1、英國礦業管理制度2010-01-25來源：資源網英國礦業的礦產所有權不像世界上大多數國家那樣屬于國 家所有，而是分屬于多個主體， 因此在礦業管理方面有許多不同 之處。本文在此方面進行概略介紹。一、礦業管理部門英國的礦業管理涉及多個管理部門， 主要包括： 英國貿工部 （DTI）（目前的商業改革與技術部），英國煤炭管理局，皇家 資產，社會和地方政府部。（一）英國貿工部（DTI）1.歷史沿革在過去相當長的一個時期， 英國能源礦產資源的中央政府主 管部門是英國貿工部（DTI），2005年5月5日，英國工黨贏得大 選，布萊爾首相組閣后， 一度將貿工部更名為生產力、 能源和工 業部 （The Depart

2、mentfor Productivity, Energy and Industry）。英 國生產力、能源和工業部（DPEI）的名稱使用不過數日，即受 到各方質疑， 布萊爾政府決定將其改回原名貿工部。2007年6月， 在原有貿工部的基礎上宣布成立商業、企業和管理改革部 （以下 簡稱商業部-Department for Business,Enterprise & Regulatory Reform, BERR，詳細情況見附件）。2009年6月6日英國政府再次 進行調整，BERR被撤消，重新組建商業改革與技術部(Department for Business, Innovation and

3、Skills)。由于近年來中 央政府礦業主管部門變化較大， 缺少新部門的相關資料， 因此僅 就英國貿工部的情況進行介紹。英國貿易和工業部最初的名稱是貿易委員會 (The Board of Trade),于1621年成立， 直到1970年撤消， 成立 英國貿工部(DTI)， 是1970-2007年間英國主要的經濟管理部門之 一，全面負責管理工業和貿易、科技、國際貿易政策和促進出口 政策等，其目標是通過增強競爭力和提高科技水平，不斷提升英 國的生產率及其現代經濟的可持續發展能力， 協調貿易投資總署 在出口、引資方面的職能。與英國其他政府部門相比較， 英國貿工部在不同歷史時期都 在經濟與社會生活中發

4、揮了重要的作用。 從1 8至1 9世紀對英國殖 民地的管理到二戰期間衣服的配給， 從地區政策到出口管理， 從 企業破產到計量標準制定與管理等。 主要職能是：主管國內貿易、 對外貿易、雙邊投資、區域經濟合作、貿易政策、對外談判、知 識產權保護、 市場秩序維護以及負責參與歐洲、 多邊經貿政策談 判和協調，以及歐盟外國別貿易政策談判、交涉、市場開發等工 作。2.貿工部的領導成員2005年5月13日，英國貿工大臣艾倫 約翰遜(Alan Johnson)宣布了貿工部領導名單及其工作分工。英國貿工部有內閣大臣(部長)一名， 國務部長(副部長)三名(其中貿工部貿易部長 同時兼任外交部貿易部長)，政務次官(相

5、當于副部長)四名， 常務秘書(相當于副部長)一名。 貿工大臣艾倫 約翰遜(Secretary of State，Rt Hon Alan Johnson)，負責全面工作。3名國務部長 分別為：(1) 工業和地區部長艾蘭邁克爾(Minister for Industry and the Regions, Rt Hon Alun Michael) ， 負責企業、增長與商務(包括建筑業)；強化地區經濟事務；小 企業服務局；社會團體；電子商務；通訊與信息產業；轉基因問 題。(2) 貿易部長(兼任外交部貿易部長)伊恩皮爾森(Minister forTrade(Joi nt with FCO),Ia n P

6、earson),負責英國與歐盟事務， 歐洲與世界貿易政策，英國貿易投資署；出口信用擔保署。(3)能源部長馬爾科姆威克斯(Minister for Energy,Malcolm Wicks)，負責能源問題，可持續發展與環境，能源供 應安全，燃料缺乏，核安全與出口管制，公司社會責任。3.貿工部主要職能貿工部是一個綜合性的中央政府管理部門， 能源礦產資源及 產業管理只是該部門職責的部分。具體包括：能源戰略、能源政 策、能源市場、能源創新、能源供應安全、核安全與出口管制、 對能源國有公司的管理、可持續發展與環境等。 其他的主要職能 包括三個方面：(1)支持企業成功開展業務(Support ing su

7、ccessful bus in esS。貿工部在政府部門是英國企業的代言人，通過政府與企業伙伴關系、電子商務、支持制造業 發展、支持中小企業、擴大出口與吸引外資、與地方當局合作、 促進公平與制定相關政策等途徑協助英國企業開拓業務， 支持英 國企業不斷走向成功，這是英國經濟繁榮的基礎。(2)促進科技與創新(Promoting science and innovation)。 提升英國的科學、工程和技術水平，充分利用其資源；促進基礎 科學研究能力處于世界領先地位；發揮科學技術產業化的作用， 使之推動英國經濟發展， 提高英國居民生活質量和水平； 制定科 技政策，促進產業利用科技提升競爭力。(3)確保

8、市場公平(Ensuring fair markets)。確保英國消費 者受到公平待遇、 明確消費者權益并有效保護， 建立市場競爭框架，改革公司治理結構，建立彈性勞動力市場，提高工人技術和 效率，促進英國經濟的平等和多樣性。總之，英國貿工部的口號是：與企業、雇員和消費者一起努 力提升英國的生產力和競爭力，促進英國繁榮。4.貿工部內設機構英國貿工部內設機構主要分為：(1)貿易國際局(BritishTrade International)， 聯系英國外交部， 通過英國貿易投資總署 開展工作。(2)商務總司(Business Group)，下設9個司局， 主管商業關系、商業支持、國內各地區事務。(3)

9、能源總司(Energy Group)，下設4個司局，主管能源戰略、能源市場、能源創新、 核、煤責任、許可審核； (4)歐洲和世界貿易總司(Europe and World Trade Policy)，下設2個司局，主管諸如單一市場、國別 援助、歐盟擴大等歐盟政策，世貿組織與經合組織事務，多邊貿 易關系與貿易政策， 英聯邦貿易事務， 進口限制以及應對貿易壁 壘等。(5)公平市場總司(Fair Markets Group),下設5個司局，主管公平市場， 規則， 聯絡歐洲、 世界組織事務， 仲裁， 公司法， 公司治理，就業關系，婦女，平等。(6)創新總司(Innovation Group)，下設6個

10、司局，主管技術創新、英宇航中心，專利辦公 室，國家計量實驗室。(7)科學和技術辦公室 (Office of Scienceand Technology)(8)服務總司(Services Group)，下設7個司局，主管服務，公司注冊署，就業，出口管制，防擴散，金融 和資源管理，人力資源管理，信息，破產事務。(9)法律服務總司(Legal Services Group)。(10)戰略資源室(Strategy Unit), 下設2個司局，主管經濟與統計顧問、新聞發布、公眾關系和政 府網站維護。5.貿工部職工人數2005/06財年度，英國貿工部共有職工11474人，其中總部有 職工4247人，其中全

11、職官員有4186人，臨時工作人員、加班人員61人。(二)英國煤炭管理局(Coal Authority)該機構是英國煤炭資源的政府主管部門。1994年10月,根據煤炭工業私有化法案,組建新的煤炭管理機構,稱為煤炭管理局,對煤炭工業進行行業管理。煤炭管理局定員100人,設在諾丁漢。它不再直接經營煤礦,僅代表政府對全國所有煤炭企業行使 宏觀管理職能,向煤炭生產者核發開采許可證,采空區地表復田,。 私有化后,全部煤礦由3家公司經營,政府今后將不再對煤炭工 業給以補貼。各公司向煤炭管理局申請租賃煤礦,所有煤礦參與 市場競爭。英國煤炭局是于1994年作為煤炭工業私有化進程的一部分 成立的。是一個非部委公共

12、機構(NDPB)。英國煤炭局現有雇員140人,總部設在諾丁漢郡的曼斯菲爾德。它不直接經營煤礦,僅 代表政府對全國所有煤炭企業行使宏觀管理職能。主要職能 是: (1)負責煤炭資源的合理開發、租賃和使用,向采礦經營者頒 發煤炭勘探和開采許可證。監督煤炭生產企業按營業范圍經 營,并對生產礦山和露天采場實施年度監察。(2)處理地面沉陷(采 空區)修復和損害賠償。(3)制定礦井水污染治理計劃。礦井水 經治理并達標后,允許排入河流。(4)發布采礦信息。 向生產者提 供開采、地質數據,保證生產者之間的公平競爭和煤炭工業的健 康發展；(5)管理以前煤炭資產。(6)提供24小時地面危害報告服 務。此外，為礦工的

13、職業健康與安全制定保護政策，通過有效管 理保障礦工和當公眾的健康和安全也是英國煤炭局的重要職責 之一。貿易和工業部作為發起人負責煤炭管理局的相關工作， 包括 批準該的戰略構架， 委員會成員和年度預算。 目前的主管部門是 商務、企業和制度改革部。根據1994年的煤炭工業法第60條6款 的規定， 煤炭管理局的年度報告應當通過商務、 企業和制度改革 部的國務大臣送交議會 。(三)皇家資產(管理局)(Crown Estate) 皇家資產是英國金、 銀礦產和大部分海上非能源礦產資源的 所有者和管理者。18世紀60年代開始，英國的皇家地產由政府管理，作為回報政府每年給國王固定的費用， 也就是現在英國議會

14、批給王室的年俸(Civil list)。1955年為區別皇家地產與政府資 產，將其更名為皇家資產(Crow n Estate)。該機構是一個非常 特殊的機構，是一個雇主、管理者、財產守護者、國家收入的創 造者。其主要任務有2個，一是為了納稅人的利益將皇家資產產 生的收益直接交到國庫，二是使皇家資產升值和產生效益。皇家資產設有一個皇家資產管理委員會負責皇家資產的管 理工作，委員會成員由白金漢宮和首相辦公室指定。 現任主席是Ian Grant.首席執行官Roger Bright是唯一的一位全職委員。委員 會最多設有6個非(兼職)執行委員，主席也是兼職的。皇家資 產現有職員約400人，在全英10個地

15、區辦公。其中兩個主要辦公 室位于倫敦和溫莎公爵鎮外。 倫敦約170人，溫莎公爵鎮外約200人蘇格蘭約30人。此 外 ， 社 區 和 地 方 政 府 部 (The Department for Communitiesand Local Government)也是 英國礦業的中央政府主管部門之一。該部成立于2006年5月，主要負責與礦產規劃有關的事宜。二、礦產資源所有權和管理權英國礦產的概念與通常意義上的礦產有所不同， 其范圍更大 些，在英國的城鄉規劃法中對礦產的定義有明確規定， 即以露天 或地下方式開采或移動地下的一切物質均稱作礦產， 但不包括非 銷售挖掘的泥炭。在英國(大不列顛)發展的歷史上許

16、多礦產是屬于私人的， 一般來說，土地的所有權人擁有其土地之下的所有礦產資源， 但 是成文法和普通法對此做出了一些限制。根據普通法和成文法 (最早可追溯到1424年的蘇格蘭議會法) ，所有金礦和銀礦中的 金和銀都屬于皇家所有。 英國法律在近現代的發展表現出礦產資 源國有化的趨勢，這一趨勢最早是與金礦和銀礦有關。金、銀礦 所有權雖然屬于皇家， 其權益由皇家資產委員會管理， 但其收益 主要上交國庫。 后來煤礦資源也被國有化。 英國1938年煤炭法(Coal Act 1938)對土地所有權人給予補償并將所有對煤炭的利 益(產生于煤礦租約的利益除外)都被授予煤炭委員會(Coal Commission)

17、。1946年 頒 布 煤 炭 國 有 化 法Coal Industry NationalisationAct 1946，在煤炭工業實行國有化，這些利益(包 括產生于煤礦租約的利益)后來被先后授予國家煤炭委員會 (National Coal Board) ， 英 國 煤 炭 公 司(British Coal Corporation)。1994年煤炭工業法(Coal industry Act1994) 成立煤炭管理局(Coal Authority)，撤消國內煤炭消費委員會和 英國煤炭公司。 煤炭的相關權益由煤炭管理局享有。 英國礦產資源國有化的最新發展與石油有關。 根據1971年的城鄉規劃（礦產）

18、 管理法和1981年城鄉規劃 （礦產）法對一些能源礦產所有權所有 明確規定：如煤、 石油和鈾的礦產權屬于國家。 根據英國1998年 石油法（PetroleumAct 1998）第2條，位于地層中的處于 自然狀態下的石油為國家所有。北愛爾蘭情況不同，根據1969年礦產開發法（北愛爾蘭），采礦權屬于國家。另外，根據普通法， 在沿海低水位和高水位之間的海床之下 的礦產資源屬于國家所有（皇家所有），已經表明屬于相鄰某一 所 有 者 的 情 況除 外 。 根 據1964年 大 陸 架 法 （The Continental Shelf Act1964），在大陸架中發現的全部礦產 資源屬于國家。三、礦產勘查

19、與開發管理英國的礦產資源由于不同地區和不同礦種的所有權有較大 差異，因此在其勘查與開發管理上也有許多不同。（一）英國海上礦產英國皇家資產（管理局）擁有英國55%的海灘（高水線和低 水線之間的部分）,河口灣和潮（水）河約一半的河底，領海水 域（12海里）的海床，包括這些地區在內英國大陸架的礦產勘探 和開采權（不包括石油、天然氣和煤）由英國皇家資產委員會負責管理。目前主要是海沙、礫石、鉀鹽和鹽的開采，貿易和工業 部負責英國大陸架地區的油氣勘查與開發許可證的審批和發放； 煤炭管理局負責煤的勘探與開采許可證的審批和發放。由于英國近海海域油氣資源相當豐富， 在其海洋資源中占據 首要地位， 為有效地管理和

20、促進近海油氣開發， 英國相關法律規 定，英國及其殖民地公民、 在英國居住的個人和在英國設立的法 人均可依法申請在其領海下的底土或任何特定區域的底土中進 行石油勘探和生產的許可證， 但持證人應在許可期間內按規定的 方式繳納礦區使用費及其他費用。此外，由于英國的海岸帶管理是當作土地利用規劃系統的一 個方面來對待的，所以，其于1971年頒布的城鄉規劃法也涉 及到海域使用問題。 依據該法， 任何開發均須事先得到地方規劃 局的同意，海域的開發使用也不例外。 另外，其1974年頒布的海 上傾廢法也與海域使用有關。依據該法，除非得到許可，禁止 從車輛、船舶、飛機、氣墊船、海洋或陸地構筑物上向海中或有 潮水域

21、永久性地投棄任何物質，以保護海洋環境。（二）陸上礦產1）煤炭的勘查與開采權主要由煤炭管理局負責管理該局負責向私人部門發放開發許可證，對其規模進行限定， 根據其產量征收權利金。（2）石油和天然氣陸上油氣勘查與開發由貿易和工業部負責管理， 負責審批和 發放許可證。進行油氣勘查和開發活動必須首先得到石油勘探和 開發許可證。該許可證具有在規定區域內進行油氣勘查與開發的 專有權，但這些許可證的權力并不包括相關的通行權 （準入權） 。 根據英國現行法律許可證持有者還必須得到其他相關的批準， 包 括規劃許可證。 持證人如果計劃在鉆探時進入或通過含煤氣的煤 層地區，還必須得到煤炭管理局的許可。英國的石油天然氣

22、管理機構為英國貿易和工業部下設的能 源司，負責石油、天然氣、核能礦產等能源資源的勘探開發管理 工作，包括石油天然氣的勘探、評價、油氣對外招標和生產許可 證的發放。（3）金、銀英國的大多數金、 銀礦產的所有權屬于王室， 這些金屬礦山 被稱作皇家礦山（Mines Royal）。在英國進行金、銀礦的勘查與 開采活動， 必須先得到皇家礦山許可證。 皇家資產委員會通過皇 家礦產代辦機構負責發放該類許可證。位于蘇格蘭北部以前的薩瑟蘭郡的金、 銀所有權屬于薩瑟蘭 郡公爵領地（4）其他金屬和工業礦物英國大多數非能源礦產屬于私人所有，少量屬于王室和國 家。目前英國沒有進行全國性的礦產所有權登記， 但是在英國土

23、地登記局可能有地表所有權和目前礦產所有權的詳細資料。 目前 英國也沒有國家級的非能源礦產勘查和開發的許可證系統。 非能 源礦產的勘查與開發活動管理主要是通過規劃許可制度來完成 的，如果要進行相應的勘查和開發活動， 必須要先得到礦產規劃 機構頒發的規劃許可證。（5）北愛爾蘭的陸上礦產根 據1969年 北 愛 爾 蘭 礦 產 開 發 法 （The Mineral DevelopmentAct （Northern Ireland） 1969）北愛爾 蘭的大多數礦產資源管理權屬于企業貿易投資部（DETI）。該部負責北愛爾蘭地區礦產勘查和開采許可證的審批和發放。 但下 列三種情況不包括在內：已經屬于皇家

24、的金、銀礦；1969年已經 開采的礦產； 包括集料礦產、 砂、礫等在內的普遍存在的礦產。三、礦產開發許可證制度英國進行礦產勘查和開發活動基本是實行許可證制度， 雖然 英國的礦產資源所有權分屬不同的主體，礦產資源進行分散管 理，但進行礦產勘查和開發活動必須領到相關的許可證， 而且可 能是多個許可證。 油氣勘查與開發必須得到貿易和工業部頒發的 許可證； 金、銀礦開發必須得到皇家資產委員會頒發的皇家礦山 許可證；北愛爾蘭的非能源礦產開發必須得到北愛爾蘭政府頒發 的礦業許可證。 以石油和海上其他礦產為例作簡要介紹。在陸上 進行油氣勘查和開發活動除必須得到石油勘探和開發許可證外，還必須得到當地礦產規劃機

25、構頒發的規劃許可證， 有時還必須得 到煤炭管理局的許可。 下面以油氣資源開發和海上非能源礦產開 發為例介紹英國礦產開發許可證制度的基本內容。（一）石油和天然氣在英國，海上石油許可是受1934年陸上石油許可的條款和1964年的大陸架法制約的。 陸上和國家海域， 王國政府既擁有石 油資源所有權，同時，還擁有排他的勘采權。所以，任何人如果 未經許可而勘采不僅侵犯了財產權還侵犯了專有特權。1.許可證的種類石油勘探許可分好多種， 陸上區域包括從本土到低潮線及內陸水域，還有圍繞Orkney與Shetland的領海，海上區域包括余下 的海域及一些小島如FairLsle島和St.Kilda島。1984年12月

26、18日以后，陸上許可證受1984年（陸上）石油（生產）條例制約，它規定有三種許可證形式：一是開發許可證， 基本上同海上許可證相一致； 二是評估許可證， 允許對油田評估， 開發計劃的制定和評估， 在開發許可之前就應得到必備的計劃上 的批準；三是甲烷（沼氣）排放許可證。2.許可證的申請與授予關于許可證授予，所有許可證都由貿工部能源國務大臣按1934年石油生產法第二部分所賦予的權力去發放。 為與上述法令 相協調，還要適用1934年法令的第6部分，這些法令規定了陸上 和海上區域， 指出可以申請許可的人員， 不同種類許可的申請程 序和格式，規定了申請費及每一類許可的標準條款。按法令規定， 任何人都可申請

27、許可證。 但申請者需要具有相 應的技術能力和財力，并在英國設有公司。3.許可證的申請和批準方式申請方式可大致分成兩類：非招標式申請和招標式申請。非招標式申請涉及的地區通常是屬非競爭性的地區， 要么是 由于許可證本身是非排他性的（比如說在被水覆蓋的區域），或是 由于隸屬于另一活動行為（如沼氣排放許可），或是（評估許可和開 發許可）申請和授予都以排他的勘探許可為前提。申請的程序和 授予都是非常簡易的。招標式申請和授予許可證的程序比較細致。這套體系自從1964年海上生產許可頒布以來一直適用著。 許可發放的程序是國 務大臣首先發表告示， 邀請人們來申請一系列海上區塊、 大陸架 和內海區塊。 例如英國政

28、府將北海地區按以經緯度劃為大塊， 形 狀為規則的長方形，再將大塊又分為30個區塊，每塊長度為緯 度10分，寬度為經度12分。每個區塊都有編號，如海區35/7， 就表示第35大塊第7區塊。 每個區塊一般面積大約長25公里，寬10公里， 比歐洲其他沿海國家海上區塊小。 一些小型的或半個區 塊也可能在任何一輪招標中出現， 這是因為， 要么是早期被放棄 的區塊， 要么是由于開采或航行原因或是其他安全原因排除的部 分，或是緊靠國界線的區域。如果是因為超出或小于一個區塊(block)便不能單發許可證這是沒有道理的，現在也比較少見。多 年來每一輪招標許可的數目變得種類繁多。 早期的招標是建立在 鼓勵迅速且分

29、布廣的勘探這一方針上的，并且必須包括很多區 塊，前四輪中，提供了不少于2655個區塊，19781979年的第六 輪中僅有46塊。同海上區域一樣，它包括許可招標的參與；對預 定區塊的競爭； 參照公共準則對申請的考慮； 對工程計劃的估價已經指出什么區域可獲許可后，公報接著就要指定分配方式，條例對此未做規定。有三種方式被一直沿用著：自由分配方 式（目前為止最重要的方式）；自由分配與固定現金保險方式；各 種各樣的現金投標方式。在1971年、1982年和1984年的三輪招標中， 每一輪中都含有 一大部分自由分配形式。 在1971年的第四輪招標中， 很大一部分 是現金招標方式（其招標資金3700萬英鎊）。

30、在1982年的招標中提 供的15個區塊中有8個采用了自由分配形式。工程計劃不影響授 予許可的區塊，也不提供質量標準。不管采用那種形式， 在獲得許可前， 都要事先滿足一定的條 件。除了支付最初的費用（數目在招標時或在公告時定下來），從 第五輪至第十輪， 許可證持有者一直被要求得到英國國家石油公 司和石油管道局的協議。 在第五至第六輪政府規定國家石油公司 在每個許可證中參股51%。，以便于協議以合資經營的方式出現， 把許可授予有國家石油公司參與的合作伙伴。 從第七到第十輪政 府采取的是國家石油公司（1985年改為石油管道局）有權按市場價 格購買51%的原油，但國家石油公司參股51%的規定被取消。許

31、可證還有退回租地的規定：在第四輪以前規定，6年后必 須退回租地的一半，第五、六輪規定，7年后必須退回租地的三 分之二，第七輪規定，6年后必須退回租地的一半。另外申請人 必須接受和執行能源大臣同意的工作計劃。許可證持有者每年還必須交納租費： 第七輪規定， 前期每平 方公里每年的租費為250英鎊，后期的30年中，第一年租費每平 方公里300英鎊，以后每年增加300英鎊，直到每平方公里達4500英鎊為止。頒發許可證就意味著把海上一定區域的油氣勘探或開采權 授予某個經營者（或公司）。這是開發海上油氣區的重要步驟。英 國在頒發許可證過程中， 考慮到國家的總體目標和石油政策把頒 發許可證作為北海油氣工作的

32、制約手段， 用以控制石油勘探的速 度和方向。目前，英國能源部已考慮了很多措施， 鼓勵英國大陸架許可 證持有人及時對遠景區塊進行油氣勘探以及將獲得的發現投入 開采，從而避免一些大的許可區塊被閑置下來。（二）海上非能源礦產英國皇家資產委員會負責管理英國50%以上的海域非能源 礦產的開發管理工作。 如果要在皇家資產所轄的海域進行非能源 礦產的開發必須得到皇家資產委員會頒發的許可證。 而該委員會 發證的主要依據是相關政府的審議。許可證的審批程序如下：1.政府審議程序政府審議程序基本上是一種廣泛的協商過程,遵守土地規劃 程序的原則,它是由環境部的礦物和土地開墾司管理的。 共分為3個階段。第1階段：非正式的討論