1、從日本地震核輻射事件引發的對我國政府環境信息公開制度的思考秦皇島市海港區環境保護局楊彬一、日本地震核輻射事件我國政府采取的環境信息公開情況自2011年3月11日日本地震和海嘯引發核泄漏事故以來，中國是否會受到影響、如果受影響可能有多大的影響、中國的核電站是否足夠安全等，成為國人高度矚目的焦點話題。為滿足公眾對核輻射信息的迫切需求，緩解社會焦慮和恐慌情緒，環境保護部和各地環保部門迅速行動，依法履行環境監測、應急處置和信息發布職能。從3月11日起，環保部每天發布全國主要城市實時連續空氣吸收劑量率監測值，顯示主要城市的環境輻射處于正常水平，表明日本核電事故未對中國環境及境內公眾健康產生影響。由在黑龍

2、江省和東南沿海幾省區檢測到的極微量核放射物，可以確認日本核電事故的放射性物質“擴散”到了中國，盡管所造成的影響細微到完全可以忽略不計的程度，但環保部仍然及時、全面地公開這些信息，體現了在履行政府信息公開責任上的膽識和擔當。這與前些天一些地方發生食鹽搶購風潮，有關部門一邊調用庫存和儲備食鹽補充市場，一邊通過各種渠道發布權威信息，告知公眾中國食鹽大部分是礦鹽，資源充足，供應沒有任何問題，盲目、過量食用碘鹽對身體有害無益，很快平息了食鹽搶購風潮，政府信息公開在其中起到了十分關鍵的作用，有異曲同工之妙。核電站、核泄漏、核輻射、核安全，這些原本高遠莫測的專業詞匯，一下子變得與人們的健康近在咫尺，與社會公

3、共安全關系重大。環保部門每天發布全國主要城市的環境輻射水平，讓公眾知道了“空氣吸收劑量率”是衡量單位時間內空氣吸收輻射強度的指標（指標越高表明輻射程度越強）；其中黑龍江省和東南沿海幾省區監測點檢測到極微量核放射物的信息，讓公眾進一步了解到“天然本底輻射水平”、“氣溶膠”等與輻射有關的概念，了解到日本核放射物質在擴散過程中的影響將如何發生變化，等等。同時，環保部核與輻射安全保障中心等機構的官員接受媒體采訪，針對日本福島第一核電站事故發生的原因，從中國核電廠選址及設計對預防海嘯的考慮、核電站萬一發生嚴重事故后如何確保安全殼的完整性等方面，說明中國新建核電廠為預防和緩解嚴重事故做了許多改進，安全性能

4、夠滿足國際原子能機構和我國現行核安全法規的要求，具有較高的安全水平。這些都從履行政府信息公開責任的角度，提高了環保部門環境信息公開的水平，較好地滿足了公眾的知情權，起到了釋疑解惑、穩定人心、穩定社會的積極效果。環境信息不對稱，專門知識不普及，導致各種不實傳言甚至謠言漫天飛舞，加劇社會焦慮和恐慌情緒，政府部門及時發布權威的環境信息，普及專門知識，澄清事實真相，是遏制傳言和謠言流布，消除公眾“輻射恐慌”的最好辦法。環境信息公開的目的，不僅是要滿足公眾對環境事務的知情權，更是要滿足公眾的對環境事務的表達權、參與權、監督權。發達國家的經驗表明，廣泛而充分的公眾環境參與，不但有助于國家環境事務的民主決策

5、和科學決策，也能讓公眾和政府一道有效分擔環境治理責任，即便發生化工廠污染、河流污染甚至核電事故，公眾參與也有助于政府采取更得力的處置措施，將事故危害和影響控制在最小限度。很多地區都流傳著這樣的一個民謠，有不同的版本，大部分都是這么說的，50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水質變壞，80年代魚蝦絕代，90年代身心受害。這雖然只是民謠，但充分體現了近幾十年來我國水污染問題的嚴重性。伴隨著水污染事件的發生，特別是自2005年11月松花江事件后，一系列的思考也隨之而來，老百姓是否享有知情權，政府應以怎樣的形象出現在人民面前及公眾怎樣了解、監督那些關系自身環境的公共決策。無疑這些問題都需要環境信

6、息公開制度來解決。 筆者認為，環境信息公開制度在環境污染控制及環境管理中有著重要的作用。首先，在環境保護領域，環境問題具有未知性和不確定性的特點，對于負有環境保護職責的政府來說，只有切實掌握環境狀況特征和變化情況，才能作出科學的分析決策；其次，環境問題是社會公共問題，環境保護活動的開展涉及不特定多數人的利益，需要各方的共同努力尤其是社會公眾的積極參與，而實現這種合作與參與的一個基本前提便是公眾對相關環境信息的獲知。 二、國內相關重大污染事件介紹 據統計，從2001年到2004年，我國發生水污染事故3988件。自2005年底松花江事件以來，我國共發生140多起水污染事故，平均每兩三天便發生一起與

7、水有關的污染事故。其中廣東北江鎘污染事件、白洋淀死魚事件、牡丹江市水櫛霉污染事件等為重大污染事故毫無疑問，中國目前已經進入環境安全事件高發期。 2005年11月，吉林石化公司雙苯廠發生爆炸，造成大量苯類污染物流入松花江水體，造成松花江部分江段污染，導致沿江居民用水發生困難，該事件在國內外造成轟動性影響，一時間松花江成為國內外各大媒體報道的焦點。其中，不少媒體追問的是，相關政府部門和企業是否知情不報，表現出對公眾生命安全不負責任的態度，并造成惡劣的國際影響時任國家環保總局局長的解振華也因此引咎辭職。而自今年5月29日開始，由于江蘇無錫市區域內的太湖流域藍藻暴發，導致該城區的大批市民家中自來水水質

8、突然發生變化，并伴有難聞的氣味，無法正常飲用，導致無錫及周邊城市純凈水搶購。目前，無錫市城區的自來水飲用問題已經解決。曾有一無錫居民散布“太湖水致癌物超標”的謠言，現已被依法行政拘留。 對于老百姓來說，到底他們是否應該享有知情權？他們應該相信政府還是傳言？政府應該以什么形象出現在人民之前？無疑這些問題都需要環境信息公開制度來解決。 從松花江事件到日前的太湖藍藻事件，都說明所謂“信息公開”，不僅意味著：事故發生災情的發布要透明及時，相反，貫徹始終的信息公開才能真正起到防微杜漸的效用。正如，公眾與環境研究中心主任、以關注“中國水危機”而聞名國內外的環保人士馬軍所說：“信息公開是公眾參與的前提條件，

9、沒有信息公開，公眾不知道如何參與，更不能有效地參與。”換言之，水污染的解決，需要大家共同參與才能解決，而公眾參與的前提條件，即信息公開。1 三、環境信息公開制度概述 （一）環境信息公開的概念 環境信息公開是繼指令性控制手段和經濟手段后采用的一種新的環境管理制度。根據奧胡斯公約2，環境信息是指包括環境要素（如水、空氣、土壤、動物、植物、土地和自然遺址等）、生物多樣性（含轉基因生物）的狀況和對環境要素可能發生影響的因子（包括行政措施、環境協議、計劃等）及用于環境決策的成本，效益和其它基于經濟學的分析及假設在內的一切信息這些信息以文本、圖象、錄音或數據庫的形式表現。 環境信息公開化的主要內容：一是要

10、把事實真相公諸于眾，包括當前環境狀況如何，當前狀況與其歷史狀況的對比如何，以及這些變化究竟是如何發生的；二是要指明究竟是誰的行為造成了對環境的破壞；三是告訴公眾，相關的環境事件會對其生活造成何種影響。當一項環境事件發生時，公開的信息應該指明其危害的程度以及后繼治理可能需要支付的成本；四是應向公眾明示政府關于環境問題的作為狀況及其成本效益分析的結果。3 （二）環境信息公開的方法 環境信息公開的手段是多種多樣的。根據其公開的媒體不同可分為紙、廣播、電視、網站、新聞發布會、聽證會、展覽會、廣告等，也可以采取環境報告、可持續發展報告和健康、安全與環境報告等固定文件形式。根據其公開的內容不同可分為環境質

11、量公開、環境行為公開等。根據其公開的主體可以分為政府環境信息公開、企業環境信息公開和其他形式環境信息。4 （三）環境信息公開的作用 1、保障、促進公眾參與原則的實現 環境管理領域的公眾參與是指公眾以個人或團體的方式參與環境管理的設計、監督、實施，包括政府和企業增加透明度和公開性，并給予個人發言權。公眾參與環境信息公開具有不可分割的聯系。環境信息公開無論采取哪種形式公開，信息公開始終是面向社會和公眾的，其目的還是在于公眾的參與，而公眾參與又離不開信息公開（包括公眾挖掘信息促使其公開），兩者是密不可分的。公眾參與原則作為環境法的一項基本原則，其功能的實現離不開具體的制度。環境信息公開制度通過將信息

12、公開上升到制度剛性的層次，通過制度來強制、鼓勵和促進政府和企業等信息所有者公開其所掌握的環境信息，必將對公眾參與起到促進和保障作用，也使其作為實現公眾參與原則的一項重要制度。 2、保證公眾環境知情權的實現 環境知情權又稱環境信息權，是指國民對本國乃至世界的環境狀況、國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲得的權利。這一權利既是國民參與國家環境管理的前提，又是環境保護的必要民主程序。“人人有權知道環境的真實狀態。” 5.環境信息公開制度通過在制度上明確信息公開的原則、信息公開適用的主體和對象、信息公開的范圍（公開的信息和不予公開的例外信息）、信息公開的程序、救濟制度等內容，在制度和程序上

13、要求政府和企業公開環境信息，從而有力保障公眾環境知情權的實現。 3、保障政府環境監督管理權的實現 政府環境監督管理權是指政府依法所享有的對本國環境進行監督管理的權利，它是政府環境行政管理部門代表國家對本國環境狀況進行監督管理的法律基礎和依據。在目前以及今后的環境管理中，起主導作用的仍然是政府管制手段，或者至少離不開政府的管制手段。“國家的環境管理職能既是一種權力又是一種義務。”6因此，無論是國外或者是我國的環境法，都賦予了政府環境行政管理部門廣泛的環境管理權，同時也規定了政府承擔的環境管理義務。可靠、及時、有效的信息是政府有效運作的基礎。在環境保護方面，如果決策者缺乏信息，政府就不能按最優方案

14、實施環境管理，必要和充分的環境信息的獲取，對政府環境行政機構來說，會起到強化環境行政管理的作用。政府充足的環境信息的獲取，離不開環境信息公開制度的保障和規范。通過企業環境信息公開制度和公眾環境信息公開制度來強制或鼓勵企業或公眾向政府環境行政機關公開其所掌握的信息，為政府在環境管理中的理性決策提供信息資源。 四、我國環境信息公開制度的現狀及存在的問題 （一）我國環境信息公開法律制度現狀 近年來，我國公民的環境知情權已經有了較大的擴張，一些相關的規定和制度也已經初步形成。但縱觀整個體系，并與國外立法經驗比較起來，不難發現其中尚存在不少缺陷，我國環境信息公開法律制度的大致框架是： 1、憲法中有關公民

15、知情權保護的規范 1982 年憲法第2章第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴，控告或者檢舉的權利”。憲法的這種規定一般被理解為對公民知情權的隱含性或者間接性的保護，因為公民不知情就不可能對國家機關和國家工作人員提出批評和建議。“知”是行使權利的前提。 2、綜合性環境保護基本法中有關環境信息公開的規范 1989年頒布的環境保護法在總則部分對環境信息公開作了類似于憲法的原則性規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”（第1章第

16、六條）并在第11條第2款規定了政府公開環境狀況公報的義務：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。”第31條提到：“因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環境保護行政主管部門報告，接受調查處理。”這類保護公民環境知情權的規范在整個環境信息公開法律制度中具有重要的地位和積極的意義。 3、環境保護單行法中環境信息公開的規范 目前我國有關環境信息公開的法律規范大都零散的分布在各種法律文件中，在水污染防治法、環境噪聲污染防治法、放射性污染防治法、環境影響評價法、清潔

17、生產法等法律文件中對公眾知情和公眾參與做出了一定的規定，特別是后兩部法律，對于環境知情權的保護比以前有了明顯的進步。 4、其他部門法中有關環境信息公開的法律規范 與那些實體性法律規范相比，環境信息公開與公眾參與的法律規范更多的強調程序性。所以在我國相關的一些程序法中也有關于環境信息公開的法律規范，這些都是環境信息公開法律制度的一部分。 第一，行政復議法和行政處罰法中的有關法律規范，行政復議法第23條第2款規定“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復，作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外行政復議機關不得拒絕”。行政處罰法第31條規定：“行政機關

18、在作出行政處理決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實，理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。” 第二，信息公開法中的有關法律規范。雖然我國尚未通過政府信息公開條例，但廣州市政府已頒布了廣州市政府信息公開規定，基于該規定公民有權向廣州市各級政府部門申請獲取環境信息，政府也有責任“合法、及時、真實和公正”的進行公開，（第6條第2款）并且該法規還規定了公開的原則、內容、方式、程序，監督與救濟、法律責任等各個方面內容，這無疑會對我國信息公開制度產生重要影響。 5、我國參加的國際條約 我國于2000年加入世界貿易組織，世界貿易組織的一個極為重要的原則和要求，就是“政府透明度”規則，即政府信息公

19、開原則。這一原則包括了與貿易有關的環境方面的法律制度以及相關的政府信息的公開。 （二）環境信息公開制度中存在的問題 由于受經濟、技術及政治諸方面因素的制約，我國目前環境信息公開化仍存在諸多障礙，主要表現在以下幾個方面： 1、環境信息公開法規體系不完善 目前我國的環境信息公開已取得一些進展，一些相關的規定和制度也已初步形成。但縱觀整個法律法規體系并與國外立法經驗相比，可以發現其中存在不少缺陷：首先，環境公開的形式表現為單向。目前我國的環境信息主要由國家機關主動的公布，例如有關環境質量的公報（如城市空氣質量公報和日報）地區和流域環境狀況公報，國家環境質量公報等等單向的公式形式難以有效保障公眾壞境知

20、情權。政府掌握著環境信息公開的主動權，往往導致國家機關及其工作人員僅從自身利益出發，僅公布對自己有利的資料，公開的全面性、真實性、及時性都得不到保證。并且由于目前的公開只是單方面的公開，沒有應公民申請公開的形式，導致有些公民想獲得的環境信息、文獻資料因為不在公開范圍之列而無法獲取，從而使公眾環境知情權不能有效的實現。其次，缺乏公眾參與形式。企業環境信息公開的目的就是讓公眾了解、知悉企業的環境狀況，然后形成對企業改進的社會壓力。但目前對于公眾參與的形式、公眾知情后如何監督、政府部門如何反饋，缺乏統一的規定7. 2、政府環境信息公開責任不明確 環境信息是典型的公眾信息，公眾與政府環境信息的不對稱是

21、妨礙公眾參與導致環境問題的重要根源。要解決這個問題，明確規定提供環境信息的機構，特別是具休的政府職能部門是當務之急。 環境保護法第十一條第二款規定：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報”。按照這種原則性規定，只有國務院和省一級政府主管部門才有義務定期公開環境信息，這些部門雖然級別較高，所掌握的信息資源較為豐富，但他們公開的信息一般是全國范圍的或者整個地區的信息，很少涉及到與普通老百姓生活工作息息相關的周邊環境信息。市、縣甚至鄉鎮一級這些人們實際生活的區域，在此并沒有進行規定，這顯然不利于人們了解周圍生活的環境狀況，積極地參與環境管理。同時，公開的

22、機構也有限，只針對環境保護主管部門一個部門而言，未體現環境信息資源分布的廣泛性，不能夠充分實現信息在各個部門之間的流動和共享，在一定程度上影響了環境信息公開的質量。雖然2002年頒布的環境影響評價法中增加了建立必要的環境影響評價信息共享制的具體規定，實際上我國在環保體系內也建立了諸如環境信息中心、國家環境保護總局環境信息研究所等機構，但從職責和職權來看，不能將其認定為真正意義上的環境信息公開機構。首先，其職責是為政府部門執行各項環境法規、標準、全面開展環境管理工作提供準確、可靠的監測數據和資料，而不是為了向公眾公開。其次政府機構的各個部門都應當成為獨立的信息公開機構，都應有責任向公眾提供其掌握

23、環境信息，而不僅僅依靠環保一個部門。 3、公開的環境信息不準確 第一，由于害怕影響企業的形象或信息被濫用或誤用，一些企業不太愿意公開有關污染排放的數據。第二，由于信息不對稱現象的存在，一些企業存在著隱瞞環境污染信息、虛報環境信息的傾向。在這里，信息不對稱主要是污染者出于各種原因尤其是經濟原因對環境信息進行保密，導致政府及公眾對信息掌握的局限性以及對污染現象發現的事后性和解決的滯后性。第三，有些領導為謀取政績，授意偽造、篡改環境信息，使公開的環境信息難以真實地反映實際情況。第四，由于管理、設備、技術等方面原因，所搜集到的環境信息質量還不高，信息指標體系不夠完整、配套，信息更新的周期較長。8 五、

24、我國環境信息公開制度的完善 （一）健全環境信息公開的法規體系 首先，在現有的法規體系中，應對環境信息公開加以規定。其主要內容應包括環境信息公開主體（政府及企業兩大類）、環境信息公開內容、公開時限、公開程序、公開對象、公眾參與具體方式的規定等。其次，保障公眾主動申請獲得環境信息的權利，實現信息的雙向溝通。規定政府有責任接受公眾對于環境信息的申請，并制定相應的操作方法，使公眾申請的范圍、回復時間、收費等程序有法可依，從而實現政府主動公開與申請公開相結合的雙向公開體制。9 （二）環境信息公開與公眾參與制度的結合與完善 知悉、參與、維護是公民行使環境權的一般過程。他們不是孤立的，而是環環相扣、緊密聯系

25、的。積極推動公眾參與過程中的信息公開是保障公民環境利益得以實現的重要手段。1989年環境保護法規定：“一切單位和個人，都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。'2003年9月1日開始實施的環境影響評價法更是對規劃的環境影響評價做出了規定，并強調征求有關單位、專家和公眾意見的重要性。這是中國公民的”環境權益“首次寫入國家法律，意味著群眾有權知道、了解、監督那些關系自身環境的公共決策；意味著誰不讓群眾參與公共決策就是違法。10在今后的立法中應將這種對決策的評價推而廣之擴大到政策、法律的制定等更多領域口在進行規劃乃至制定法律法規時，應確保公眾能夠在各種備選方案確

26、定之前，有效參與。并采取一系列步驟保證決策的透明：（1）確定有效參與的時間段；（2）公布草案并允許公眾提出意見；（3）對公眾參與的結果應盡可能給予考慮。11總之，公開與公眾參與相互聯系，公開應貫穿于公眾參與的各個階段，從而達到在公開中實現參與，在參與中擴大公開的目的，這樣才能有效地保證公平的實現。 （三）建立、健全企業、產品環境信息公開制度 應當不斷完善企業的環境信息公開制度。其重點是形成一套客觀有效的環境信息公開評價體系和評定標準，規定充分有效的公眾參與形式，加強對責任的追究，使其擴展到民事、刑事等各個方面，加強對企業公開行為的檢查與監督等。同時，應在更大范圍內積極推廣企業環境信息公開制度，建立與之配套的企業環境信用等級制度，對于產品環境信息公開，應不斷加強環境標志或者標簽建