1、關于深化農村集體資產股份合作制改革調研報告 為全面了解我市農村集體經濟發展情況，特別是了解各地貫徹落實中共*省委辦公廳、*省人民政府辦公廳關于發展壯大村級集體經濟的意見（*辦發*30號）的情況，根據市委黨校教學安排，第42期中青班第3調研小組于*年4月26日至28日和5月25日至26日，分別赴*、*、*、*區等地圍繞如何進行農村集體資產股份合作制改革，促進農村新型集體經濟發展，壯大村級集體經濟這一課題進行了專題調研，通過到鄉鎮、村（社區）開展實地調研，查閱資料，聽取介紹，召開座談會等多種形式深入了解各地在發展壯大村級集體經濟上的做法。特別是走訪了xx縣區*鎮后，對于該鎮對農村集體資產進行股份合

2、作制改革，推動集體經濟發展，促進農民增收的做法及存在的問題進行分析思考，形成調研報告，現闡述如下： 一、*鎮農村集體資產股份制改革情況簡介 （一）政策背景 中共*省委辦公廳、*省人民政府辦公廳關于發展壯大村級集體經濟的意見（*辦發201430號）文件和財政部關于印發扶持村級集體經濟發展試點的指導意見的通知（財農197號）文件，對于發展壯大集體經濟都給出相關政策指導和具體要求，而農村集體資產股份合作制改革是深化農村經濟體制改革的一項重要內容，是推動集體經濟發展和農村增收的有效途徑，也是促進農村社會和諧穩定的有力保障。 近年來，隨著經濟社會的發展和工業化、城市化的推進，xx縣區較多的農村集體土地被

3、征用，大量的村民轉化成為居民，集體資產管理以及收益分配等問題日益突出。為壯大發展農村集體經濟實力，增加農民財產性收入，確保城市化進程中農村集體資產不流失、村民利益不受損。2012年，xx縣區確定了“農民市民化、資金資本化、村民股東化、管理規范化”的改革思路，積極推行農村集體資產股份合作制改革。2013年底全面完成全區52個村（居）集體資產股份制改革工作。這項工作可以說是走在了全國的前列，僅*鎮社屋前社區股份合作社幾年來就接待了來自全國各地的數十批考察團前來學習取經。 下面以xx縣區*鎮為例，在總結農村集體資產經濟股份制改革運行情況的同時，借鑒外地先進經驗及做法，針對出現的一些矛盾和問題，就完善

4、和推進農村股份制改革提出相關建議。 （二）*鎮農村集體資產股份制改革情況 根據xx縣區委、區政府的統一部署，*鎮農村集體資產股份合作制改革工作分二個批次進行。首批8個撤村建居社區的村集體財產股份制改革工作于2012年11月底完成，其中，社屋前經濟合作社成為全省首家社區股份經濟合作社。第二批9個村股份制改革工作于2013年11月底全部完成。 社屋前社區是采取集體土地入股分配到人的形式組建股份經濟合作社，湖邊社區是采取對現有集體資產進行第三方評估的基礎上再結合原有居民數進行股份測算分配到人的模式組建了股份經濟合作社，兩都盡管組建方式不同，但都是對原集體資產進行股份制改造，然后把股份分配到原居民手中

5、，形成全體居民持股的方式。 為規范資產的運作管理，對重新組建的股份經濟合作社建立了股東代表大會、董事會、監事會等法人治理機構。第一屆股東代表由現任的村民代表基本股東和村（居）兩委干部直接過渡；股東代表大會由全體股東代表組成，是合作社的最高權利機構。第一屆董事會成員從現任村（居）村兩委干部中推薦選舉產生，董事會是合作社的執行機構，董事會對股東代表大會負責，按章程規定行使職權。董事會的議事規則和表決方式由合作社章程規定。第一屆監事會成員從現村（居）監督委成員中推薦選舉產生，監事會是合作社的監督機構，監事會由3名監事組成。監事會對股東代表大會負責，行使章程規定的職權。 以社屋前社區為例，社屋前原是一

6、個城郊村，近年來伴隨城市化進程加快，該村成為xx縣區首批“村改居”社區之一。在集體資產股份合作制改革中將集體資產城東農貿市場和若干店面按照市場價值，以股權形式量化分配到村民身上，由股份經濟合作組織統一經營、到年底按照收益情況進行分紅。2013年起每年拿出收益的80%用于分紅，至今共分紅552萬元（其中2013年72萬元、2014年80萬元、2015年96萬元、2016年304萬元）。 二、股份經濟合作組織運營中存在的問題 股份經濟合作社的成立，使集體經濟組織內部產權關系更加清晰，實現了集體資產管理與行政社會管理事務的剝離，形成所有權、決策權、經營權、監督權“四權”制衡機制，但目前仍存在著一些不

7、容忽視的問題，嚴重制約了嚴重影響了股份經濟合作社的發展與推廣。 （一）法律地位不明確。農村集體資產股份合作社是農村集體資產產權改革后，經由折股量化改造而成的新型集體經濟組織。作為一種新出現的合作經濟組織，其既體現出了企業經營行為，又具有合作經濟組織的性質；既不同于企業法人，也不同于行政事業單位法人，更不同于社團法人。 雖然憲法等有關法律明確了農村集體經濟組織的法律地位，但我國規范集體經濟組織的法律少之又少，導致集體經濟發展方面的相關法律制度嚴重缺失。一是集體經濟管理主體不明（法律缺失）。至今我國尚未出臺專門規范農村集體經濟組織的法律法規，集體資產產權管理缺乏法律依據。二是集體經濟組織成員管理法

8、律缺失。雖然憲法、土地管理法等均有提及集體經濟組織，但規范農村集體經濟組織成員的法律幾乎是空白的，導致國家層面認定農村集體經濟組織成員資格缺少法律依據。三是集體經濟組織法人地位法律缺失。按照現有法律規定，我國財產所有權分為國家所有、集體所有、個人所有三種形式。集體所有是現實中廣泛存在的一種財產所有制形式，如何對這種經濟形態的法人地位進行認定，法律是模糊的。 （二）市場定位不明晰。民法通則中將法人分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人四類。農村集體經濟組織顯然與企業等法人組織屬于完全不同的組織類型，改革后的股份經濟合作社是新型農村集體經濟組織，如果登記為企業法人，不僅存在一些法律障礙

9、，而且還要面臨交納各種稅費的問題，加重了本就薄弱的集體經濟組織負擔。由于股份經濟合作社是新型集體經濟組織，其法律地位不明確，導致市場定位不明晰，在市場經濟環境下，沒有明確法人資格的經濟組織在開展生產經營活動中，存在很多不便的地方。比如說在與其他經濟組織開展合作時，由于股份經濟合作社不是企業法人，無法以股份經濟合作社的名義與合作方簽訂合作協議，妨礙了股份經濟合作社的發展等等。現在，由于國家層面沒有相關政策規定，僅由試點縣（市、區）農業部門出具農村集體經濟組織證明辦理相關手續，雖然可以為農村集體經濟組織解決一些問題，但法律權威不高，農村集體經濟組織仍然無法作為完整的市場主體參與市場競爭。 （三）職

10、能交叉不規范。股份經濟合作社目前存在社會管理職能和企業經營職能交叉問題。村民委員會（社區居民委員會）的職能是服務、管理和教育，即是公共、非營利性的，這意味著居委會的決策主要是從公益的和服務村民（居民）的角度出發。股份經濟合作社的領導班子如董事會的決策的做出首先考慮的應該是經濟利益的最大化，股東利益的最大化。現階段村民委員會（社區居民委員會）與股份合作社合署辦公，董事長由社區社記兼任，可以說是“兩塊牌子、一套人馬，一個賬戶”，社會管理職能與企業經營職能相互交叉，在很大程度上牽制了股份經濟合作社管理層的精力，也占用了合作社的經營資金，不利于股份合作經濟的資本化、社會化經營，也影響股份經濟合作社的規

11、范發展。 （四）相關優惠政策措施不配套。如中共*省委辦公廳、*省人民政府辦公廳關于發展壯大村級集體經濟的意見（*辦發201430號）文件規定，依法征收農村集體土地時，要按照實際征收村集體土地面積5%-10%，預留國有建設用地用于發展村集體經濟，但因沒有相關配套措施，使該項預留地政策很難落實。特別是在被征收的集體土地是用于道路基礎設施建設時，這5%10%預留地政策基本無法落實。 （五）收益權落實較難。農民對集體資產股份的收益權未有效落實。xx縣區大部分村居雖然進行了股改，但絕大多數村仍沿用以前的福利分配方式，未有效落實同股同利的原則，將集體資產經營收益按村民擁有的股權進行分紅。 （六）經營管理不

12、夠規范。股份經濟合作社作為原村（社區）集體經濟的經營實體，雖然按照股份制改革的要求制定了章程和相應的管理制度。但由于經營班子成員都是由村（居）兩委成員兼任，在經營管理方面缺少經驗和能力，導致經管管理不夠規范。主要表現在：一是經管管理能力偏弱。目前，股份合作社董事會成員均為原村（社區）兩委成員過渡產生，這些董事會成員工作經驗為村（居）管理，基本沒有參與過市場經濟，缺乏經營管理企業及監督的經驗和能力。二是有效監督有待加強，股民都是幾代下來的原住民，是一個熟人的生活圈，監事會成員與董事會成員之間多多少少沾親帶故，監事會監督的力度顯得不足，有的經合社監事會的監督流于形式，監事會作用發揮不到位。 （七）

13、發展后勁不足。從xx縣區近幾年股份合作社發展來看，僅有少數落實了10%預留地政策的村（社區）通過興建市場對外租賃獲取收益，實現股民分紅外，絕大多數村（社區）僅完成了集體資產折股量化工作，并未充分利用集體閑置房屋、資金等資源，開展合作、開發等經營業務，集體資產保值增值的目標打了折扣。 （八）對以股份合作社模式發展壯大集體經濟存在畏難心理。 目前，各地對于這兩份政策性文件（*省：*辦發201430號和財政部：財農197號）的理解把握還不夠充分，認識還不到位，對于如何組建股份合作社還沒有清楚的認識，對如何經營發展壯大村級集體股份合作社也缺乏理念和辦法。從而導致各地對組建股份合作社模式發展壯大集體經濟

14、存在畏難心理，分析其產生的主要原因： 一是對組建股份合作社認識不清。這一點在山區農村集體經濟組織體現得較為明顯，認為邊遠山區，缺乏有效資源，難以組建股份合作社，對發展壯大村級集體經濟缺少辦法，缺失信心。 二是缺少懂經濟會管理的人才。對村級集體資產進行股份合作制改造，需要有懂經濟會管理的人才，當前農村青壯年大都出去務工或自己做點生意，留在村里的都是號稱“38、61、99部隊”人員，懂經濟會管理的人才嚴重缺乏，導致各村普遍對開展此項工作缺少積極性和主動性。 三是對發展壯大村級集體經濟不關心。改革開放以來，農民們習慣了單打獨斗，各自過自己的小日子，對發展壯大村級集體經濟抱著無所謂的態度，不關心、不支

15、持、不參與。 三、工作建議 黨的十八屆三中全會提出了“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的改革任務。為貫徹落實好中央有關精神，進一步推進農村集體資產股份制改革發展，針對當前存在的問題，提出如下意見和建議： （一）建議加快推動立法工作。一是盡快啟動國家層面的立法工作。建議從國家層面加快推動為農村集體經濟組織立法，賦予農村集體經濟組織法人地位，使其能夠作為獨立法人參加市場競爭。二是盡快啟動地方立法工作。建議借鑒浙江、廣東等集體經濟較為發達地區的經驗，開展前期調研，盡早啟動地方立法工作，進一步明確農村集體經濟組織的主體

16、地位、成員資格、組織機構、資產運營以及權利義務等內容。 （二）盡快出臺農村集體經濟股份合作社稅收優惠政策。鑒于目前，股份經濟合作社承擔著大量的村（社區）管理和服務職能，為支持和鼓勵股份經濟合作社的發展，在相關法律法規出臺前，建議省政府按照財政部扶持村級集體經濟發展試點的指導意見（財農197號）研究出臺稅收優惠政策及配套激勵政策。 （三）盡快厘清經合社與社區（村委會）的關系，實行政經分離。鑒于合作社與村（社區）“兩委”重疊，為切實減輕股份經濟合作社負擔，使其“輕裝上陣”，專司經營發展，真正體現經合社的市場主體地位。建議盡快剝離村居兩委對集體資產經營管理職能，完善農村基層黨組織領導下的村民自治組織

17、和集體經濟組織各司其職、各負其責的村級治理機制。 （四）落實農民對集體資產股份的收益權。總結推廣社屋前股份合作社分紅的經驗與做法，按同股同利的原則和章程的相關規定，經股東代表會議通過，將集體資產經營收益可分配部分，依據村民擁有的股權給村民社員分紅，使農民對集體資產的收益權真正落實到位。同時在學習借鑒其他縣（市、區）好的經驗做法的基礎上，結合實際，積極探索實施股權流轉機制，對轉讓對象、轉讓價格、轉讓程序等作進一步的規范和明確，積極穩妥推進股權繼承與流轉等工作。 （五）規范股份經濟合作社管理。由農委牽頭加強對股份合作社股東代表、董事會、監事會成員的培訓，使其盡快轉變角色、更新觀念，增強民主意識，按章程加強民主管理和決策。同時，農委要對股份經濟合作社的分配提