1、我國排污權交易的發(fā)展狀況及創(chuàng)新建議孫曉明（土建學院 資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理09-01）【摘要】：作為經濟理論和環(huán)境制度結合所產生的市場手段，排污權交易在一些發(fā)達國 家已經獲得較為完備的應用，而且實踐證明其對緩解環(huán)境問題有著獨特而不可替代的作用。 隨著我國市場經濟的深入發(fā)展、市場條件的日趨成熟，排污權交易也在國內得到開展并產生 了一定效益，但是我國排污權交易制度起步晚，與發(fā)達國家相比仍存在不少弊端，本文從排 污權交易建立、發(fā)展、改革討論分析，得出我國排污權交易存在的弊端，并尋找解決方案。【關鍵詞】：排污權、排污權交易、創(chuàng)新與動力、制度完善一、排污權與排污權交易的概念1. 排污權。排污權，又稱排放

2、權，是指排放者在環(huán)境保護監(jiān)督管理部門分配的額度內， 并在確保該權利的行使不會損害其他公眾環(huán)境權益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物 的權利。2. 排污權交易的一般理解。排污權交易，是指在實施排污許可證管理及排放總量控制的 前提下，鼓勵企業(yè)最大限度地減少排放總量，追求使用最少排放指標的一種市場手段。企業(yè) 節(jié)約下來的污染排放指標，將成為一種對用來交易的“有價資源”，既對在企業(yè)與企業(yè)間進 行商業(yè)交換，也可“儲存”以備自身擴大發(fā)展z需。而那些無力或忽視使用減少排污手段、 導致手中沒有排放指標的企業(yè)，將不得不按照商業(yè)價格，向市場或其它企業(yè)購買指標。排污 權交易的本質，即在于利用經濟手段解決環(huán)境問題，把

3、排污權作為一種商品進行買賣。具體來說，先確定一區(qū)域的污染物排放總量，即環(huán)境容量允許范圍內的排放量，并將該 總量在各個排污單位之間分配，各個單位的排放量可以買賣，當一個企業(yè)通過污染物治理大 于要求的治理量時，它就可以將縮減的排放量賣出，賣給那些治理污染成本過高的企業(yè)；此 類交易的結果，就是污染治理由治理成本最小的企業(yè)來進行，而污染物排放總量不變。這樣 既符合市場經濟條件下對環(huán)境管理提出的要求，政府還可以通過買進排污權的手段，來減少 一個地區(qū)的排放總量，達到壞境治理逐漸改善的目的。二、我國排污權交易制度建立、發(fā)展1. 排污權交易制度的思想淵源排污權交易制度起源于美國，美國的排污權交易制度主要基于以

4、下兩個政策：（1）.氣泡政策所謂氣泡（又譯為泡泡），是指將眾多排污點想像為位于一個理想的氣泡內，或將由 多個排污點排放的污染物總量比作一個氣泡，著眼于控制整個氣泡的污染物總排放量，而不 是氣泡內每個排污點的排放量，把含有多個排污點的工廠看做是一個大的污染源即氣泡，允 許工廠對那些需治理污染費用最少的排污點最大限度地減少污染物，対那些所需治理污染費 用最多的排污點放松治理，以達到最少的費用實現(xiàn)最大限度地減少排污總量的目的。（2）.抵銷政策在美國，所謂抵消政策（又譯為補償政策），是指以一處污染源的污染物排放削減量 來抵消另一處污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允許新建、改 建

5、的污染源單位通過購買足夠的“排放減少信用”，來抵消其增加的排污量。該政策將未達 標地區(qū)視為一個整體，允許有資格的新建或擴建污染源在未達標地區(qū)投入運營，條件是它們 從現(xiàn)有的污染源購買足夠的“排放減少信用”，其實質是通過新污染源單位購買“排放減少 信用”為現(xiàn)有污染源單位治理污染提供資金。2. 排污權交易制度在我國的實踐狀況我國關于排污權交易制度的實踐主要集中在大氣污染和水污染領域。上海市可以說是 我國實行排污權交易的先驅，從1987年至今，己有60多家企業(yè)開展了排污指標交易，交易價 格也從每日每公斤c0d （化學需氧量）70008000元上揚至1500020000元。并取得了較好 的效果，一些經濟

6、效益差、污染嚴重的企業(yè)從經濟成本考慮，逐漸讓出排污指標、退出了水 源保護區(qū)，而效益好、污染少的企業(yè)逐漸取而代之。為有效控制與削減大氣污染的主要因素 二氧化硫的排放總量，我國加大了探索排污權交易制度的步伐，如1991年國家環(huán)保總局將包 頭、開遠、柳州、太原、平頂山和貴州等6個城市作為試點城市試點，實施了大氣排污交易 政策。2001年國家環(huán)保總局與美國壞境保護基金會簽署了 “研究如何利用市場手段，幫助 地方政府和企業(yè)實現(xiàn)國務院制定的污染物排放總量控制目標的合作協(xié)議備忘錄”，確立了“利用市場機制控制二氧化硫排放的中美合作研究項目”，由美國環(huán)保協(xié)會提供技術、人員 及資金等多方血的支持，在江蘇南通與遼&

7、#39;寧本溪試點實施該項目。2002年國家環(huán)境保護總局 又選擇在山東山西江蘇河南上海天津柳州等七省市開展“二氧化硫排放總量控制及排 污交易試點”項目以尋求改善空氣質量。我國對排污權交易尚無系統(tǒng)的法律規(guī)定，但一些地方法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定已經涉及 到排污權交易問題。1985年上海市為保證自來水水質，上海市人大頒布的上海市黃浦江上 游水源保護條例，劃定了從淀山湖到龍華港，面積為1058平方公里的上游水源保護區(qū)，規(guī) 定新建項目增加的排污量必須控制在保護區(qū)允許的排污總量指標之內，總量指標可以經環(huán)保 部門同意在企業(yè)之間有條件地調劑余缺、互相轉讓。1994年頒布的上海市壞境保護條例 明確規(guī)定，可以進行排污

8、指標有償轉讓。1998年3月國家環(huán)保局頒布的水污染物排放許可 證管理辦法第21條規(guī)定：“水污染物排放指標，可以在本地區(qū)的排污單位之i'可互相調 劑。” 1998年9月太原市頒布的大氣污染物排放總量控制管理辦法笫21條規(guī)定：“總量 控制內的指標可以有償轉讓。”第24條規(guī)定：“排污單位通過治理使大氣污染物實際排放量 低于政府下達的允許排放量指標的，其剩余的允許排放量指標可以留作本單位發(fā)展使用或者 轉讓給其他排污單位。” 2000年4月修訂的大氣污染防治法確立了大氣污染物總量控制 和大氣污染物排放許可證制度，明確了劃定大氣污染物排放總量控制區(qū)，正式核定大氣污染 物排放總量和核發(fā)大氣污染物排放

9、許可證。三、排污權交易制度的創(chuàng)新動力及模式1. 排污權交易制度創(chuàng)新的動力分析環(huán)境容量的稀缺性。環(huán)境容量的稀缺是排污權交易產生的根本動力。當企業(yè)數(shù)量和規(guī) 模相對較小時，環(huán)境凈化功能可以調節(jié)污染的破壞，此時對有效的排污控制制度的需求較 低。然而，隨著企業(yè)排污量急速加大，環(huán)境凈化功能難以滿足人類生產、生活排放污染物的 需要，清潔空氣成為稀缺產品，其相對價格上升。而且隨著環(huán)境容量的稀缺性的不斷增加和 相對價格的進一步提高，也就增加了排污權交易的收益。當環(huán)境容量的稀缺性發(fā)展到一定程 度時，排污權交易的收益就可能高于成本，從而促使排污權交易制度的最后形成。（2）預期利益具有促進作用。排污權交易制度至少涉及

10、三個利益集團：政府、企業(yè)和居民。 企業(yè)可視為環(huán)境的積極消費者；居民則是環(huán)境的消極消費者；政府則處在一個屮立的位置 上，起到權衡經濟發(fā)展和環(huán)境保護的重要作用。隨著經濟水平的提高，人們不僅僅滿足于溫 飽問題，而且要求更高的生活水平。消極的環(huán)境消費者，比如排污企業(yè)周邊居民，就會形成 一個新的利益集團。在他們看來，壞境對自身的影響日益加大，保護壞境十分重要。他們形 成了諾斯所說的第一行動集團。但是，第一行動集團由于分布分散、搭便車等因素，實施新 制度創(chuàng)新的成本極高。所以他們極力說服政府改善環(huán)境，保護子孫后代的利益。政府則充當 了所謂的第二行動集團。政府同樣發(fā)現(xiàn)，實施產權交易制度有利于交易費用的降低和尋

11、租行 為的減少。綜合以上，不論是第一行動集團還是第二行動集團,都可以在制度的創(chuàng)新中得到 相應的利益，所以政府和消費者都會支持創(chuàng)新。2. 我國排污權交易制度的創(chuàng)新模式我國排污權交易制度屬于需求冋應型的強制性制度創(chuàng)新方式和漸進型制度創(chuàng)新方式的組 合。首先是國外的成功案例促使國人產生對排污權交易制度引進的需求。但由于初級行動集 團為附近居民，或者其他壞境保護者，其力量過于分散，又存在！搭便車等行為，新的利 益集團推行制度創(chuàng)新的成本極高。而政府迫于基層群眾、下級政府和輿論的壓力，更由于排 污權交易制度有利于促進社會收益的最大化，從而進行強制性的制度安排。但在制度創(chuàng)新的 過程中，我國采用試點政策,首先在

12、山東、山西、天津等排污大省市進行試點，并逐步推進制 度進程。這種制度安排的組合不會造成很強烈的震蕩，在制度推行和實施上破壞力較小。給 予社會一個適應的時間和空間，相対來說比較溫和。因此制度創(chuàng)新所產生的摩擦成本也會較 小。但是，rh于制度拖延時間較長，也可能造成利益集團的尋租行為。并且會出現(xiàn)制度時滯 等一系列問題。所以，我國在排污權控制制度的推行屮應注意這些問題，安排好制度創(chuàng)新的 時間。四、如何建立中國排污權交易制度的対策基于排污權交易的巨大經濟效益和社會效益, 我國有必要在法律和政策上進行完善。1. 確立排污權的法律地位及修訂相關的法律法規(guī)。排污權的真正實施和排污權市場的 建立，首先必須從法律

13、上確認排污權，冃前我國法律上并沒有確立環(huán)境權，更不用說排污權。 完善排污權交易立法，奠定排污權交易法律基礎明晰產權歸屬，解決排污權交易屮的制度瓶 頸。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護基本法中華人民共和國環(huán)境保護法對于排污許可證交易沒有任 何規(guī)定，這樣基于許可證制度下的排污權交易制度就無章可循，因而必須修訂現(xiàn)行的環(huán)境 保護法，增加關于排污權許可證制度的相關規(guī)定，以確保排污權交易制度的有效實施。2. 為了實行排污權交易、建立排污權轉讓市場，我國必須創(chuàng)造如下基本條件：明確排污 許可的產權性質環(huán)境資源歸國家所有，明確排污許可的產權類似于使用權，如環(huán)境資源的使 用權或環(huán)境承載能力的使用權，即在有效期間內使用指定的環(huán)境

14、作為污染物受納體的有限權 利。同時應加強以下各項制度的完善：3. 加強壞境監(jiān)管。準確的數(shù)據是交易的基礎。因此，要在企業(yè)安裝先進的在線監(jiān)測裝 置，并設計一個完備的排污權分配與流轉跟蹤系統(tǒng)，以利于環(huán)保監(jiān)管部門掌握更可靠的信息 來提高排污權交易的管理，及時調整總負分布，并對違反相關排污權交易法律的排污主體進 行懲處。在此墓礎上，建立統(tǒng)一的排污權信息網絡，促進信息資源的交流和共享，逐步實現(xiàn) 交易信息的公開化、透明化。4. 確定合理的初始分配方案，使企業(yè)在公平的壞境下進行市場競爭。要促進企業(yè)之間的 公平競爭，就要改變過去的那種無償分配方式，采用有償使用的處理方式。改變冃前排污許 可初始分配的無償性。將理

15、應為公共享用的環(huán)境資源屮的一大份額無償?shù)亟o予那些獲得許可 的企業(yè)所獨用，并使政府失去污染治理的一部分重要財政來源。排污許可的初始有償分配式 有政府定價有償分配和政府拍賣兩種形式。較有可能的選擇是政府根據實際情況制定合適的 排污許可費率或初始分配價格。6培育和規(guī)范排污權交易市場。建立排污權交易市場是排污權交易體系的核心。在規(guī)范 的市場屮，排污權的價格由市場決定。交易必須堅持競爭和公平、公正、公開的市場交易規(guī) 則，禁止非法交易或幕后操縱，政府環(huán)境管理機構進行排污權交易操作時按照透明化原則公 開有關的政策信息，對出現(xiàn)的重大問題及時做出反應。在排污權交易制度的設計過程屮必須 充分尊重市場的主導地位。政

16、府應加快轉變政府職能將工作重心由直接的行政控制轉變到努 力培育排污權交易市場上來。具體而言就是排污交易的價格應由市場決定，政府的主要任務 是確定總量控制的目標和初始量的分配。7. 完善政府的監(jiān)管職能。政府應努力提高、維護和管理排污權市場競爭交易秩序的能力, 盡可能利用經濟手段而非行政命令發(fā)揮宏觀調控作用。政府的職能必須發(fā)生根本的轉變，應 專注于“立規(guī)則，當裁判”。從過去直接發(fā)放排污配額轉變?yōu)榕盼蹤嗍袌鼋灰椎谋O(jiān)督者和保 護者，冋歸政府本應擔當?shù)慕巧ㄎ弧Ｅc此同時，各級環(huán)境監(jiān)管部門必須樹立全國一盤的思 路，改變過去的“軟政權”的現(xiàn)象。8. 建立排污權交易的信息平臺，降低交易成本。環(huán)境行政主管部門應該建立環(huán)境信息傳 輸網絡體系，實施環(huán)保電子政務和環(huán)境、加強對環(huán)境的數(shù)字化監(jiān)督管理及環(huán)境信息資源的開 發(fā)和利用；其次，政府應當建立健全與排污權交易相配套的信息市場，為交易各方提供供求 信息，降低排污權交易信息搜集的成本，包括了解誰擁有或需要排污權、排污水平、排污權 的供給與需求關系等基礎性信息和為達成排污權交易與各廠商討價還價的信息磋商成本;另 外，政府應積極推行環(huán)保咨詢服務有償信息產