1、    治理視域下武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展問題研究    杜力【摘 要】 隨著武漢市人口老齡化速度的加快，如何發(fā)揮武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能，如何定位地方政府、社會組織等主體在養(yǎng)老問題中的角色顯得十分重要。本文選取了武漢市中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為研究對象，通過實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，找出了武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中存在的問題，并以治理理論為依托對如何解決武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中的問題提出了一系列對策和建議：明晰多元治理主體的角色定位，發(fā)揮多中心治理主體在社會問題治理過程中的功能，變革傳統(tǒng)單一主體主導(dǎo)的治理模式，促進(jìn)武漢市養(yǎng)老社會化。【關(guān)鍵詞】 治理 養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 發(fā)展

2、問題1 問題提出的背景2013年黨的十八屆三中全會提出：創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序1。這是執(zhí)政黨第一次在公報(bào)中使用“社會治理”一詞。公報(bào)指出改進(jìn)社會治理方式，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。同時(shí)提出要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，將適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。可見，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不再是唯一的公共管理主體，市場主體和社會組織都應(yīng)

3、該是社會治理的主體，都應(yīng)該而且必須參與到社會治理的場域當(dāng)中，承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，協(xié)同共治，從而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。2015年政府工作報(bào)告提出：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理。深化社會組織管理制度改革，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤。支持群團(tuán)組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)。鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展社區(qū)和居家養(yǎng)老2。政府支持群團(tuán)組織參與社會治理，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展多種養(yǎng)老模式，發(fā)揮社會組織在養(yǎng)老問題治理過程中的作用，緩解人口老齡化帶來的家庭和社會壓力。隨著人口老齡化的不斷加劇，“單位中國”下政府包辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決公民養(yǎng)老問題的模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會需要，政府倡導(dǎo)社會力量參

4、與養(yǎng)老問題的治理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會化。我國養(yǎng)老問題多元主體共同參與的現(xiàn)實(shí)要求有著深刻的理論基礎(chǔ)治理理論。治理是指民間組織運(yùn)用必要的公共權(quán)威和制度規(guī)范，與政府分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的持續(xù)過程3。從公共物品的分類上來看，養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，而非純公共物品。因此在養(yǎng)老服務(wù)的供給上，政府不是唯一的主體，社會企業(yè)、社會組織和公民主體都可以參與養(yǎng)老公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給的過程中。正如美國學(xué)者登哈特所說“政府既不應(yīng)該掌舵，也不應(yīng)該劃槳，而應(yīng)該服務(wù)”4。因此，在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會化的過程中，只有明確多元主體的角色定位，倡導(dǎo)協(xié)同共治，發(fā)揮多中心治理主體在養(yǎng)老問題的社會治理過程中的功能，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)的長足發(fā)展

5、。2 武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀2.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況“單位中國”體制下，大部分人都是“單位人”，養(yǎng)老問題基本依靠單位解決，而城鎮(zhèn)低收入群體和農(nóng)村“三無”、“五保”老人的養(yǎng)老問題主要由政府興辦的養(yǎng)老院、福利院解決。然而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“單位”，也基本上是由政府行政主導(dǎo)的。因此在“單位中國”體制下，政府是養(yǎng)老問題治理的唯一主體。隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這種政府興辦的“內(nèi)源式”發(fā)展路徑給政府財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，在新形勢下必須向多元主體共同參與的“外源性”發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量上來看，自2005年以來，武漢市共新增的民辦養(yǎng)老院超過100多個，床位數(shù)超過3萬余張，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)良

6、好上升勢頭。其中，2009年武漢市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)115家，床位11211張，入住率56.65%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量是公辦的8.2倍，床位數(shù)為2.6倍。但民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員給只有公辦的1.2倍。從市場貢獻(xiàn)來看，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占市場份額高出公辦23個百分點(diǎn)，對低收入人群的貢獻(xiàn)尤為重要。到2014年底，武漢市各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)總計(jì)200余家5。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資主體來看，政府公辦和國企創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模大，入住率高，甚至出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象；一般民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則規(guī)模較小，設(shè)施簡陋，入住率不高，但是由社會企業(yè)作為投資主體，創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及由社會知名人士或者團(tuán)體集資創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)規(guī)模大，設(shè)

7、備全，入住率高的特點(diǎn)。例如：蔡甸區(qū)僑亞頤樂園老人村是由武漢僑亞集團(tuán)投資建立的占地100000平方米。擁有床位數(shù)800張的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而黃陂區(qū)木蘭銀齡老年公寓則是由一群退伍軍人集資創(chuàng)辦占地面積26000平方米。擁有床位數(shù)184張的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從上述現(xiàn)象來看，武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢，且以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的增長為主。這就說明社會資本和社會力量開始參與到養(yǎng)老問題的社會治理過程中來，公民主體的協(xié)同參與意識和社會力量的協(xié)同共治能力在不斷增強(qiáng)。這種“外源性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的增長更能適應(yīng)養(yǎng)老需求的多樣化，為公民提供多種不同層次養(yǎng)老服務(wù)。2.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來源投資主體的多樣化是多元主體參與養(yǎng)老問題社會治理過

8、程的具體體現(xiàn)。“單位中國”體制下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資和運(yùn)營主體主要是政府或者公有制單位，這種投資主體結(jié)構(gòu)單一，資源嚴(yán)重依賴政府公共資源的“內(nèi)源式”發(fā)展路徑，雖然可以實(shí)現(xiàn)人人享有均等化的養(yǎng)老服務(wù)，但是服務(wù)質(zhì)量普遍不高，不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。通過“外源性”發(fā)展路徑，不僅可以拓寬資金來源渠道緩解政府投資的壓力，而且多元主體的共同參與，有利于實(shí)現(xiàn)社會公共資源的有效配置，增強(qiáng)社會組織和公民主體參與社會治理的能力。目前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類型，從資金來源上分類可以分為三種：公辦型、社會企業(yè)創(chuàng)辦型和私人創(chuàng)辦型。公辦型。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是由政府出資和公辦企業(yè)或事業(yè)單位出資建立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。例如：江漢區(qū)

9、社會福利院、武昌區(qū)社會福利院、武鋼南山老年公寓、武鋼陽光福利院都屬于公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資主體是政府和公辦企業(yè)或事業(yè)單位，資金充足，資源獲取能力強(qiáng)。因此，在用地審批，規(guī)劃設(shè)計(jì)以及配套設(shè)施等方面都具有一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法比擬的優(yōu)勢。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政企分開等政策的推行，這些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在后續(xù)資金的投入上，呈現(xiàn)出“去公辦化”的趨勢，政府和公辦企業(yè)或者事業(yè)單位在這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營資金來源構(gòu)成中所占比重不斷減少。此類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資金來源方面開始形成機(jī)構(gòu)自籌與公共財(cái)政投入相結(jié)合的局面。 社會企業(yè)創(chuàng)辦型。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出資人是社會企業(yè)。例如：蔡甸區(qū)僑亞頤樂園老人村和合眾優(yōu)聯(lián)老年社區(qū)

10、都屬于社會企業(yè)創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析中，筆者發(fā)現(xiàn)社會企業(yè)出資創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的比例較小。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有資金規(guī)模大德特點(diǎn)，其資金來源主要是企業(yè)自籌和入住老人所繳納的費(fèi)用，以及市、區(qū)兩級民政局所給的兩級床位補(bǔ)貼。私人創(chuàng)辦型。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出資人主要是公民主體。例如：武昌區(qū)陽光福利院、江漢區(qū)永康老年公寓等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都屬于私人創(chuàng)辦型。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營資金主要來自私人自籌和民政局補(bǔ)貼。而民政局的補(bǔ)貼又分為建設(shè)補(bǔ)貼和床位補(bǔ)貼，其中建設(shè)補(bǔ)貼是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在建成后，經(jīng)民政局檢查驗(yàn)收達(dá)標(biāo)后，政府一次性給予的資金補(bǔ)助；床位補(bǔ)貼則是民政局對機(jī)構(gòu)住滿六個月及以上的床位數(shù)量給予的補(bǔ)貼。因此，可

11、以說機(jī)構(gòu)入住率對私人創(chuàng)辦型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有重要影響。不同投資主體創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量有所差別，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也有差異，能更好地適應(yīng)不同層次收入群體的養(yǎng)老需求，與政府單一投資主體下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，服務(wù)方式多樣，服務(wù)內(nèi)容豐富，服務(wù)水平也有所提高，更有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老問題社會治理的目標(biāo)。2.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)作為公共管理主體的公民，也應(yīng)該是養(yǎng)老問題社會治理的主要參與者，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員更是養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者。他們的專業(yè)能力直接影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，影響著入住老人的生活質(zhì)量。“單位中國”下是一個封閉式的社會，西方的組織管理理論、護(hù)理知識和觀念沒有傳到中國，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員主要是政府或

12、者機(jī)構(gòu)興辦單位選派的人員，采取的管理方式和組織結(jié)構(gòu)主要是一種行政組織管理的架構(gòu)，缺乏有效性和專業(yè)性；在老人護(hù)理方面主要采取的是“照顧”而非“護(hù)理”，缺乏護(hù)理技能和知識，依靠生活經(jīng)驗(yàn)照顧入住老人。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“外源性”發(fā)展，除了投資主體的多元化以外，還應(yīng)該有專業(yè)人員的外部引入。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工來源看，既有通過正式的投簡歷招聘進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，也有通過非正式渠道進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的。通過與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的訪談了解到，通過正式渠道招聘進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工基本上都取得了專業(yè)護(hù)工執(zhí)業(yè)資格證，而通過非正式渠道進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多為未取得專業(yè)護(hù)工執(zhí)業(yè)資格證的下崗職工、離退休人員以及進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工培訓(xùn)來看，

13、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅有完整的培訓(xùn)體系還有自己的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。護(hù)工人員的培訓(xùn)通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)附屬的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行。例如：新洲區(qū)仁生老年公寓的護(hù)工培訓(xùn)，主要是通過仁生醫(yī)院護(hù)理部進(jìn)行的專業(yè)培訓(xùn)，注重實(shí)際操作的培訓(xùn)。而一般的傳統(tǒng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身沒有培訓(xùn)體系，員工培訓(xùn)主要由武漢市民政局組織，這種參觀式培訓(xùn)缺乏實(shí)際操作指導(dǎo)，培訓(xùn)時(shí)間短，加之大多數(shù)護(hù)工年齡偏大，學(xué)力較低，培訓(xùn)提高的可能性較低，因此培訓(xùn)作用甚微。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工的待遇來看，目前武漢市具備執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)護(hù)工的基本工資水平一般在25003000，缺少執(zhí)業(yè)資格證的護(hù)工的基本工資在15002000。由于護(hù)工的勞動強(qiáng)度較大，很少有長時(shí)間從事此項(xiàng)工作的人。因此，大

14、部分護(hù)工未能與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂勞動合同，也沒有社會保險(xiǎn)。除此之外，社會對護(hù)工的認(rèn)可度較低，大多數(shù)社會成員認(rèn)為照顧老年人是一項(xiàng)不光彩，類似于封建社會傭人的工作，所以很少有年輕人和專業(yè)人員從事護(hù)工工作。公民主體參與養(yǎng)老問題社會治理的方式主要是人員參與，可以簡單地分為專業(yè)人員參與和非專業(yè)人員參與。在專業(yè)人員參與方面，主要是專業(yè)護(hù)理人員和專業(yè)社工的引進(jìn)，專業(yè)護(hù)理人員為入住老人提供專業(yè)的護(hù)理服務(wù)，專業(yè)社工為入住老人提供心靈關(guān)懷，而非專業(yè)人員的參與主要是指志愿者參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常活動，豐富入住老人的生活。因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才隊(duì)伍建設(shè)是實(shí)現(xiàn)公民主體參與養(yǎng)老問題社會治理的有效途徑。2.4 政府購買公共服務(wù)公共選擇理

15、論指出公共物品的生產(chǎn)與供給是可以分開的。“單位中國”體制下養(yǎng)老公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給是由政府承擔(dān)的，存在資源配置效率低，服務(wù)質(zhì)量差的問題。而養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，從公共物品的性質(zhì)來看，不能完全交給生產(chǎn)私人物品且以盈利為目的的市場企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。由于存在政府失敗和市場失靈的風(fēng)險(xiǎn)，因此在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)和供給上應(yīng)該采取政府購買公共服務(wù)的方式進(jìn)行，一方面彌補(bǔ)政府資源配置效率低的缺陷，另一方面避免市場失靈帶來的養(yǎng)老服務(wù)的匱乏和高成本。所謂政府購買養(yǎng)老服務(wù)，是指政府為了履行服務(wù)的社會職能，在公共財(cái)政的社會福利預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)或直接撥款資助服務(wù)的形式購買養(yǎng)老服務(wù)6。因此政府購買

16、養(yǎng)老服務(wù)分為兩大類：政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)前武漢市養(yǎng)老服務(wù)主要采取“內(nèi)包”的方式進(jìn)行，直接購買公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)，而對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的購買較少。在武漢市各區(qū)10家不同層次和地域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)地調(diào)查中，只有兩家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有政府購買的經(jīng)歷，一家是公辦的江漢區(qū)社會福利院，一家是新洲區(qū)仁生老年公館。其中陽邏街街道辦事處購買了仁生老年公館老人“一鍵通”的服務(wù)。簡而言之，武漢市政府購買公共服務(wù)還處于初級階段，政府購買大多以“內(nèi)包”的方式進(jìn)行，沒有通過公開招標(biāo)的方式，引入市場競爭，實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。“單位中國”下政府是養(yǎng)老服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府是唯一合

17、法的公共管理主體的直接體現(xiàn)。部門失靈理論闡明了現(xiàn)代社會因?yàn)槭袌鍪ъ`和政府失敗對社會運(yùn)行機(jī)制的影響，通過探討市場、政府和社會組織這三種制度形式的差異及其互補(bǔ)性，來論證民間組織的存在以及同政府建立合作關(guān)系的必要性。因此，政府購買養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共服務(wù)，是多元主體協(xié)同參與養(yǎng)老問題社會治理的有效路徑。在“大政府，小社會”的中國，只有政府讓渡活動空間，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、其他社會組織以及公民主體才有發(fā)揮作用的可能。3 武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中的問題及原因分析3.1 中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求矛盾突出 公共物品的供求矛盾是指公共物品的供給和需求之間不匹配的問題，主要存在供過于求和供不應(yīng)求兩種情況。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為隨著我國人

18、口老齡化的發(fā)展，家庭養(yǎng)老功能的衰退，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位將供不應(yīng)求，因此得出政府應(yīng)該加大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投資，增加床位量以避免供不應(yīng)求的供求矛盾。這種觀點(diǎn)固然有一定的道理，但是它忽視了經(jīng)濟(jì)成本、距離成本以及信息不對稱給入住老人帶來的影響。通過對武漢市中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)10家具有代表性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)以市中心為圓心，距離市中心遠(yuǎn)近程度對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率具有直接的影響。江漢區(qū)永康老年公寓，地處江漢路步行街附近，入住老人123人，入住率100%；武昌大家庭養(yǎng)老院，地處武昌徐家棚社區(qū)，擁有200張床位，入住老人110人，入住率約56%；新洲區(qū)仁生老年公寓，地處新洲區(qū)陽邏街，擁有床位536張，入住老人80人，入住

19、率約為15%；黃陂區(qū)紅葉康復(fù)養(yǎng)老院，地處黃陂區(qū)城關(guān)地區(qū)，擁有床位93張，入住老人37人，入住率39%。江漢區(qū)永康老年公寓受訪老人說道：“我是今年4月份才住進(jìn)這里的，不知道哪個養(yǎng)老院比較好，收費(fèi)在承受限度內(nèi)，只能四處打聽，之前去過江漢區(qū)福利院，根本沒有床位，好不容易找到這里，還是找熟人幫忙安排的。現(xiàn)在城里的養(yǎng)老院床位都比較緊張。”而在與新洲區(qū)仁生老年公館負(fù)責(zé)人的訪談中，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說：“新洲區(qū)是郊區(qū)，與中心城區(qū)相比，交通不夠便捷，老人子女在城里工作，每周看望老人存在一定困難，所以市中心的老人都不怎么愿意來；而郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老人，拋開經(jīng)濟(jì)條件不談，觀念就是一個很大的阻礙，鄉(xiāng)里的老人普遍都認(rèn)為進(jìn)養(yǎng)老院是

20、兒女不孝的表現(xiàn)，也都不愿意來，因此，入住率一直很低。”同樣，黃陂區(qū)紅葉康復(fù)養(yǎng)老院的院長說道：“這兩年入住老人增多了，主要是因?yàn)槲覀兣c區(qū)下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村醫(yī)生建立了聯(lián)系，讓他們推薦一些有意愿入住養(yǎng)老院的患病老人到機(jī)構(gòu)一邊養(yǎng)老一邊治病，并給鄉(xiāng)村醫(yī)生一定的提成費(fèi)，所以入住率比一般郊區(qū)的養(yǎng)老院要高一些，根據(jù)我對這個行業(yè)的了解，郊區(qū)養(yǎng)老院的入住率一般都在30%左右，床位空缺比較嚴(yán)重。”從上述數(shù)據(jù)對比和受訪人員的訪談記錄中，我們不難看出，武漢市中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率高，床位量飽和，少數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象；遠(yuǎn)城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低，床位空缺量大，床位供給相對中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說更充足。因此，武漢市養(yǎng)老

21、機(jī)構(gòu)床位相對充足，其供求矛盾主要表現(xiàn)在與中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)的“供需倒掛”的矛盾，而非傳統(tǒng)意義上的供給小于需求導(dǎo)致的供求不平衡。3.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏社會認(rèn)同權(quán)力一般是指一個人或者一個群體和機(jī)構(gòu)操縱以及形塑民眾的觀念和能力7。它是一個人讓另一個人去做某事的能力。而權(quán)威是指博得他人尊敬和使他人自愿按照自己的意愿做某事的能力8。由此可以看出權(quán)威與權(quán)力相比，更容易獲得治理主體地位的合法性。而合法性又是把權(quán)力進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為權(quán)威過程中的關(guān)鍵因素。這實(shí)質(zhì)上正是認(rèn)同感和信任感才是社會和政治機(jī)構(gòu)得以持續(xù)和持久的運(yùn)行的基礎(chǔ)。政府在所有的公共管理主體中最具權(quán)威性，也是擁有權(quán)力的實(shí)體，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為公共管理的主體，它不像政

22、府那樣為大眾所認(rèn)同。因?yàn)檎畽?quán)威有法律作為支撐和保障，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的權(quán)威來源于社會大眾的認(rèn)同。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會認(rèn)同度的獲得主要通過自身宣傳和媒體報(bào)道兩種方式獲得。目前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宣傳方式多為發(fā)放宣傳單、張貼宣傳海報(bào)，少部分機(jī)構(gòu)通過公交實(shí)體廣告，戶外廣告牌以及自身網(wǎng)站進(jìn)行宣傳，極少的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過報(bào)刊等新聞媒體進(jìn)行宣傳。由此可見，武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宣傳方式單一且傳統(tǒng)，受眾有限，無法對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面有效的宣傳。宣傳方式有限，宣傳效果不佳制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得社會認(rèn)同，取得社會治理權(quán)威的能力。除此之外，媒體的報(bào)道也是對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宣傳和形象塑造，是間接獲取社會認(rèn)同的基礎(chǔ)。江漢區(qū)舞臺社區(qū)養(yǎng)老院的負(fù)責(zé)人說“老人在

23、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、經(jīng)常生病、因故去世或者發(fā)生意外就會對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)造成負(fù)面影響，這是顯而易見的事情。也是我們從事這個行業(yè)的最大風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，老人患病、因故去世或者發(fā)生意外，很多時(shí)候不是機(jī)構(gòu)的責(zé)任，或者不完全是機(jī)構(gòu)的責(zé)任。因?yàn)椋先吮旧砩眢w功能退化，較一般人更容易生病，正常死亡也應(yīng)該被理解。但是，一旦發(fā)生此類事情，家屬就會找機(jī)構(gòu)扯皮，或者找來記者采訪報(bào)道，而媒體在未弄清楚事實(shí)的情況下進(jìn)行一系列報(bào)道就會對機(jī)構(gòu)造成極其不利的影響，也會讓原本計(jì)劃入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人打消入住的念頭。”只有信任存在的地方，制度和權(quán)威才有實(shí)施的基礎(chǔ)，而失去了社會認(rèn)同的地方，權(quán)威和其各種各樣的制度也將難以維系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于社會組織，與作為傳統(tǒng)

24、公共管理主體的政府相比，其權(quán)威不是來源于法律，而是直接來源于社會。因此，武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏社會認(rèn)同，限制了其參與社會治理的作用。3.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員結(jié)構(gòu)不合理治理主體的多元化要求不同主體明確自身的角色定位，各盡其能，各擔(dān)其責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)善治。 護(hù)理人員是養(yǎng)老服務(wù)的直接生產(chǎn)者，也應(yīng)該是養(yǎng)老問題社會治理過程中的參與者。他們的專業(yè)素養(yǎng)直接影響到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和入住老人的生活質(zhì)量。在實(shí)地訪談中，一位護(hù)工就“是否懂得護(hù)理知識”談到“這不就是照顧人嗎，以前在鄉(xiāng)下也照顧過自己家的老人，一些基本經(jīng)驗(yàn)還是懂的”；而一位機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則說“這個工作有人來做就不錯了，有證的人很少會來養(yǎng)老院，都去了醫(yī)院或者診所，誰

25、來做這個照顧人的辛苦事呀”。關(guān)于人員培訓(xùn)一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說“我們養(yǎng)老院沒搞過，但是民政局每年會組織幾次，不過說實(shí)話，也沒什么用，就是去參觀一下其他做得好的養(yǎng)老院的培訓(xùn)時(shí)怎樣開展的，培訓(xùn)時(shí)間短，以觀摩為主，基本學(xué)不到什么”。從訪談資料可以看出，當(dāng)前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的護(hù)理人員結(jié)構(gòu)不合理，主要體現(xiàn)在個方面：一是年齡結(jié)構(gòu)不合理。目前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的在職護(hù)工多為4050歲左右的中年婦女，年齡偏大，繼續(xù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)的能力有限，客觀上限制了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的提高；二是學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理。在職護(hù)理人員中只有少數(shù)人士持證上崗，大部分人缺少護(hù)理從業(yè)資格證，學(xué)歷一般多為初中、小學(xué)學(xué)歷，文化程度低。從當(dāng)前護(hù)理人員的結(jié)構(gòu)來看，存

26、在自主學(xué)習(xí)能力差、文化程度低、專業(yè)水平低的問題，這些廉價(jià)但不專業(yè)的護(hù)理人員影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的提高。因此，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)顯得尤為重要。 3.4 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平有限，承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力不足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會化是指由政府通過政策和資金的主導(dǎo)，引進(jìn)社會力量（包括企業(yè)、個人、非政府組織）采取合作、政府購買服務(wù)或政府予以資金補(bǔ)貼社會運(yùn)營的方式9。“單位中國”下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府化的運(yùn)作方式，政府是養(yǎng)老公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者。隨著多元共治的社會治理體系的形成，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承接政府職能轉(zhuǎn)移，參與養(yǎng)老公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給是必然趨勢。2014年武漢市社會組織評估結(jié)果公示中僅有3家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得5a

27、，17家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得4a，50家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得3a，而參評機(jī)構(gòu)達(dá)到123家10，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)比約為56%。從這一數(shù)據(jù)來看，目前武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平參差不齊，總體服務(wù)水平有限，無法順利承接政府養(yǎng)老公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移，能夠按照政府標(biāo)準(zhǔn)完成政府購買服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)。因此，政府購買養(yǎng)老服務(wù)主要采取“內(nèi)包”的方式進(jìn)行，或者直接與服務(wù)能力高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，沒有采取公開招投標(biāo)的方式。政府購買服務(wù)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府合作治理養(yǎng)老問題的直接體現(xiàn)，而要實(shí)現(xiàn)多元共治的善治目標(biāo)，一方面需要政府有讓渡空間，購買服務(wù)的意愿，另一方面需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具備承接政府職能轉(zhuǎn)移，接受政府購買的能力。因此，養(yǎng)老問題的社會治理不是簡單地

28、政府還權(quán)于社會，而是需要政府正確定位和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)順利補(bǔ)位相結(jié)合。4 基于治理視角的武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效發(fā)展路徑治理，意味著公共管理主體的多元化，公共部門、第三部門、社會企業(yè)以及公民主體在建立“伙伴關(guān)系”的基礎(chǔ)上，協(xié)同參與社會問題的治理。市場失靈理論、政府失敗理論向我們揭示了市場和政府存在弊端。因此，在社會問題的治理過程中，充分發(fā)揮各個管理主體的積極性，強(qiáng)調(diào)協(xié)同參與顯得尤為重要。4.1 運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息服務(wù)平臺治理理論認(rèn)為善治的基本要素包括六個方面：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效11。其中透明性就要求政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及公民主體之間信息共享，政府失敗和市場失靈的共同體現(xiàn)

29、就是信息不對稱帶來的政府行政效率低下，尋租以及市場失序。因此，通過多元主體的信息共享，實(shí)現(xiàn)多元主體的相互監(jiān)督和高效運(yùn)作，有利于增強(qiáng)政府對公民需求的回應(yīng)能力，提高市場對顧客的有效回應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)善治。目前武漢市養(yǎng)老供給不平衡，主要是中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)的“倒掛”現(xiàn)象。造成這種“倒掛”現(xiàn)象的主要原因是需求者與供給者之間的信息溝通不暢、不對稱。在與新洲區(qū)仁生老年公館入住老人的訪談中，一位汪姓老人說到“我住過幾個養(yǎng)老院，公辦的住過，民辦的也住過，原來在中心城區(qū)住，很擁擠，活動場所有限，早想搬出來，但是一直苦于找不到新的養(yǎng)老院，直到今年跟兒女出來旅游，看到了戶外廣告，打電話咨詢以后，在這試住了

30、一個月，這里環(huán)境也好，服務(wù)也不比公辦的差，活動場所也大，比市區(qū)的養(yǎng)老院還好，就是很多人對郊區(qū)有偏見，覺得這里的服務(wù)肯定沒有市區(qū)的好”。因此運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，將互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相融合，構(gòu)建武漢市養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”就是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及其平臺，將供給者的基本信息，通過數(shù)據(jù)分享和處理，在養(yǎng)老服務(wù)信息平臺上，對外公布，需求者可以通過用戶端查找相關(guān)信息，如價(jià)格、床位量、服務(wù)評價(jià)、服務(wù)特色、專業(yè)人才隊(duì)伍，對武漢市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及動態(tài)有一個直觀的了解，可以根據(jù)自己的需要，選擇合適的機(jī)構(gòu)12。除此之外，作為監(jiān)管部門的民政部門，可以通過養(yǎng)老服務(wù)信息平臺的內(nèi)網(wǎng)，對全市范圍內(nèi)的所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行

31、實(shí)時(shí)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)布培訓(xùn)公告等等。通過“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的新模式，不僅可以了解用戶需求，做到以人為本，而且可以通過信息透明化，實(shí)現(xiàn)信息共享，緩解“倒掛”現(xiàn)象帶來的公共資源的浪費(fèi)和配置不合理，還可以發(fā)揮政府部門的監(jiān)督功能，實(shí)現(xiàn)多元主體，協(xié)同參與，各負(fù)其責(zé)。4.2 創(chuàng)新宣傳方式，增強(qiáng)社會認(rèn)同治理理論認(rèn)為統(tǒng)治意味著由正式權(quán)力和警察力量支持的活動，以保證其適時(shí)制定的政策能夠得到執(zhí)行，而治理則既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制13。作為非政府機(jī)制的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，沒有正式權(quán)力作為基礎(chǔ)，也就缺少權(quán)威，而權(quán)威的獲得源于社會認(rèn)同。因此增強(qiáng)社會認(rèn)同是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與社會治理的前提。增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會認(rèn)同

32、，同樣需要多元主體發(fā)揮各自的作用。作為公共部門的政府應(yīng)該主動搭建公共宣傳平臺，引導(dǎo)社會輿論朝著有利于培育養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展。例如：組織開展尋找“武漢養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最美護(hù)工”活動，通過新聞媒體宣傳優(yōu)秀護(hù)工的感人事跡，來正面塑造武漢養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的形象，同時(shí)也可以提升護(hù)工人員的社會地位；作為養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該“開放辦院”，讓社會大眾走近養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，了解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生活。新洲區(qū)仁生老年公館負(fù)責(zé)人談到“我們院建有一個電影院，每周都要跟入住的老人放一次電影，每次都會邀請街道、社區(qū)的老人跟入住老人一起看，活動室也是開放的，附近的老人經(jīng)常過來跟入住老人下棋，打牌，鄰里街坊都很認(rèn)可我們，入住的老人也不覺得孤單，慢慢

33、地，還有街道里的老人帶著老伴一起住進(jìn)來了。”可見，“開放辦院”不僅能豐富養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人的生活，讓老人盡快適應(yīng)新環(huán)境，重新建立熟人社會，減少孤獨(dú)感，還可以增強(qiáng)社會大眾對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，塑造良好的公共形象；作為公共輿論窗口的新聞媒體應(yīng)該本著公正的原則，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的報(bào)道多樣化，不應(yīng)放大負(fù)面報(bào)道，而不宣傳正能量。通過多元宣傳主體，構(gòu)建多樣的宣傳渠道，發(fā)揮不同主體的宣傳功能，增強(qiáng)社會大眾對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)同。4.3 加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)，提高專業(yè)水平善治就是使公共利益最大化的社會管理過程14。它一方面強(qiáng)調(diào)政府與社會組織對社會問題的合作共治，另一方面善治作為治理的最佳狀態(tài)，它的理想目標(biāo)是公共利益最大化。

34、在養(yǎng)老問題的社會治理過程中，政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)協(xié)同共治，一方面需要政府還權(quán)于社會，而另一方面要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具備治理能力，順利承接政府職能轉(zhuǎn)移。因此加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)，提高專業(yè)水平，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效參與治理的必然要求。 作為公共資源的掌握者，政府應(yīng)該加強(qiáng)對養(yǎng)老行業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展輸送專業(yè)人才。通過建設(shè)和完善社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，與高校合作培養(yǎng)專業(yè)社工人才，彌補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)社工不足的問題；通過公共服務(wù)外包的方式，將護(hù)工培訓(xùn)服務(wù)交給專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，增強(qiáng)培訓(xùn)效果，提高護(hù)工專業(yè)水平。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身要完善內(nèi)部培訓(xùn)體系，為工作人員提供繼續(xù)學(xué)習(xí)提高的機(jī)會；機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該加強(qiáng)行業(yè)交流，通過經(jīng)驗(yàn)分享

35、會、發(fā)展論壇的形式學(xué)習(xí)現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)，提高管理水平。而社會工作者和護(hù)理人員則應(yīng)該樹立終身學(xué)習(xí)的觀念，積極參加專業(yè)培訓(xùn)，通過自我學(xué)習(xí)不斷提高服務(wù)水平。4.4 積極發(fā)展政府購買服務(wù)，增強(qiáng)多元主體協(xié)同共治的能力英國學(xué)者斯托克提出了治理的“五種觀點(diǎn)”：治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者；治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威15。簡而言之，就是說在社會問題的治理過程中的多元主體之間存在著相互依賴的關(guān)系，并最