1、公務員制度中的人員管理 西方公務員制度的發展西方公務員制度的發展 恩賜官職制恩賜官職制政黨分臟（分肥）制政黨分臟（分肥）制 國家公務員制度（國家公務員制度（1919世紀世紀5050年代）年代） 考試任用制度考試任用制度 委任制：助手、秘書等輔助人員委任制：助手、秘書等輔助人員 聘任制：外部專家、學者聘任制：外部專家、學者 選任制：政治領導人選任制：政治領導人 考任制：大多數公共部門的職位考任制：大多數公共部門的職位第1頁/共35頁伍德羅 威爾遜的政治行政兩分說 行政學研究 文官制度： 我們理想的文官制度是這樣一種制度：它有教養，理智而充滿活力，與此同時又通過選舉河經常性的公開協商同公眾的思想保

2、持密切的接觸，以徹底排除武斷和等級思想。 公務員制度需要解決的問題： 問題是：如何使政府官員盡其才智，全心全意為其上司和社會服務？如何通過提供足夠的生活所需使這種服務引起他最一般的興趣？如何通過發展他的前程使這種服務成為他最珍視的興趣？如何通過增進他的榮譽和確立他的品格使這種服務成為他最崇高的興趣？我們怎樣才能使地方和全國都達到這種程度呢？第2頁/共35頁伍德羅 威爾遜的理想： 一個容忍分散權力的廣泛聯盟將會取代集權。 公民自由的原則無處不在地與行政管理的方法互相輝映。 如果對政府管理方式和手段的比較研究能使我們提出一些將政府行政管理的公開性和活力與隨時接受嚴肅而得人心得公眾批評結合起來得建議

3、，那么這些比較研究就能榮登政治研究得一些最高級和最富有成果得殿堂。第3頁/共35頁中國公務員制度的模式選擇問題 公務員制度與中國政治制度之間的關系公務員制度與中國政治制度之間的關系 公務員制度發展所面臨的新的環境因素公務員制度發展所面臨的新的環境因素 技術因素技術因素 現代信息技術的發展現代信息技術的發展 現代管理技術的發展（系統優化等，專家系統，管理模擬和政策模擬等）現代管理技術的發展（系統優化等，專家系統，管理模擬和政策模擬等） 生產模式的因素生產模式的因素 技能發展模式和技能供應模式技能發展模式和技能供應模式文化傳統與政治文明的發展程度文化傳統與政治文明的發展程度第4頁/共35頁公務員制

4、度中的局限性彼德彼德德魯克的觀點德魯克的觀點 “ 掌管公共服務機構，尤其是掌管政府機構半年以后，掌管公共服務機構，尤其是掌管政府機構半年以后，即使那些最有企業家創新精神的人，其行為也會變得像最即使那些最有企業家創新精神的人，其行為也會變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權奪利的政客一樣糟糕的混日子的官僚和爭權奪利的政客一樣” 一個鼓勵創新的組織結構能夠培養企業家精神和企業家行一個鼓勵創新的組織結構能夠培養企業家精神和企業家行為。為。嚴格管理控制下的職位管理嚴格管理控制下的職位管理 美國大生產模式下的人事管理系統美國大生產模式下的人事管理系統 勇于承擔責任、銳意進取的領導者和保持現狀的管理者角勇于承擔

5、責任、銳意進取的領導者和保持現狀的管理者角色之間的沖突色之間的沖突 日本公務員制度和美國公務員制度的比較日本公務員制度和美國公務員制度的比較第5頁/共35頁新趨勢(1) 精簡和非官僚化趨勢精簡和非官僚化趨勢 小政府小政府 服務外包服務外包 合同制而非終身制合同制而非終身制 新型勝任特征：新型勝任特征： 主動性、積極性、冒險精神、努力、負責、勇于承擔責任主動性、積極性、冒險精神、努力、負責、勇于承擔責任 批判性思維批判性思維 員工的多樣性員工的多樣性 文化、知識文化、知識溝通協調成本降低溝通協調成本降低 合作精神合作精神 創造性創造性第6頁/共35頁新趨勢(2) 組織氛圍組織氛圍 信任信任 平等

6、平等 積極進取積極進取 基層自治基層自治 強調決策與執行的分離，內部執行機構的自治（獨立人事權）強調決策與執行的分離，內部執行機構的自治（獨立人事權） 網絡化組織網絡化組織 強調政府與企業、社區之間的合作，通過合作關系實現治理強調政府與企業、社區之間的合作，通過合作關系實現治理第7頁/共35頁人才管理發展趨勢的總結管理工作管理信息管理知識管理工作管理信息管理知識以工作為分析單位過渡到以人為分析和激勵的基本單位以工作為分析單位過渡到以人為分析和激勵的基本單位組織生產率的強調與用工形式的變化組織生產率的強調與用工形式的變化 合同制雇員的增加合同制雇員的增加 服務外包服務外包( (包括公共部門包括公

7、共部門) )員工自主權的增加和基層權力的擴大員工自主權的增加和基層權力的擴大第8頁/共35頁第二部分：分類管理的不同方法及其發展趨勢 職位分類管理職位分類管理 （rank-in-job systemrank-in-job system）/(position classification)/(position classification) 品位分類管理品位分類管理（rank-in-person systemrank-in-person system） 主要國家的分類方法主要國家的分類方法 分類管理的發展趨勢分類管理的發展趨勢 影響分類管理方法的主要因素影響分類管理方法的主要因素第9頁/共35頁

8、分類的作用 定位定位 確定標準和規范確定標準和規范 任用標準選拔測試的內容和性質任用標準選拔測試的內容和性質 薪酬確定依據（相對重要性的大小）薪酬確定依據（相對重要性的大?。?培訓需求的參照標準培訓需求的參照標準 工作績效標準制定的依據工作績效標準制定的依據 雇員關系和人事爭議的事實依據雇員關系和人事爭議的事實依據第10頁/共35頁職位分類管理（rank-in-job system）定義定義 以公共部門雇員的職務為基礎進行人員分類管理，依據以公共部門雇員的職務為基礎進行人員分類管理，依據職務類型、職務的難度、工作職責、所需要的知識、技職務類型、職務的難度、工作職責、所需要的知識、技能和能力以及

9、工作環境等因素，對職務進行分類，對職能和能力以及工作環境等因素，對職務進行分類，對職務的相對價值大小進行評價和比較，最后確定職務規范務的相對價值大小進行評價和比較，最后確定職務規范的方法。的方法。特征特征 工作分類在先，任職者分類根據工作分類工作分類在先，任職者分類根據工作分類 雇員在組織的地位和報酬水平僅僅是其所承擔的職務的雇員在組織的地位和報酬水平僅僅是其所承擔的職務的函數函數第11頁/共35頁基本前提假設：基本前提假設： 組織是職務的組合，而不是個體的集合組織是職務的組合，而不是個體的集合 職務是可以脫離具體個體而存在的，職務本身并不因為某職務是可以脫離具體個體而存在的，職務本身并不因為

10、某個特定個體而發生變化個特定個體而發生變化 與人事決策相關的，僅僅是人所擁有的知識、技能和能力與人事決策相關的，僅僅是人所擁有的知識、技能和能力產生的社會基礎產生的社會基礎 管理者控制管理者控制 科學管理思想科學管理思想 從個人魅力權威向法理性權威過渡從個人魅力權威向法理性權威過渡 相對穩定的行政系統，強調通過結構和形式化來確定該系相對穩定的行政系統，強調通過結構和形式化來確定該系統的穩定性統的穩定性 現代化大工業生產的要求現代化大工業生產的要求第12頁/共35頁品位分類管理（rank-in-person system）定義定義 以公務員所具備的知識、技能和經驗為基礎，強調其技術、以公務員所具

11、備的知識、技能和經驗為基礎，強調其技術、知識、教育背景和工作經驗等個人因素，來進行分類和分知識、教育背景和工作經驗等個人因素，來進行分類和分等管理的方法。等管理的方法。 更加強調廣義的資質和雇員的人力資產特征更加強調廣義的資質和雇員的人力資產特征基本前提假設基本前提假設 公共部門中雇員的工作取決于其資質和人力資產質量公共部門中雇員的工作取決于其資質和人力資產質量 最為關鍵的勝任特征是通用的最為關鍵的勝任特征是通用的, ,最主要的就是知識和經驗最主要的就是知識和經驗 環境和任職是變化的環境和任職是變化的, ,與職務相關的知識和專長是可以再與職務相關的知識和專長是可以再學習的學習的產生和發展的社會

12、基礎產生和發展的社會基礎 公共部門雇員的特點公共部門雇員的特點 個人能力在任務完成中的作用個人能力在任務完成中的作用 傳統政治文化的影響傳統政治文化的影響第13頁/共35頁英國政府部門職位體系 歷史發展：歷史發展： 18701870年以前，高低級，分為若干職類，每一職類分為高低級年以前，高低級，分為若干職類，每一職類分為高低級 1871187119201920，建立了行政級，執行級，事務級，助理事務級的職位結構，建立了行政級，執行級，事務級，助理事務級的職位結構 1921192119671967，橫向區分，建立編制職位和非編制職位；工業職位和非工業職位；，橫向區分，建立編制職位和非編制職位；工

13、業職位和非工業職位；普通行政職位和專業技術職位；普通行政職位和專業技術職位； 19681968年以后，統一的行政職位結構。年以后，統一的行政職位結構。1111個職組和個職組和1 1個開放結構個開放結構一般行政：行政，情報，經濟，統計，文書，通訊一般行政：行政，情報，經濟，統計，文書，通訊科學科學 專業技術專業技術 資料處理資料處理 培訓培訓 調查研究調查研究法律法律 外交外交 警察警察 秘書秘書 社會保障社會保障 開放結構開放結構19711971年改革成果年改革成果800800個高級公務職位個高級公務職位常務次長、副次長，次官，常務次長、副次長，次官， 職系職系 職系，工作性質相同的縱向集團職

14、系，工作性質相同的縱向集團 職組，工作性質大體相同的一類職系的集合職組，工作性質大體相同的一類職系的集合 行政職系行政職系 行政，執行，事務，和助理事務合并而成，有行政，執行，事務，和助理事務合并而成，有1010個職級個職級助理次官，資深主管，主管，高級執行官，中級執行官，中級執行官（新），執行官，助理次官，資深主管，主管，高級執行官，中級執行官，中級執行官（新），執行官，見習執行官，科員和科員助理見習執行官，科員和科員助理前三級為部長前三級為部長 提供咨詢，制定政策。協調和控制工作提供咨詢，制定政策。協調和控制工作中間中間5 5級執行官，對現行級執行官，對現行 政策政策 范圍范圍 內內 政府

15、業務的日常行為負責政府業務的日常行為負責 第14頁/共35頁美國職務制 原則：同工同酬，適才適用原則：同工同酬，適才適用 歷史發展：歷史發展： 18831883年，文官法年，文官法 19231923年，職位分類法，成立人事分類委員會年，職位分類法，成立人事分類委員會 在職責和任職資格的基礎上進行職位分類，根據分類分級標準定在職責和任職資格的基礎上進行職位分類，根據分類分級標準定位。位。 專門及科學職務類專門及科學職務類7 7等等; ;次專門職務類次專門職務類8 8等等; ;事務行政及財政職務類事務行政及財政職務類1414等等; ;安保職務類安保職務類1010等等; ;低級事務及技工職務類低級事

16、務及技工職務類5 5等。等。 1924192419771977年，年， 19491949年分為一般職務類和技藝保管安保類年分為一般職務類和技藝保管安保類1818職等職等 19541954年，取消第二類年，取消第二類 減少職組（減少職組（19581958年，年，2323個個19651965年，年，2222個）個） 19781978年，高級行政職位開放年，高級行政職位開放第15頁/共35頁法國的公務員分類混合分類混合分類把縱向分類的職類劃分把縱向分類的職類劃分 行政、財會、技術、教育等幾類行政、財會、技術、教育等幾類以縱向分類為基礎，法國公務員又被橫向劃分為以縱向分類為基礎，法國公務員又被橫向劃分

17、為A A、B B、C C、D D四大級別四大級別 第16頁/共35頁按法律規定分為四大類。按法律規定分為四大類。類：高級公務員集團類：高級公務員集團 承擔擬定政策、起草法規、組織管理等工作承擔擬定政策、起草法規、組織管理等工作 類公務員必須具有正式的高等教育畢業文憑。類公務員必須具有正式的高等教育畢業文憑。類：中級公務員類：中級公務員 承擔執行性質的工作，具體在類公務員領導下工作，承擔執行性質的工作，具體在類公務員領導下工作， 進入類的公務員必須持有初級高等教育或高中教育文憑。進入類的公務員必須持有初級高等教育或高中教育文憑。第17頁/共35頁 類：初級公務員類：初級公務員 承擔具體工作，在類

18、領導下負責執行法規、具體方案的實施承擔具體工作，在類領導下負責執行法規、具體方案的實施 類公務員至少要持有初中畢業文憑并經過特定的職業教育。類公務員至少要持有初中畢業文憑并經過特定的職業教育。 類：低級公務員類：低級公務員 承擔非專業性的最簡單性質的工作（如勤雜事務）承擔非專業性的最簡單性質的工作（如勤雜事務） 類公務員具有初中或小學畢業文憑即可。類公務員具有初中或小學畢業文憑即可。 目前法國政府正在實行改革，通過教育和培訓逐步將類公務員并入目前法國政府正在實行改革，通過教育和培訓逐步將類公務員并入類。類。第18頁/共35頁 法國還設有特別職類（法國還設有特別職類（* *），）， 此職類約有個

19、職位，由擔任高級行政職務的公務員組成此職類約有個職位，由擔任高級行政職務的公務員組成 如中央各部的司局長如中央各部的司局長 中央行政機關的負責人中央行政機關的負責人 大區長大區長 省長省長 大使大使 行政監察部長官行政監察部長官 以及大學校長等以及大學校長等 第19頁/共35頁加拿大的公務員分類管理 原先采用針對單個職類的職位分類管理方法原先采用針對單個職類的職位分類管理方法 公務員隊伍原分成公務員隊伍原分成 7272個職組、個職組、106 106 個次職組、個次職組、840 840 個個工資等級，有工資等級，有7 7萬余條關于工資福利的法規。萬余條關于工資福利的法規。 主要是不同職組的價值難

20、以比較，容易造成實際上的主要是不同職組的價值難以比較，容易造成實際上的 “同工不同酬同工不同酬”，不利于公務員的流動和管理。，不利于公務員的流動和管理。 加拿大政府從加拿大政府從 19961996年起開始設計和開發年起開始設計和開發“通用分通用分類標準類標準”，以取代舊的分類系統。，以取代舊的分類系統。 新的通用分類標準由責任、技能、努力程度和工作新的通用分類標準由責任、技能、努力程度和工作條件條件4 4個因素以及個因素以及 1616個要素構成個要素構成 增加了以前衡量工作所沒有的許多新要素，如工作增加了以前衡量工作所沒有的許多新要素，如工作中對于技術的應用，心理壓力。中對于技術的應用，心理壓

21、力。 第20頁/共35頁日本公務員分類管理 行政職、專門行政職、稅務職、公安職、海事職、教育職、研行政職、專門行政職、稅務職、公安職、海事職、教育職、研究職、醫務職、指定職等究職、醫務職、指定職等9 9大類人員，均執行統一的工資制度。大類人員，均執行統一的工資制度。 人事院在制定各類公務員工資標準時，都以行政職工資表（一）人事院在制定各類公務員工資標準時，都以行政職工資表（一）為基礎，確定各類公務員的工資標準表，既考慮了對應關系，為基礎，確定各類公務員的工資標準表，既考慮了對應關系，又照顧到各自的工作性質、特點、困難復雜程度、重要性等。又照顧到各自的工作性質、特點、困難復雜程度、重要性等。 同

22、行政職工資表（一）相比，稅務職工資標準表平均提高同行政職工資表（一）相比，稅務職工資標準表平均提高12%12%左右左右 公安職平均高出公安職平均高出15%15%左右左右 海事職一般高出海事職一般高出202025%25% 大學教學人員一般高出大學教學人員一般高出13%13%左右左右 研究職平均高出研究職平均高出8%8%左右。各類公務員的工資差別左右。各類公務員的工資差別 除了體現在工資標準方面之外，還體現在執行不同的津貼標除了體現在工資標準方面之外，還體現在執行不同的津貼標準。準。第21頁/共35頁主要國家分類管理方法圖譜品位分類職位分類美國英國加拿大法國日本日本第22頁/共35頁職位分類管理與

23、品位管理 品位管理品位管理 優點優點 強調普遍廣義的資質強調普遍廣義的資質（qualificationqualification） 有利于通才的培養有利于通才的培養 發展空間相對較大發展空間相對較大 自由的流動自由的流動 工作安排的彈性工作安排的彈性 缺點：缺點： 官本位主義官本位主義 職位配置過程中對特定的能力職位配置過程中對特定的能力和知識的重視程度相對較低和知識的重視程度相對較低 通才與專才之間的矛盾通才與專才之間的矛盾 職位配置與績效評價過程中容職位配置與績效評價過程中容易產生不公正現象易產生不公正現象 職位分類管理職位分類管理 優點：優點： 強調的是任職人所從事的職務強調的是任職人所

24、從事的職務的責任和作用，強調的是完成的責任和作用，強調的是完成任務所需要的知識、技能、能任務所需要的知識、技能、能力。力。 注重以職務相關的專業知識和注重以職務相關的專業知識和技能技能 有利于專才的培養有利于專才的培養 官等與職能復合官等與職能復合 同工同酬同工同酬 功績制功績制 缺點缺點 橫向流動的阻隔橫向流動的阻隔 高層發展的限制高層發展的限制 對雇員生涯發展構成一定的制對雇員生涯發展構成一定的制約約第23頁/共35頁傳統職務分類方法和職位評價方法的缺點 人員流動過程中的剛性人員流動過程中的剛性? ? 過去強調專門技能過去強調專門技能, ,有可能造成人力資源的浪費有可能造成人力資源的浪費?

25、 ? 只強調可能的投入只強調可能的投入, ,而對于實際的貢獻和績效很難衡量而對于實際的貢獻和績效很難衡量 很難解決不同崗位之間的任務劃分問題很難解決不同崗位之間的任務劃分問題? ? 很難應對環境快速變化條件下的新任務很難應對環境快速變化條件下的新任務? ?第24頁/共35頁相關的解決方法 品位管理品位管理 對人不對職務對人不對職務, ,根據人所擁有的知識根據人所擁有的知識, ,技能和能力技能和能力, ,經驗和教育背景等進行分類經驗和教育背景等進行分類? ? 市場方法市場方法 由一線管理人員根據績效和市場機制靈活決定由一線管理人員根據績效和市場機制靈活決定? ? 寬帶制寬帶制第25頁/共35頁寬

26、帶制 折中方法：折中方法： 工作評估和分析的特點工作評估和分析的特點 工作管理的靈活性工作管理的靈活性 寬幅的職務分類寬幅的職務分類 少的分層少的分層 訓練層訓練層 完全績效層完全績效層 專家績效層專家績效層 崗位設置中的自主權崗位設置中的自主權 不需要重新分類不需要重新分類 效果：效果： 減少層次的重要性減少層次的重要性 薪資成為一種有效的激勵工具薪資成為一種有效的激勵工具 提高職業流動程度提高職業流動程度第26頁/共35頁總體發展趨勢 混合模式混合模式 職位分類在部分高級的通用職務采用品位分類管理方法職位分類在部分高級的通用職務采用品位分類管理方法 傳統的以品位分類為主的國家，逐漸采用職位分類思想，但是更多采用通用型分類標準傳統的以品位分類為主的國家，逐漸采用職位分類思想，但是更多采用通用型分類標準 分類管理模式選擇的決定權進一步向基層授權分類管理模式選擇的決定權進一步向基層授權第27頁/共35頁分類管理的關鍵問題分類管理的核心問題：分類管理的核心問題： 確定公共部門雇員的貢獻因素確定公共部門雇員的貢獻因素職位分類的貢獻因素職位分類的貢獻因素 以職位為基礎，保證系統的穩定性和結構化，保證法理權威以職位為基礎，保證系統的穩定性和結構化，保證法理權威品位分類