方政府方”和“社會資本合作伙伴社會資本合作伙伴”之間的合作。其中，“政府方”是指政府部門或其授權的代表機構，“社會資本合作伙伴”是指符合條件的經營性國有企業、民營企業、外資企業、混合所有制企業或其他各類經營性投融資主體。中國國際工程咨詢公司研究中心7起源、發展及爭論起源、發展及爭論上世紀90年代，

6、英國率先英國率先提出了PFI的概念，對引導基于市場經濟環境下針對公共項目進行市場化運作發揮了重要作用。一般認為，PPP主要包括兩種基本類型，一是特許經營，是盈利性項目，使用者付費，基本類型是BOT項目；二是PFI項目，政府出資購買服務。PPP模式目前已經在全世界得到廣泛應用，范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理信、垃圾處理等傳統公用事業，也包括監獄、學校監獄、學校、國防和基礎醫院國防和基礎醫院等純公共產品項目純公共產品項目。PPP模式雖然取得較好效果，但對其爭議從未中斷。1990-2005年發展中國家私人部門參與基礎設施項目投

7、資年發展中國家私人部門參與基礎設施項目投資中國國際工程咨詢公司研究中心PPP的兩種基本模式的兩種基本模式一、使用者付費一、使用者付費 根據使用量的多少決定付費金額。主要包括BOT、BOO和BOOT等類型，在英國統稱為特許經營的特許經營的PPP模式模式。 一是一是具有自然壟斷性的項目，完全可以通過收費回收成本，關鍵是要確定價格形成機制；二是二是通過使用者收費不能保證財務可持續性的項目，需要政府財政補貼；三是三是財務風險影響因素較多的項目，如高速公路，政府會在低收益期給予相應補貼，達到一定程度后不再補貼，對于高收益還會予以收益管控。二、政府付費二、政府付費 屬于基本公共服務，或者難以確定使用者，只

8、能由政府通過稅收向生產者購買服務，是采取私人融資計劃（私人融資計劃（PFI）的）的PPP模模式式。社會資本負責提供公共產品，并保證質量，政府根據產品或服務的結果付費，按業績獲得補償，政府購買公共服務購買公共服務。中國國際工程咨詢公司研究中心10我國經常采用的我國經常采用的PPP模式模式社會資本主體與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負社會資本主體與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。BT模式是否屬于模式是否屬于PPP模式，存在爭議。模式，存在爭議。BT類類 型型基基 本本 含含

9、義義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門將擁有的設施的移交給社會資本主體運營，通常社會資政府部門將擁有的設施的移交給社會資本主體運營，通常社會資本主體需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。本主體需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。社會資本主體為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權社會資本主體為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方；隨后政府方再授予其經營該設施的長期合同。移交給政府方；隨后政府方再授予其經營該設施的長期合同。社會資本主體為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些社會資本主體為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營

10、這些設施，待期限屆滿，社會資本主體將該設施及其所有權移交給政設施，待期限屆滿，社會資本主體將該設施及其所有權移交給政府方。府方。社會資本主體負責既有設施的運營管理以及擴建社會資本主體負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。門。社會資本主體在政府授予的特許權下投資建設設施，擁有該設施社會資本主體在政府授予的特許權下投資建設設施，擁有該設施的所有權并負責其經營，并將一直擁有并經營該設施。的所有權并負責其經營，并將一直擁有并經營該設施。亞洲國家亞洲國家PPP應用模式分布

11、應用模式分布中國國際工程咨詢公司研究中心PPP不同模式的主要特征不同模式的主要特征中國國際工程咨詢公司研究中心亞行認為，政府推動亞行認為，政府推動PPP模式有三大主要動機模式有三大主要動機1.吸引民間資本投資，以彌補財政資金之不足吸引民間資本投資，以彌補財政資金之不足 推進城鎮化，修繕老舊設施，滿足新進入城鎮的居民的公共需求，以及完善公共服務缺失或供給不足的基礎設施等，都是政府部門面臨政府部門面臨的挑戰挑戰。此外，由于基礎設施的運營經常產生虧損產生虧損，只能靠財政補貼，從而增加公共財政支出。 由于政府財力有限，融資壓力巨大融資壓力巨大，成為調動社會資本參與基礎設施建設的主要原因。若PPP設計合

12、理，則可調動此前閑置且正在尋求投資機會閑置且正在尋求投資機會的本地、地區或國際范圍內的社會資本。 社會資本參與PPP項目是為了利用其管理能力和經驗管理能力和經驗（特別是運作公用事業的經驗）獲利獲利。參與PPP項目的社會資本通過提供服務獲得政府補償，從而獲取適當的投資回報。中國國際工程咨詢公司研究中心政府推動政府推動PPP模式有三大主要動機模式有三大主要動機2.提高效率，更有效地利用現有資源提高效率，更有效地利用現有資源 政府部門由于缺少或沒有動力缺少或沒有動力來提高運作公共項目的效率，使得基礎設施建設和運營效率較低效率較低。在僵化的公共部門采用激勵措施提高效率非常困難。 社會資本進行投資或取得

13、業務機會的目標很明確，即實現利潤最大化，而利潤主要通過提高投資和運營效率來獲得提高投資和運營效率來獲得。如果PPP的設計允許運營商實現這一目標，那么基礎設施服務的效率很可能得以提高，從而使得社會資本在獲得回報的同時，通過合理收費合理收費使得公共服務供給在經濟上可持續經濟上可持續。 PPP允許政府將運營職能運營職能轉移給高效的社會資本高效的社會資本，同時保留和完善監管及監督等核心職能，這種框架如果得到正確實施，可減少政府的現金支出，并能向消費者提供質優價廉提供質優價廉的服務。即使政府承擔部分投資或運營成本，也能實現控制成本支出、提升服務質量的目標。中國國際工程咨詢公司研究中心政府推動政府推動PP

14、P模式有三大主要動機模式有三大主要動機3. 通過職能、激勵和責任的再分配推動相關領域改通過職能、激勵和責任的再分配推動相關領域改革革政府有時會將PPP當作推動改革的催化劑推動改革的催化劑，通過實施PPP項目，要求重新審視和分配重新審視和分配政策制定者、監管者和服務供應商的職能職能，動員資本和提升效率，重新分配部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許私營實體參與特定行業項目私營實體參與特定行業項目，這樣就會推動改革取得實質性進展實質性進展。中國國際工程咨詢公司研究中心16中國的引進及推廣中國的引進及推廣 20世紀80年代以前，基礎設施及公共事業投資一般有政政府或其授權機構府或其授權機構負責； 廣東沙

15、角電廠沙角電廠是我國第一個成功興建、成功移交的項目。總投資40億港元，1985年7月1日電廠正式開工，兩臺機組分別于1987年4月、7月并網發電，1999年月日正式移交。我國開展PPP已有30年歷年歷史。史。 從1996年開始年開始，我國政府對公路、發電廠、自來水廠推動采用采用BOT方式方式，并取得進展； 2004年年建設部出臺市政公共事業特許經營管理辦法市政公共事業特許經營管理辦法（建設部2004年第126號令），明確鼓勵非公有資本非公有資本進入市政公用事業的建設、運營和管理。172004年7月國務院頒布關于投資體制改革的決定關于投資體制改革的決定，提出進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方

16、式；放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。業和領域。2005年年國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見公有制經濟發展的若干意見指出按照“公平準入、公平待遇”原則，允許非公有資本非公有資本進入法律法規未禁未禁的行業和領域，加快壟斷行業改革，在電力、電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，進一步引入市場競爭機制，對其中的自然壟斷業務自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化投資主體多元化，非公有資本可以參股

17、非公有資本可以參股等方式進入；對其他業務，非公有資本可以獨資、合資、合獨資、合資、合作、項目融資等方式作、項目融資等方式進入。中國的引進及推廣中國的引進及推廣國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見意見（國發201013號）新36條，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業等領域。2014.9.21，國務院關于加強地方政府性債務管理國務院關于加強地方政府性債務管理的意見的意見（國發201443號）國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見資的指導意見（國

18、發201460號）2014.9.23財政部關于推廣運用政府和社會資本合關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知作模式有關問題的通知（財金201476號）中國國際工程咨詢公司研究中心中國的引進及推廣中國的引進及推廣中國的引進及推廣中國的引進及推廣 2014.10.23地方政府存量債務納入預算管理清理甄別地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法辦法（財預2014351號） 2014.11.30，財政部關于政府和社會資本合作示范項關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知目實施有關問題的通知（財金2014112號） 2014.11.29，財政部關于印發政府和社會資本合作模關于印發政府和

19、社會資本合作模式操作指南（試行）的通知式操作指南（試行）的通知（財金2014113號） 2014.12.2，國家發展改革委關于開展政府和社會資國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見本合作的指導意見（發改投資20142724號） 2014年12.30， 關于規范政府和社會資本合作合同管關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知理工作的通知（財金2014156號）及PPP項目合同指南（試行）中國國際工程咨詢公司研究中心PPP為什么不能僅認為是一種融資模式為什么不能僅認為是一種融資模式融資僅是PPP的目的之一，而不是全部。引入社會資本，除引入資金外，更重要地是引入先進技引入先進技術和管

20、理經驗術和管理經驗；融資更多地是考慮各自風險最小化。PPP則要求使項目整體風險最小化整體風險最小化，通過合作降低各自風險，發揮“1+12”的機制效應。融資僅考慮自身財務利益自身財務利益最大化，PPP則追求在保障公共利益公共利益的前提下，使社會資本獲得合理回報。不允許過分追求各自利益，政府有對社會資本投資收益進行管控進行管控的責任。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP模式的三大特征模式的三大特征一、伙伴關系一、伙伴關系要求目標一致，形成合力。在具體項目上，以最少的資源，實現最多的產品和服務。二、利益共享二、利益共享政府部門不是與社會資本分享利潤。政府部門需要對社會資本可能獲得的高額利潤進行調控。公

21、益性項目不應追求利潤最大化。社會資本主體可以取得相對平和、穩定的投資回報。三、風險分擔三、風險分擔政府部門盡可能大地承擔自己有優勢的伴生風險。社會資本主體需要承擔大部分甚至全部管理職責。中國國際工程咨詢公司研究中心基礎設施可銷售性評估框架基礎設施可銷售性評估框架世界銀行在1994年的世界發展報告世界發展報告中，對基礎設施的性質進行了詳細分類詳細分類，選取競爭潛力競爭潛力、商品商品或服務的特點，向用戶收取補償費用的可能性、或服務的特點，向用戶收取補償費用的可能性、公共服務的責任、環境外部性公共服務的責任、環境外部性等五個方面評價指標，對各類基礎設施的可銷售性進行評估。按1-3計分，分值越大越容易

22、銷售計分，分值越大越容易銷售。按照世界銀行的對基礎設施可銷售性評價銷售性評價框架，采用采用PPP模式的可能性模式的可能性可以參照基礎設施的可銷售性進行判斷。可銷售性越強，社會資本進入的可能性就越大。中國國際工程咨詢公司研究中心基礎設施可銷售性評估表基礎設施可銷售性評估表競爭潛競爭潛力力商品或服務商品或服務的特性的特性向用戶收向用戶收費的可能費的可能性性公共服務公共服務的責任的責任環境外部環境外部性性市場化指市場化指數數電信地方性服務中私人產品高中低2.6長途、增值服務高私人產品高很少低3.0電力和天然氣熱力發電高私人產品高很少高2.6電力輸送低俱樂部產品高很少低2.4電力配送中私人產品高很多低

23、2.4天然氣生產、運輸高私人產品高很少低3.0運輸農村道路低公共產品低很多高1.0鐵路貨運和客運高私人產品高中中2.6一級和二級公路中俱樂部產品中很少低2.4中國國際工程咨詢公司研究中心基礎設施可銷售性評估表基礎設施可銷售性評估表中國國際工程咨詢公司研究中心供水供水管道網絡管道網絡中中私人產品私人產品高高很多很多高高2.0非管道網絡高私人產品高中高2.4排污管道排污及處理低俱樂部產品中很少高1.8公寓污水處理中俱樂部產品高中高2.0現場處理高私人產品高中高2.4排水收集高私人產品中很少低2.8凈化處理中公共產品中很少高2.0灌溉一級與二級網絡低俱樂部產品低中高1.4三級網絡中私人產品高中中2.

24、425vPPP要根據具體的情況，考慮不同行業、地域、城市發展水平等選擇適合的模式選擇適合的模式。v關于股權，即便是完全國有，也必須保障運營企業的自我發展能力，才能使公用事業可持續發展。因此，所有權性質并不能完全決定公用事業的服務質所有權性質并不能完全決定公用事業的服務質量和可持續經營量和可持續經營，也并非完全國有才能保障公用事業的公益性。v對于公用事業企業的上市要慎之又慎上市要慎之又慎，因為企業一旦上市就成為公眾公司公眾公司，多元化股東的投資收益最投資收益最大化大化與公用事業局部公益性局部公益性的矛盾使得問題更加復更加復雜。雜。 加強監管加強監管26vPPP成敗的關鍵在于，是否建立了與其相適應

25、的完善有效的監管體系有效的監管體系。v要想實現獲得社會投資獲得社會投資、提高效率提高效率并改善服務改善服務的多多重目標重目標，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對其進行必要的監管進行必要的監管，規范企業的行為使其符合公公用事業用事業的服務宗旨。v監管體系包括價格價格、質量與安全規制質量與安全規制、對應的財政財政補貼機制補貼機制以及發揮公眾監督公眾監督的作用等。加強監管加強監管二、二、 PPP項目的項目的實際操作實際操作中國國際工程咨詢公司研究中心中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目操作操作程序程序 PPP項目的實施主要包括選擇合作選擇合作項目項目、社會社會資本資本合合作伙伴確定作伙伴確

26、定、組建項目組建項目公司、進行進行融資融資、項目項目建設建設、運行管理運行管理等過程。 按照各類專項規劃專項規劃的要求的要求，認真篩選篩選適宜采用PPP模式的項目，要特別重視項目前期策劃和論證前期策劃和論證；通過競競爭機制選擇合作伙伴爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與社會資本合作組建項目公司（項目公司（SPC），具體負責項目的投資、建設、運營、管養和服務。 政府與社會資本合作伙伴、項目公司通過項目項目合同合同或特許經營協議特許經營協議明確各方權、責、利，強化項目實施的全過程監管。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP PPP 項目典型運作流

27、程項目典型運作流程中國國際工程咨詢公司研究中心移交移交1.1.項目移交項目移交2.2.項目公司清算項目公司清算 合同合同 終結終結項目項目實施實施階段階段運營運營建設建設1.1.項目建設項目建設1.1.項目運營項目運營合同編制合同編制競爭性程序競爭性程序 項目項目招標招標階段階段簽署合同簽署合同1.1.技術、商務邊界條件；技術、商務邊界條件；2.2.建設內容分工、投資建設內容分工、投資范圍；范圍；3.3.法律文件；法律文件；4.4.招標條件招標條件1.1.發布信息；發布信息；2.2.制定標準；制定標準；3.3.成立評標小組；成立評標小組；4.4.編寫評標報告；編寫評標報告；5.5.與候選人澄清

28、談判與候選人澄清談判1.1.與中標人草簽項目協議與中標人草簽項目協議2.2.中標人成立項目公司中標人成立項目公司3.3.正式簽署項目協議正式簽署項目協議項目項目前期前期準備準備階段階段項目發起項目發起項目準備項目準備1.1.成立領導小組和辦公室成立領導小組和辦公室2.2.制定工作計劃制定工作計劃3.3.開展項目調查開展項目調查1.1.聘請咨詢機構；聘請咨詢機構；2.2.項目協議；項目協議；3.3.前期論證；前期論證；4.4.前期溝通；前期溝通；5.5.商業原則；商業原則；6.6.財務分析；財務分析；7.7.確定投確定投資人比選方式和原則；資人比選方式和原則；8.8.編制項目實施方案并報編制項目

29、實施方案并報批批做好項目前期做好項目前期策劃和科學策劃和科學論證論證 開展PPP項目的可行性論證可行性論證是決定項目成功的首要環首要環節節。篩選PPP項目要符合各類專項規劃要求，加強前期策劃，可委托有一定業績和能力的專業專業咨詢機構咨詢機構編制PPP項目項目實施方案實施方案，內容應包括項目基本情況、規模與期限、建設內容、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障、政府配套措施等內容。 政府政府投資主管部門投資主管部門應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對對項目實施方案進行充分論證項目實施方案進行

30、充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性。實施方案須經實施方案須經審審批、核準或備案批、核準或備案后組織實施。后組織實施。中國國際工程咨詢公司研究中心通過競爭機制選擇合作伙伴通過競爭機制選擇合作伙伴政府主管部門應及時將項目內容，以及對社會資本合作伙伴的要求、績效評價標準等信息信息向社會公布公布，確保各類市場主體平等參與平等參與競爭。應按照招標投標法、政府采購法等法律法規規定的招投標招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇擇優選擇社會資本社會資本合作伙伴。合作伙伴。中國國際工程咨詢公司研究中心簽訂簽訂項目合同或項目合同或特許經營協議特

31、許經營協議政府方應與中選合作伙伴簽署合同或合同或協議協議。“通用合同指南”十大必備模十大必備模塊：（1）總則；（2）合同主體；（3）合作關系；（4）項目前期工作；（5）收入和回報；（6）不可抗力和法律變更；（7）合同解除；（8）違約處理；（9）爭議解決；（10）其他約定各篇章的具體內容及使用要求。“通用合同指南”五大可選模塊五大可選模塊：（1）投資計劃及融資方案；（2）工程建設；（3）政府移交資產；（4）運營和服務；（5）社會資本主體移交項目各篇章的具體內容及選擇要求；中國國際工程咨詢公司研究中心籌組項目公司籌組項目公司中選社會資本合作伙伴，可依據合同要求，按現代企業制度規定籌組項目公司。項目

32、公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等；項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規定保證資產完好；項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后應無償移交政府。中國國際工程咨詢公司研究中心把握把握PPP模式運用的關鍵環節模式運用的關鍵環節 PPP項目可以采用不同的模式，然而所有的PPP必須滿足一些重要特征重要特征：（1）合同必須界定各方的職能和責任；（2）政府部門與社會資本以合理的方式共擔風險；（3）社會資本主體取得事先規定的業績后應獲得相應的投資回報。 建立長期的政府與建立長期的政府與社會資本社會資本合作機制合作機制

33、。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者監管者”、“合作者合作者”。發揮社會資本合作伙伴在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢， “讓專業人做專業事讓專業人做專業事”。 建立合理的利益共享機制。建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的財務可持續財務可持續性性。既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利盈利但不暴利”。中國國際工程咨詢公司研究中心 建立平等的風險共擔機制建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠平等參與、誠實守信，按照合同辦事實守信，

34、按照合同辦事，依據對風險風險的控制力，承擔相應的責責任任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的風險，雙方共同承擔不可抗力風險不可抗力風險。 建立嚴格的監管和績效評價機制建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格價格和項目收益指標收益指標，加強成本監審、考成本監審、考核評估、價格調整審核核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方第三方進行社會評價。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔

35、保擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業退出退出并賠償并賠償，投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。中國國際工程咨詢公司研究中心把握把握PPP模式運用的關鍵環節模式運用的關鍵環節應用應用PPP的的具體具體方式方式1、采用合資合作和特許經營方式、采用合資合作和特許經營方式此類項目收費或價格形成機制較為健全收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費使用者付費”實現投資回報的項目。如城鎮供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道

36、燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目、軌道交通、高速公路、電廠等。中國國際工程咨詢公司研究中心2、采用政府購買服務、特許經營組合方式、采用政府購買服務、特許經營組合方式此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經營回收部分投資、保本或微利經營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單靠市場機制難以實現財務可持續性實現財務可持續性，需要政府參與投資經營，并且應以控股和參股等方式進行，可實施特許經營和政府購買服務相結合。如綜合管廊、軌道交通（城際交通）、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網一體化項目，環衛環保項目中的垃圾收運系統及生活垃圾處理焚燒

37、、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化收運處一體化項目。中國國際工程咨詢公司研究中心應用應用PPP的的具體具體方式方式3、采用政府購買服務方式、采用政府購買服務方式此類項目經濟上的顯著特點是為社會提供的服務，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。這類項目采用PFI方式方式。如涉水項目中的城鎮排水、雨水收集利用、排水管網、水環境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養項目等。中國國際工程咨詢公司研究中心應用應用PPP的的具體具體方式方式PPP項目項目社會資本合作主體社會資本合作主體的準入條件的準入條件

38、按照PPP項目一般都具有公益性公益性，對社會資本合作伙伴必須提出嚴格的要求，需要規范設置必要的準入門檻，保障社會大眾和政府的權益。 在設置具體PPP項目準入條件時，應遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規范、合理和可操作性。主要包括： （一）信用與信譽良好。（一）信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力；重合同、守信用，具有社會責任感。 （二）具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的（二）具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。業績、資質或經驗。社會資本合作伙伴社會資本合作伙伴或其聯合體要有良好的業績與技術能力，必須具備相應的專業資

39、質資格，經驗豐富。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目社會資本合作主體社會資本合作主體的準入條件的準入條件 （三）資金充足，具有較強的財務與融資能力。（三）資金充足，具有較強的財務與融資能力。社會資本合作伙伴要具備良好的財務實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。 （四）專業知識與技術力量雄厚。（四）專業知識與技術力量雄厚。社會資本合作伙伴要具備專業的PPP人才、技術人才、財經人才與管理人才團隊。 （五）設備配置等要素實力良好。（五）設備配置等要素實力良好。社會資本合作伙伴要擁有專業的設備及完成服務所必須的其他重要要素資源。 （六）

40、質量安全管理體系完善。（六）質量安全管理體系完善。近三年內沒有發生過重大生產安全和質量事故，社會資本合作伙伴主動防范的意識強、措施得力，合規性較好。具有獨立法人資格；能遵從合同合法合規運營。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目運作的運作的主要工作內容主要工作內容（一）項目前期準備階段（一）項目前期準備階段 1、項目發起。、項目發起。項目發起階段的工作內容主要包括啟動啟動準備和前期調研準備和前期調研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調研活動等。 PPP項目實施是一個系統工程，其復雜、專業程度極高。一要組建組建PPP項目實施團隊項目實施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發改、

41、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領導小組；二是制定具體工作實施方案制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務和實施工作計劃安排等；三要根據各類建設規劃，由政府組織相關部門或機構梳理基礎設施建設領域擬新建項目和存量項目新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單具體項目清單，構建構建PPP項目庫。項目庫。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目運作的運作的主要工作內容主要工作內容2、項目準備、項目準備主要工作內容是項目實施方案研究和編制：一是一是聘請顧問團隊；二是二是研究項目合同；三是三是開展項目前期論證，確定項目范圍和實施內容（建設規模、主要內容、投資規模等）；四是

42、四是前期調研，確定項目實施模式，設計項目結構，編制項目實施方案；五是五是設計項目主要商業原則；六是六是財務分析，編制財務模型；七是七是確定社會資本合作伙伴的比選方式和原則（確定準入條件、招標方式、主要權利和義務等）；八是八是組織相關單位研究論證方案；九是九是實施方案公示和報批。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目運作的運作的主要工作內容主要工作內容在項目準備階段，需要考慮項目的融資方式和財政承受能力，并要評估傳統方式與PPP方式之間的效率比較效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目擬定項目合作合同合作合同。聘請專業咨詢機構專業咨詢機構，負責設計項目結構，編制項目實施方案，關鍵

43、是設計項目主要商業原則，進行財務分析，編制財務模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并履行項目報批手續。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目運作的運作的主要工作內容主要工作內容（二）項目招投標階段。（二）項目招投標階段。項目招投標階段重要工作包括：合同編制、競爭性程序、簽署合同。1、合同合同編制。編制。細化研究合同文本：研究分析項目的技術、商務邊界條件（如投資、運營成本與收益測算，回購價格、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實建設內容分工、投資范圍（建設期限、工程質量和監管措施）；研究和編制項目合同等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）；落

44、實招標條件。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目運作的運作的主要工作內容主要工作內容2、競爭性程序。、競爭性程序。主要包括：發布項目信息；準備投標文件；制定評標標準、評標細則和評標程序；成立評標工作組，開標、組織評標；編寫評標報告，推薦候選人；與候選人澄清談判。3、簽署、簽署合同合同。先草簽項目合同，中標人在約定時間內辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產交割及項目審批有關事宜，正式與項目公司簽約。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目運作的運作的主要工作內容主要工作內容（三）項目實施階段。（三）項目實施階段。主要工作包括：項目建設和項目運營。 1、項目建設。首先、

45、項目建設。首先，項目公司與各聯合單位簽訂正式合同，包括貸款合同、設計合同、建設合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次其次，項目公司組織各相關單位進行項目建設實施。在實施過程中，政府及相關部門對項目實施的過程進行監督，出現不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，實施階段結束，項目進入運營階段。 2、項目運營。、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經營合同特許經營合同，約定特許經營期限。在項目運營期內，項目公司應按照合同要求對項目設施進行運營、維護。為確保項目的運營和維護按照合同進行，政府、貸款人、投資者和社會公眾都擁有對項目進行監督監督的權利。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目項目運作的運作的主要工作內容主要工作內容（四）合同終結階段。（四）合同終結階段。轉移中止是項目運作的最后階段，主要工作包括項目移交和項目公司解散。1、項目移交。、項目移交。特許經營期滿后，項目公司要將項目的經營權（或所有權與經營權同時）向政府移交。在移交時，政府應注意項目是否處于良好運營和維護狀態，