1、  淺析國內政府間關系研究   摘 要隨著政府管理實踐的發展,對政府間關系的研究也越來越受到國內學者的關注,產生了一系列優秀的研究成果。本文對國內政府間關系研究成果進行總結和梳理,提出了國內目前對其研究的內容及其方法尚存在的問題。關鍵詞政府間關系；中央與地方關系；地方政府間關系政府間關系(intergovernmental relations),即不同政府組織之間的關系,又稱府際關系。20世紀60年代,美國學者安德森首次提出“政府間關系”這一概念,不過他是從政府公職人員之間的人際關系和人的行為角度來看待政府間關系的。而隨著20世紀80年代以來全球性政府改

2、革浪潮的興起,政府間關系的調整和變遷成為一個不可逆轉的趨勢,政府間關系開始作為一個獨立的研究課題進入學術界的研究范圍。國外對政府間關系的研究自20世紀80年代后便循著一條內容趨于系統化,方法趨于多元化,研究視野越來越開闊的路徑發展。而國內對政府間關系的研究起步則相對較晚,事實上,對其的重視只能追溯到近十幾年。但近幾年來,對政府間關系的研究呈現出日漸繁華之貌,不同學科背景的學者從不同的角度對政府間關系進行了富有成效的研究,相關的研究成果也日漸豐富。筆者認為,對這些研究成果進行一個全面的回顧和梳理,以總結國內對政府間關系研究所取得的成果和存在的問題,能推動這一研究更上一個臺階。1 相關概念的界定在

3、國內學者對政府間關系的研究中存在兩種不同的表述：政府間關系和府際關系。林尚立使用的表述是“政府間關系”。他認為政府間關系主要指“各級政府間和各地區政府間的關系,它包含縱向的中央政府與地方政府間的關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區政府間關系”。同時他也認為,政府間的橫向關系雖然主要指地方政府間的關系,但由于我國傳統的政府間關系模式是以條塊關系為基礎的,所以橫向關系有時也包括政府內部各部門之間的關系。謝慶奎中國政府的府際關系研究一文中較早明確使用“府際關系”的概念,他認為府際關系即“政府之間的關系,它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區政府之間的關系”。與林尚立不同,

4、謝慶奎認為政府部門是“府際關系”十分重要的主體,因而將部門之間的關系直接納入了研究的范圍。廈門大學陳振明教授認為,政府間關系是指中央政府與各級地方政府之間的縱橫交錯的網絡關系。它既包括中央政府與地方政府的關系、各級地方政府間關系,也包括同級地方政府間關系以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府間關系。在他看來,“政府部門是構成各級政府的機構,是次于政府的行政主體,當然不應該是政府間關系的應有之義”。臺灣學者江大樹認為府際關系是一個國家內部不同政府間的相互運作關系。狹義來說主要指各層級政府間之垂直互動關系。例如，中央政府與直轄市政府、縣政府與鄉鎮政府的府際關系；廣義而言更涵蓋同級政府間的水平互動關

5、系、特定政府機關內各部門間之協調管理以及政府機關與民間社會的公共關系等。雖然在國內對政府間關系的研究中存在這兩種不同的概念表述,且研究過程中對其內涵的界定各有側重,但總體而言,以下這一對政府間關系的內涵界定是可以得到公認的,即政府間關系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系。它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系,也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府之間的關系。2 研究發展的兩個階段及其主要成果2.1 1998年以前,國內關于政府間關系的研究主要為對中央與地方二元關系研究這一階段的研究中,政府間關系尚未被作為一個正式的、有其特定含義界定和理論

6、體系的獨立課題提出來,對其的研究散落在國家結構形式、中央與地方權力流動以及中央與地方財政關系研究等方面。其中對中央與地方關系現狀及其沿革進行研究的有：楊春堂等論我國中央與地方關系的改革(1989)中對中央與地方關系改革的情況進行了總結。辛向陽的大國諸侯中國中央與地方關系之結(1996)一書從歷史的角度分析和解讀中央與地方關系。鄭永年，吳國光：論中央地方關系：中國制度轉型的一個軸心問題(1994)文中從制度轉型的層面分析了中央與地方關系。楊小云 論我國中央與地方關系的改革(1997)一文總結了我國經濟體制改革經歷的三個發展階段以及與之對應的我國中央與地方的關系的三個階段。對中央與地方權限劃分進行

7、分析的有：薄貴利，金相文在市場經濟條件下中央與地方權限調整的基本趨勢(1997)一文以市場經濟發展為背景,分析了中央與地方管理權限劃分的基本趨勢。潘小娟在中央與地方關系的若干思考(1997)一文提出要正確合理地劃分中央政府與地方政府的權限,堅持合理集權與適度分權的有機結合,完善中央對地方的監督機制和中央與地方的互利合作機制,加強法制化建設。1994年中國推行分稅制改革前后,學界出現了大量從財政關系角度研究中央與地方關系的論著：吳俊培在論中央與地方的財政關系(1994)一文中分析了中央政府與地方政府之間的博弈關系,并從現代公共部門經濟學的核心范疇入手,界定了市場經濟中的政府職能,進而對政府的配置

8、、穩定、分配等基本職能在各級政府間的合理劃分作出了規范性分析。孫開的著作政府間財政關系研究(1994)中從對公共產品層次性的分析入手,把公共產品區分為全國性公共產品與地方性公共產品,分析了中央政府與地方政府各自的行為目標,在此基礎上,研究了政府間的稅收分割以及政府間財政轉移支付制度等問題。寇鐵軍所著的中央與地方財政關系研究(1996)中考察了中國中央政府與地方政府關系的歷史沿革,分析了政府間事權與財權劃分的基本依據,提出了中國財政體制改革的目標模式。在計劃經濟體制時期,中央政府是高度集權的,地方政府之間處于相對阻隔的狀態,橫向聯系比較少,所以國內對政府間關系的研究局限于中央與地方關系的研究,而

9、隨著市場化的推進,對中央地方權力結構調整方面的討論也越來越多,這其中包括事權與財權。總的來說,這一階段的研究對中央地方權力結構的調整有著推動作用,也為政府間關系理論建構提供了研究基礎。2.2 20世紀末,政府間關系開始作為獨立課題進入行政學的視野,對其的研究呈現出多元化的面貌。隨著政府間關系實踐的發展,對政府間關系的研究呈現出理論構建系統化、研究角度多學科化、分析工具創新化的趨勢第一,出現了對政府間關系理論體系的研究,政府間關系的概念的提出始于林尚立(1998)所著的國內政府間關系,該書是國內最早對政府間關系進行系統、全面研究的一本專著。他不僅構建了政府間關系的一般理論基礎,考察了主要西方國家

10、政府間關系的演變過程與發展的總體特征,而且對中國政府間關系的歷史選擇、傳統模式、改革實踐與總體發展進行了詳盡、系統的分析,為國內政府間關系的進一步研究奠定了良好的基礎。謝慶奎(2000)提出政府間關系的內涵首先應該是利益關系,然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系。前者決定后三者,后三者是前者的表現。四者并列,以利益關系為先,才是政府之間關系的真正內涵。張志紅的當代中國政府間縱向關系研究(2005)一書則運用政府間縱向關系這一新穎的分析框架,圍繞著中央與地方關系,從政府職責與政府層級結構、政府機構相結合的視角進行較為系統的分析。楊宏山的府際關系論(2005)是近年這一領域又一較為系統、全面的

11、研究成果,該書詳細分析了府際關系的基本模式,探討了中國府際關系的制度創新,總結了全球視野中的府際關系演進和變遷規律。第二,政府間縱向關系的研究中,中央與地方關系仍然是關注的重點,形成了政府間關系研究中成果最豐富、視角最廣泛的一部分。到目前為止,可以將這部分的研究粗略地劃分為：三種關系,即經濟關系、行政關系與法律關系；三種視角，即靜態的視角,主要指對中央與地方形成的不同的關系模式的研究；動態的視角,主要指中央與地方關系權力劃分與流動以及國家結構形式變化的研究；專門化的視角,主要指從財政、稅收方面研究中央與地方關系。其中對中央與地方所形成的關系模式的研究的代表人物有楊小云(2004),其從研究國家

12、結構形式入手,探討了單一制國家與聯邦制國家的聯系與區別。熊文釗的大國地方:中國中央與地方關系憲政研究(北京大學出版社2005年),對中央與地方關系的結構模式、中央與地方的權限劃分機制進行了憲政結構分析；研究中央與地方權力集中與下放及其與國家結構形式變化關系的代表作有：薄貴利的集權分權與國家興衰(經濟科學出版社2001年)以及相關論文,從現代化進程探討了集權分權的國家戰略抉擇。艾曉金在中央與地方關系的在思考從國家權力看我國國家結構形式(2001)一文中也是從國家結構形式來分析中央與地方關系的。對中央與地方經濟關系的研究多從經濟學、財政學等專門化的視角來進行,魏星河在處理中央與地方關系的關鍵：財權

13、與事權的合理劃分認為“中央與地方的關系不僅是我國財政體制改革所要解決的基本問題之一,也是我國行政體制設置與合理劃分行政權力的重要內容。合理劃分中央與地方的事權與財權是處理中央與地方關系的關鍵。”王紹光的分權的底線、胡書東的經濟發展中的中央與地方關系:中國財政制度變遷研究(上海人民出版社2001年)等,在理論界和決策層產生了較大的影響。第三,地方政府間橫向關系逐漸成為研究熱點。隨著市場經濟的發展與中央權力的下放,地方政府之間的聯系越來越多,對地方政府間橫向關系的研究也越來越受到關注,主要有以下幾個領域：一是地方政府競爭關系研究。代表性的有：李軍鵬的新制度經濟學的政區競爭理論研究一文主要介紹了西方

14、新制度經濟學中的政區(政府)競爭理論,包括其基本內容、競爭機制設計的基本原則等。馮興元的論轄區政府間的制度競爭一文則具體分析了中國的行政區域政府間競爭現象。周業安等的地方政府競爭模式研究(2002)一文分析了當前中國地方政府競爭的基本特點和幾種模式,提出了構建地方政府良性競爭的政策建議。劉亞平博士的當代中國地方政府間政府一書從退出選擇的視角對地方政府間競爭進行分析,總結了中國地方政府競爭的三種形態,區分出政治和市場兩個緯度的地方政府間競爭,等等。二是地方政府合作關系研究。隨著區域經濟合作的深入,不少學者開始探討地方政府間的橫向合作問題。如張可云的區域大戰與區域經濟關系(民主與建設出版社2001

15、年),在對運用博弈論的分析方法,緊緊圍繞區域利益這一核心動力,由區域經濟競爭、區域經濟聯系到區域經濟均衡,進而到區域經濟沖突與合作,構建了一個新的區域經濟關系與政府合作理論框架。張緊跟的當代中國地方政府橫向關系協調(2007)對當代中國地方政府橫向關系協調進行了規范分析,對如何有效協調市場化競爭中當代中國地方政府間橫向關系及如何提高治理績效進行了探討。此外,陳剩勇(2004)，王健(2004)等對區域經濟一體化趨勢下的政府合作機制進行富有啟發的探討,等等。三是區域公共管理問題研究。隨著市場經濟條件下,公共問題“區域化”和“無界化”的發展態勢,區域公共管理越來越成為一個熱門的研究領域。陳瑞蓮的論

16、區域公共管理的緣起與發展(2003)對區域公共管理和區域行政的內涵和分析框架的研究,對區域公共管理研究的緣起動因、研究對象、理論體系、研究方法等進行較為全面的闡述。金太軍的從行政區行政到區域公共管理政府治理形態嬗變的博弈分析(2007)從區域公共管理的角度進行了政府治理的博弈分析。非常值得一提的是,隨著政府間關系研究的發展,出現了對這一研究的反思類型的研究成果,這些對政府間關系研究的反思形成了思想的碰撞,對于這一領域研究的發展意義重大,代表作有：張緊跟的當代中國地方政府間關系：研究與反思,其在文中提出以往對政府間橫向關系的探討的兩種主要視角,即促進地方政府間合作和規范地方政府間競爭,“這些研究

17、文獻在理論論證上是自洽的,但卻模糊了當代中國地方政府間關系背后的邏輯。而且,因為其討論僅僅停留于地方政府間關系的治理制度層面,也無法真正理順當代中國地方政府間關系。因此,要理順當代中國地方政府間關系,必須立足于變革制度環境、健全治理機制和規范行為主體三個層面的綜合發展”。嚴強在公共行政的府際關系(2008)一文中提出以往的研究基本的分析視角局限于公共權力的配置與運行,并未區分好政治視角下的府際關系與公共行政視角下的府際關系。認為“只有把公共權力的配置與運用,區域經濟形成與發展中的政府間的競爭和合作,政府相互間行為的法律調整與公共物品和公共服務的供給聯系起來,將府際關系中的政治的、經濟的、法律的

18、元素聚焦到政府所立足的公共利益之上的責任、事權、財權的統一上,政府間關系的研究才能進入政府間行政的范圍,人們才能觸摸到真正的公共行政的府際關系。”他認為當前公共行政的府際關系問題的焦點是圍繞現階段公共物品和公共服務的供給所出現的政府間的過度競爭,并在文中提出了調整途徑。3 評 論3.1 國內政府間關系研究中存在部分研究主題過于薄弱的情況國內政府間關系研究中主要關注在縱向政府間關系的研究中,其中大部分文章都是對中央與地方關系的基本框架、特征與經濟關系進行研究的。以下幾個方面是筆者認為國內今后的政府間關系研究中有待加強關注的論域：第一,本土化的政府間關系理論的建構十分薄弱,對政府間關系的理論模型分

19、析尤其欠缺。而缺乏理論的建構的實證分析,筆者認為,必然不能促進這一研究課題的長遠發展。第二,研究中央與地方的關系時,不能將所有中央政府以下的省、市、縣、鄉各層級政府作為一個統一的、抽象的“地方政府”來對待,而事實上分稅制改革以后,省、市、縣、鄉各層級政府越來越成為一個相對獨立的利益主體,其具有各自不同的職能、治理工具、管理體制等。地方政府縱向間的關系既有中央與地方關系的一般特征,也有其自身的特點,其權力配置模式直接決定了政府的行政能力和治理績效。因此,有必要對地方層級政府間的縱向關系進行深入的研究和剖析。第三,由于經濟體制改革一直是中國改革的重點,因此許多學者主要關注于對中央與地方經濟關系的研

20、究,但同時也要特別注意中央與地方行政關系的研究。哪些事情和權利應該中央來承擔,哪些事情和權利應該下放地方,這方面的研究國內現在還比較少見。此外,對中央與地方的基本框架與特征,包括其歷史的沿革和變遷的研究較多,而對中央與地方的互動關系的較少,尤其是中央與地方法律關系的互動關系研究更是少之又少。目前,我國正處于社會轉型期,更需要用法律規范府際關系。依法治國首先要求政府間的關系建立在法律規則之上,政府間的沖突也要采用法律手段解決。第四，地方政府橫向關系的研究近年來逐漸增多,其中研究地方政府間競爭關系的占據主要部分,但其中關注地方政府間競爭秩序的又相對較少,筆者認為對地方政府間橫向關系的研究中應在針對

21、國內的特殊情況的基礎上充分借鑒國外的研究成果,如“府際治理”、“府際管理”的觀念,加強對政府間競爭合作關系的多元化的探討。3.2 國內政府間關系研究中實證研究的合法性缺失問題大部分學者采取對政府行為進行實證分析的方法,對中國權力下放改革前與后的情況對比、政府間關系的現狀等進行了詳盡論述。可是這些實證分析的資料來源大部分來自二手資料而缺乏一線的調查,這樣的研究 “缺乏對真實世界的了解”,“在這樣一種研究氛圍下,沒有檢驗的理論假設就被當成真理,理論構建也只是概念之間的循環論證,即停留在概念分析的層面”,必然導致在國內政府間關系研究中實證研究難以取得其合法性。3.3 國內政府間關系研究需進一步加強學術的規范性根據期刊網所收集的文獻情況來看,有部分學者在進行政府間