1、財產憲法保護的過程與啟發 本文 我國的私有財產憲法保護制度及其實踐運作經歷了一個從確立到倒退再到進步與完善的曲折歷程。 一、我國私有財產憲法保護制度的確立 在新中國建立后曾一度起過臨時憲法作用的1949年的5中國人民政治協商會議共同綱領6中已有關于私有財產保護的規定,但新中國私有財產憲法保護制度的真正確立卻是在1954年憲法。五四憲法從第8條到第14條集中地對私有財產的保護及其限制作了規定。從這些規定中,可以發現五四憲法關于私有財產的保護具有以下特點:第一,將私有財產具體化為各種私有財產權。五四憲法除在第14條直接使用了私有財產的概念外,在其它條文中都使用了某某權的表述,具體是指農民的土地所有

2、權和其它生產資料所有權(第8條)、手工業者和其它非農業的個體勞動者的生產資料所有權(第9條)、資本家的生產資料所有權和其它資本所有權(第1條)、公民的生活資料所有權(第11條)以及私有財產繼承權(第12條);第二,保護的主體范圍和客體范圍都很廣泛。從主體來說,既包括農民、手工業者和其它非農個體勞動者,也包括資本家;從客體來說,既包括生產資料所有權,也包括生活資料所有權,還包括私有財產繼承權;第三,從立法技術來說,采用了列舉加概括的方法。這集中反映在第11條關于公民生活資料所有權的規定之中;第四,對私有財產的保護不是絕對的。國家為了公共利益的需要,可以對私有財產中的城鄉土地和其它生產資料實行征購

3、、征用或者收歸國有(第13條),并規定禁止任何人利用私有財產破壞公共利益(第14條)。客觀地講,五四憲法關于私有財產保護的規定是基本符合我國當時的社會主義改造和建設的實際的。它對于穩定社會各階級的財富心理,調動各方面的生產積極性,發展社會生產力,滿足人民群眾的物質需要,乃至于鞏固新生的人民民主政權,都具有極為重要的經濟、社會和政治意義。但是,五四憲法關于私有財產保護的規定也有明顯的缺陷,表現在:第一,定位不準、觀念落后。盡管五四憲法對私有財產使用了各種權的表述,但這些財產權并沒有被作為公民的基本權利而與公民的其它權利一起規定在憲法第三章公民的基本權利和義務中,而是規定在第一章總綱之中。這種定位

4、不準,反映了個人權利源自國家授予的落后憲政理念,而這種理念與公權力源自公民授予的現代憲政的理念是格格不入的;第二,保護上的不平等。五四憲法不僅在公私財產之間沒有實現平等保護,而且在私有財產之間也沒有實現平等保護。公私財產保護的不平等集中體現在第6條和第11條的規定之中,第6條規定國家保證優先發展國營經濟,與此相適應,第11條規定公共財產神圣不可侵犯,而五四憲法卻沒有關于優先(哪怕是平等)發展非公有制經濟和私有財產不可侵犯的規定。這可能不僅僅是一個修辭色彩或者是與資本主義國家對著干的問題,相反,它十分明顯的反映了立法者重公輕私的內心偏向。私有財產內部保護的不平等,可以從第7條到第1條的規定得到說

5、明。第7條第2款規定:國家,以發展生產合作為改造個體農業和個體手工業的主要道路。第8條第2款規定:國家對富農經濟采取限制和逐步消滅的政策。第1條第2款規定:國家對資本主義工商業采取利用、限制和改造的政策。既然國家要對各種非公有制經濟分別實行改造、限制和消滅的政策,也就不可能對與之對應的各種私有財產實行平等的保護;第三,留有侵犯和剝奪私有財產的許多立法空隙。如果說五四憲法關于對各種非公有制經濟分別實行改造、限制和消滅的規定為公權利侵犯私有財產提供了隱含依據的話,那么五四憲法第13條的規定則為公權力在以后的實踐中剝奪私有財產留下了明確的立法依據,因為該條規定國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定

6、的條件,對城鄉土地和其它生產資料實行征購、征用或者收歸國有。其中,除了征購國家需要支付一定的對價外,對于征用和收歸國有卻沒有規定任何補償措施。由于并沒有和五四憲法配套的法律對征用和收歸國有的條件作出規定,這樣國家就可以以社會公共利益為借口(有時連這樣的借口都不需要)堂而皇之地將私有財產變成國有財產了。上述缺陷反映了五四憲法的歷史局限性。五四憲法頒布以后,由于種種原因,特別是人治1-2¹的原因與社會主義改造º的原因,使其在我國的經濟生活和社會生活中并沒有真正發揮過應有的作用。正如周永坤教授所言:五四憲法實際上幾乎從來沒有生過效,五四憲法對社會幾乎并沒有什么規范意義。3就私有財

7、產的保護而言,由于五四憲法頒布后接連發生了大躍進、窮過渡、割資本主義尾巴等一系列經濟領域中的冒進行為,從而使得五四憲法關于私有財產(權)保護的規定名存實亡。我國的私有財產憲法保護制度也由此踏上了倒退的危途。 二、我國私有財產憲法保護制度的倒退 盡管在實踐中,新中國關于私有財產保護的倒退狀況從五四憲法頒布后不久即已開始,但從憲法的規定來看,私有財產憲法保護制度的倒退卻是始于1975年憲法,并經過1978年憲法,一直延續到1982年憲法。較之于五四憲法,七五憲法對于私有財產保護的規定,不僅在條文上大為減少,而且在范圍上也大為縮減。根據七五憲法第5條第2款的規定,國家還允許非農業的個體勞動者的生產資

8、料私有制存在,但實際上七五憲法卻沒有任何保護私人生產資料所有權的規定。相反,七五憲法卻繼續保留了國家對城鄉土地和其它生產資料實行征購、征用或者收歸國有的權利,并且該征購、征用或者收歸國有還不需以公共利益為目的,這就為國家隨時剝奪私人(也包括集體)生產資料所有權大開了方便之門。不僅如此,七五憲法還取消了五四憲法關于保護私有財產繼承權的規定。這樣,七五憲法關于私有財產保護的規定只剩下了第9條第2款保護公民生活資料所有權的規定。即使是這一款,在收入范圍的規定上,也已將五四憲法第11條規定的合法收入縮小為勞動收入。這不能不說是一個巨大的歷史倒退。在撥亂反正的歷史進程中,七八憲法被制定了出來。由于當時左

9、的流毒尚未肅清,三中全會尚未召開,人們對保護私有財產的重要性的認識還不到位,七八憲法對私有財產的保護雖較七五憲法有一點點進步但較五四憲法卻沒有任何進步,甚至還沒有達到五四憲法的保護水平。七八憲法比七五憲法的一點點進步就是將七五憲法的勞動收入又改為合法收入,但這也僅僅是又回到五四憲法。在1978年底的中共十一屆三中全會上,以鄧小平同志為核心的黨的第二代領導確立了將黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的正確路線上來,各項工作逐步走上了正軌。在此背景下,五屆全國人大又制定了八二憲法。八二憲法較之七八憲法和七五憲法在私有財產的保護上有了較大的進步,表現在:第一,將保護的范圍規定為合法財產的所有權(

10、第13條第1款),而不是僅限于生活資料所有權;第二,恢復了五四憲法保護公民的私有財產的繼承權(第13條第2款)的規定。盡管如此,八二憲法在當時還沒有完全達到和超越五四憲法關于私有財產保護的規定,在有些重要方面甚至還有很大的退步。其突出的表現之一就是,八二憲法第1條赫然宣布:城市的土地屬于國家所有。這一沒有理由、沒有補償的規定在一夜之間使得億萬城市居民的房屋所有權失去了世代相傳的根基。如果再加上199年國務院制定的5城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例6第12條»和第4條¼的規定,私有房屋所有權這樣一個永久性的權利一下子變成了一個期限性的權利。這不能不引起我們深思,也不能不引

11、起立法者的高度重視。 三、我國私有財產憲法保護制度的進步與完善 雖然八二憲法有關私有財產保護的規定在個別地方較之于五四憲法有較大的退步,但是總的來說,從1982年八二憲法頒布開始,我國憲法關于私有財產保護的規定已開始進步,到了24年的憲法修正案,則趨于完善。與七五憲法和七八憲法不保護個體經濟的規定相反,八二憲法開始重新保護個體經濟的合法權益,其第11條規定:國家保護個體經濟的合法的權利和利益。到了1988年,八二憲法的第一個修正案又實現了對私營經濟合法權益的保護。八八憲法修正案第1條在原憲法第11條中增加規定:國家保護私營經濟的合法權利和利益。但是,我們也應看到,雖然此時憲法已經對個體、私營經

12、濟合法權益的保護作出了明確的規定,但這種保護是有保留的。因為,此時憲法對個體、私營經濟法律地位的規定是社會主義公有制經濟的補充,國家還要分別對其實行行政管理,指導、幫助和監督和引導、監督和管理½。1993年的憲法修正案在私有財產的保護方面沒有什么進步。僅僅是在修正案第6條重申了八二憲法第8條已經規定的參加農村集體經濟組織的勞動者,有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。這一規定為1999年的憲法修正案第15條所繼續堅持。這可以看作是對農民某些私有財產的一種保護。九九憲法修正案對私有財產的保護雖然從表面上看沒有進步,但實質上有較大的進步。因為此時,國家已將個體、

13、私營經濟從社會主義公有制經濟的補充地位提升到社會主義市場經濟的重要組成部分的地位。地位的提升說明國家有加大對其合法權益保護力度的意圖,只不過這一意圖是到24年的憲法修正案才得以明確體現的。零四憲法修正案在其第21條對原憲法第11條第2款進行了修正。其將國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。國家對個體經濟、私營經濟實行引導、監督和管理的規定修改為:國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展,并對非公有制經濟依法實行監督和管理。這一規定,與以往的規定相比,有三大特點:第一,擴大了保護的主體范圍。將保護的范圍從個體、私營經濟擴大到包括個

14、體、私營經濟在內的所有非公有制經濟;第二,增加了鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展的規定;第三,對非公有制經濟的限制和約束減少了。表現在將原引導、監督和管理的規定修改為依法實行監督和管理。這些修正表明,國家對非公有制經濟的態度有了實質性的全面的巨大改變。既然國家已經賦予了非公有制經濟與公有制經濟平等的法律地位,接下來順理成章的制度安排就是對私有財產與公有財產的平等保護。這一安排就是零四憲法修正案第22條的規定。零四憲法修正案第22條將原憲法第13條國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其它合法財產的所有權。國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權的規定修改為:公民的合法的私有財產不受侵犯。國

15、家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。這一修改具有兩大特點:一是,極大地擴大了私有財產的保護范圍。私有財產的保護范圍已經不限于所有權和繼承權,二是擴大到所有權以外的各種財產權。這是因為,改革開放以來,隨著經濟的快速發展,公民的私有財產也迅速地增加起來,且表現形態也越來越多樣,在此情形下,再用列舉的方式規定公民私有財產的范圍,難免有不能周全之虞,故立法者放棄了列舉的方式,轉而采用概括的方式,這樣的規定可以更好地適應財產形態多樣性發展的需求;第二,只保護合法的私有財產,不保護非法財產。只要是合法的財產,盡管尚未取得所有權等權利,法律也是加以保護的,例如,尚未登記的在建房屋、已經交付但還沒有登

16、記的房產等等,都屬于公民的合法財產,都可以獲得法律的保護。而以貪污、受賄、盜竊、搶劫等方式獲得的財產是不能受到法律的保護的。當然,也有學者認為,這一規定是為處理私營企業主們的第一桶金的問題¾留下了政策空間。當然,國家在保護私有財產的同時,也對私有財產作出了一定的限制,那就是關于對私有財產實行征收或者征用的規定。零四憲法修正案第22條規定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。這一規定較之于以往的規定,有很大的進步。以往關于征收、征用的規定或者沒有規定公益目的,或者沒有規定給予補償,而這一次規定得就很合理。 四、新中國私有財產憲法保護制度曲

17、折歷程的啟示 回顧新中國私有財產憲法保護制度及其實踐運作的曲折歷程,可以發現其具有如下特點:第一,私有財產的保護始終與所有制結構以及分配制度緊密相聯。五四憲法制定時,由于國家實行社會主義公有制(包括國營經濟和集體經濟)、個體經濟(包括個體農業、個體手工業以及其它非農業的個體經濟)和資本家經濟并存的經濟結構,以及與上述經濟結構相適應的分配制度,因此,國家對與上述經濟結構以及分配制度相適應的各種私(包括個體農業、個體手工業、其它非農業的個體經濟以及資本主義工商業)的生產資料所有權都予以保護。又由于個體農民、個體手工業者以及資本家等都屬于公民的范疇,因此,對他們的生活資料所有權以及私有財產繼承權都予

18、以保護。到了七五憲法和七八憲法,由于經濟結構變成了單一的公有制經濟,分配制度也變成了單一的按勞分配,因此,憲法不再保護私人生產資料所有權,而只保護私人生活資料所有權,并且其范圍及其狹窄。到了八二憲法及其隨后的四個修正案,由于國家實行從以公有制經濟為主、個體私營經濟為補充,以按勞分配為主、多種分配方式并存的經濟制度和分配制度轉變為實行多種經濟成份與多種分配方式并存的經濟制度和分配制度,相應地,對私有財產的保護范圍也逐步擴大,從生活資料擴大到生產資料,進而擴大到一切合法的私有財產。第二,對生活資料的保護不僅始終占據主導地位,而且保護態度是比較一貫的,而對生產資料的保護在從五四憲法頒布后不久到八二憲

19、法的頒布這樣一個較長的歷史時期內,卻處于次要地位或者不予保護的狀態,其態度是曲折變化的,基本上呈一個U字形曲線。第三,將私有財產的保護與公有財產的保護置于分離且相對的狀態。對于公有財產的保護,從五四憲法到八二憲法都使用了公共財產神圣不可侵犯的表述,而對于私有財產的保護,除八二憲法的零四修正案規定公民的合法的私有財產不受侵犯外,其它憲法都沒有這樣的規定,更不用說規定神圣不可侵犯了。這種做法不僅沒有很好地發展社會主義公有制經濟,更使個體、私營經濟受到了限制和摧殘。第四,實踐中的做法與憲法的規定不一致或者呈現出倒退的一致。在五四憲法時期,雖然憲法明確規定保護各種私有財產,但在其后的實踐中私有財產卻沒

20、有得到保護。到了七五憲法和七八憲法僅保護有限范圍內的生活資料所有權,但由于文革中打砸搶的頻繁發生,公檢法又被砸爛,實際上導致了即使是上述有限范圍內的私人生活資料所有權也沒有得到應有的保護。八二憲法頒布以來,雖然在實踐中國家越來越重視對私有財產的保護,但是立法卻出現了滯后的局面,在八二憲法頒布22年之后,其零四修正案才對私有財產的保護作出了全面的規定。當然,這種姍姍來遲的規定仍然是值得大加贊賞的。從新中國憲法關于私有財產保護的曲折歷程中,我們可以得到如下啟示:第一,應充分認識到保護私有財產對于經濟發展、人民富裕、社會穩定、國家強盛的重要意義。我國私有財產憲法保護制度及其實踐運作的曲折歷程說明,什么時候重視和肯定對私有財產的保護時,經濟就會獲得較快的發展,人民生活就會得到較大的提高,社會就會安定有序,國家就會逐步變得強盛;什么時候忽視和否定對私有財產的保護,就會導致經濟的停止,乃至于倒退,人民生活就得不到提高,社會就會陷入混亂和無序,國家也積貧積弱。第二,應重視法律在實踐中的良性運作。既要防止五四憲法制定后,