1、深究行政許可法聽證制度 在崇尚法治的國家中，聽證不僅僅體現(xiàn)為公民的一項重要權(quán)利，而且它已經(jīng)成為現(xiàn)代程序法的核心制度。聽證（hearing）是個“舶來品”，其具有廣義和狹義之分，廣義的聽證是指，在國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行質(zhì)疑、辯駁的程序。而狹義的聽證即行政聽證，是由法律規(guī)定，行政機關(guān)作出涉及公民、法人或者其他組織利益的重大事項或者重大決定之前，充分聽取當事人意見的活動，是促進權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)依法決策，依法行政維護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的一項重要制度，是現(xiàn)代行政程序法中的核心制度，為各國所廣泛采用。行政許可中的聽證是指行政機關(guān)在作出是否準予行政

2、許可的決定之前，由行政許可機關(guān)告知申請那個人或者利害關(guān)系人聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見，提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見，接納證據(jù)并作出相應決定等程序構(gòu)成的一種法律制度。1996年我國行政處罰法首次將聽證作為行政處罰程序的一部分加以規(guī)定，這是中國在借鑒國外聽證制度的首次嘗試，而行政許可法在總結(jié)行政處罰法等法律、法規(guī)規(guī)定的聽證實踐的基礎(chǔ)上，再次將聽證作為行政許可實施程序的一項重要制度加以規(guī)定。 一、行政許可聽證制度的發(fā)展歷史 “聽證”（hearing）的內(nèi)涵是“聽取對方意見”，在英國，是古老的自然公正原則的要求。“自然公正原則”最初適用于司法程序，要求法官在作出判決前，必須通過公開審判，就事實問題和

3、法律問題，聽取當時人和證人的意見。后來，法官成功通過判例將這一原則貫徹到合法權(quán)利或地位被行政權(quán)所侵害的所有案件中。成為約束行政活動的程序規(guī)則。聽證程序在行政許可中的運用，也經(jīng)歷了一個發(fā)展的過程。以美國為例，最初行政機關(guān)許可行政權(quán)的形式，被認為具有自由裁量的性質(zhì)，因而對于行政機關(guān)實施行政許可并沒有嚴格的程序限制。“正當程序條款保護生命、自由和有關(guān)財產(chǎn)權(quán)利”。“只有在個人有權(quán)有的東西被剝奪了，才能使用正當法律程序”。當時人們認為，剝奪個人從政府那里獲得的諸如福利津貼、駕駛執(zhí)照等特權(quán)，就不需要舉行聽證。但時過境遷，許多所謂的“特權(quán)”已經(jīng)成為個人的正常需要，許可證逐漸被人們認為是持證人所擁有的一項權(quán)利

4、。正如施瓦茨所說，“職業(yè)許可證，如律師開業(yè)執(zhí)照，一直被視為一種權(quán)利，不能簡單地予以剝奪。”正是由于確立了許可證的獲得是人的一種權(quán)利這樣的一種觀點。所以，“除非在及時通知和合理、公正的審訊之后，不得用任何方式否認或剝奪之。”于是，聽證制度開始適用于行政許可并得到發(fā)展。特別是在“戈德伯格訴凱利案”之后，法院要求幾乎所有的特許權(quán)案件都必須舉行聽證。自行政處罰法首次確立聽證制度以來，已經(jīng)先后建立價格、決策聽證制度和行政立法聽證制度。如今，聽證制度又再一次被引入到了我國的行政許可領(lǐng)域。 二、我國行政許可的聽證制度 盡管聽證程序?qū)τ诰S系行政許可決定的科學性、公正性，保障許可申請人及其利害關(guān)系人的合法權(quán)益具

5、有重要的價值，但這并不意味著所有的行政許可都需要進行聽證。原因在于，聽證程序的采用必然要消耗一定的人力和物力。聽證的泛濫甚至還會影響到行政效率的提高，因此確立一個科學的、合理的聽證程序的適用范圍十分必要。在行政法學理上，即“個人利益與公共利益均衡原則”和“成本不大于效益原則”。根據(jù)這些原則，只有可能會對申請人或者利害關(guān)系人的重大利益或者公共利益產(chǎn)生不利影響的行政許可申請才有進行的必要。于2004年7月1日開始實施的行政許可法的規(guī)定較之行政處罰法，更為詳細具體，并在某些方面發(fā)生重大變化，如行政處罰法沒有像行政處罰法那樣列舉規(guī)定行政許可正式聽證的適用范圍，而是借鑒國外的做法，僅規(guī)定正式聽證的程序，

6、何時啟動正式聽證則由其他單行法規(guī)定，或者由行政機關(guān)自由裁量決定。再如行政許可法規(guī)定了聽證記錄的效力，規(guī)定行政機關(guān)應當根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定。從我國目前聽證制度的適用現(xiàn)狀看，我們要提倡聽證筆錄作出行政決定的主要依據(jù)。只是因為，一方面，這有助于實現(xiàn)案卷排他性原則的要求，另一方面，聽證筆錄是行政程序的階段性產(chǎn)物，行政決定的最終形成有賴于行政首長的裁決，聽證后采納證據(jù)，認定事實仍不能避免，加之行政決定并不是最終決定，還要接受司法審查，所以為了達到聽證程序所追求的目的，應將聽證筆錄作為行政決定主要依據(jù)來對待。由此可見，行政許可中的有關(guān)聽證筆錄的效力較之以前的聽證制度有了很大的進步。 三、我國行政許

7、可制度需要完善和發(fā)展的地方 但筆者認為，我國的聽證許可制度還有可待發(fā)展和完善的地方。一些許可程序的落實缺乏具體的制度規(guī)范。因此，我們應該從以下幾個方面去完善和發(fā)展我國行政許可中的聽證制度。 （一）聽證參加人的范圍應適當擴大（從廣度上擴大） 目前，很多國家的聽證主體的范圍都有擴大，以此來滿足聽證公開和全面的要求。現(xiàn)如今，我國的聽證主體相對比較狹窄，按照行政許可法的規(guī)定，只有行政許可申請人和利害關(guān)系人才有權(quán)提起聽證，根據(jù)該法48條的規(guī)定，行政機關(guān)認為不必要經(jīng)過聽證的，其他人是沒有權(quán)利參與聽證的。筆者認為，這種規(guī)定有失偏頗，行政機關(guān)的行政許可決定在一些方面有可能直接或間接地影響到第三人權(quán)益，如果，這

8、些合法權(quán)益被侵害者不能通過聽證來維護自身的利益，這顯然是有失公正的，也不利于和諧社會的建立。由此可見，應當適當?shù)臄U大聽證申請人的范圍，使其包含一切的利害關(guān)系人。筆者認為，只有這樣，才會真正的保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也符合我國的立法宗旨。 （二）行政許可聽證內(nèi)容和適用范圍應當擴大（從深度上擴大） 行政許可法規(guī)定了行政機關(guān)應當申請舉行聽證和依職權(quán)主動舉行聽證兩類事項。行政許可法規(guī)定“法律、法規(guī)、規(guī)整規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關(guān)人為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可聽證事項”。這里筆者認為，行政許可法的第46條的規(guī)定側(cè)重于對“公共利益”的保護，但在立法中并沒有對“公

9、共利益”有一個很明確的界定。我們應當對“公共利益”有一個較為明確的界定。這里的“公共利益”是指，行政機關(guān)在行政許可的活動中保障的國家或社會的利益。“公共利益”主要包括： （1）國家的利益，也就是國家作為法律實體應當享有的利益； （2）一些涉及公民的身體健康、精神生活不受侵害的利益； （3）法律所保護的個人、社會團體的利益； （4）法律要求行政機關(guān)審查社會上一些不能為人接受的違反公德和文明的行為； （5）受到法律保護的社會資源以及自然資源； （6）特殊群體的利益，如婦女、老人、兒童和殘疾人等弱勢群體的利益。這些都是“公共利益”的重大事項，行政許可機關(guān)在對以上事件進行審查的時候，如果認為需要舉行聽

10、證，就應當舉行聽證。要對此給予高度的重視，而審查的標準就要看這一事項是否對當事人利益產(chǎn)生了不利影響，還要看對當事人合法權(quán)益的侵害的嚴重程度。 （三）聽證形式多樣化 聽證分為正式聽證和非正式聽證兩種，正式聽證，即審判性聽證，是指行政機關(guān)以聽證會的方式聽取意見，這種方式在很大程度上借鑒了審判程序原告與被告對抗、法官居中裁判的等腰三角程序構(gòu)造。非正式聽證，是指以聽證會之外的讓是聽取意見，在行政機關(guān)制定法規(guī)或作出行政裁決時，只要給予當事人口頭書面陳述意見的機會，以提供行政機關(guān)參考，而行政機關(guān)不需要基于此種聽證行為而作出決定。非正式聽證具有靈活性、效率性、廣泛適用性和成本低的特點。 （1）設(shè)置聽證制度的

11、主要目的是通過這種行政活動的范圍的擴大，提高行政許可的民主化程度，使行政許可主體能夠廣泛地吸納民眾的意見或建議，做出符合民意的行政決定； （2）非正式聽證既可以體現(xiàn)出公平的原則，又可以兼顧行政的效率； （3）這種非正式聽證也為行政機關(guān)保留了必要的自由裁量權(quán)，有利于行政許可機關(guān)通過行政規(guī)范性文件的制定而靈活應對各種復雜的社會問題； （4）非正式聽證是一種連接政府和公民之間的橋梁，讓更多的公民參與到行政管理的過程當中。而我國的行政許可法只規(guī)定了正式聽證的方式，聽證形式有些單一。這樣不僅不利于我國聽證制度的發(fā)展，也不能滿足行政許可的需要。我國應該根據(jù)案件的不同情況，而采取更為廣泛多樣的聽證形式。 （

12、四）對于聽證期限的限制 提高行政效率是行政許可法的立法宗旨之一。當然，行政許可的聽證程序，也應當提倡公正與效率相結(jié)合。但我國的行政許可法并沒有對聽證程序進行期限的規(guī)定，這樣會損害到行政效率，當然沒有效率的行政許可行為是沒有公正可言的，這顯然是違反行政許可法的立法宗旨的。因此，筆者認為，應當規(guī)定聽證結(jié)束的期限和聽證案件作出決定的期限。這樣才會更好的實行行政許可的聽證，使相對人的權(quán)益得到保護。 （五）要建立聽證主持人制度 在我國的行政許可法中，沒有對聽證主持人作出具體規(guī)定，而行政許可的聽證程序中，主持人占有舉足輕重的地位，它的獨立性是聽證制度的核心內(nèi)容。程序公正的重要條件之一就是中立，裁判應在各方

13、參與者之間保持一種無偏袒的態(tài)度和地位，不能對任何一方偏私，這樣聽證才能發(fā)揮其作用。行政許可的聽證主持人是負責組織、調(diào)節(jié)和控制聽證工作的進行的，是整個過程中的核心人物，若有必要，也應當遵循訴訟法中的回避制度。而我們還要對聽證主持人的資格進行規(guī)定以確保行政許可聽證的質(zhì)量。 （1）主持人應當熟悉法律、法規(guī)和相關(guān)的業(yè)務(wù)知識。 （2）聽證主持人應有良好的品德修養(yǎng)，具備公道、正派、客觀、公正的形象。我國行政許可法不能避免聽證主持人在設(shè)置中的臨時性的缺陷，同時由于沒有穩(wěn)定的行政許可聽證的主持人隊伍，聽證主持人的指定具有一定的隨意性和隨機性，從而導致了一些具有良好經(jīng)驗的聽證主持人不能將其積累的主持經(jīng)驗充分發(fā)揮。 四、行政許可中聽證制度的意義 行政許可法的聽證程序是我國立法目的的一種體現(xiàn)，在聽證會上，公民、法人、其他組織可以為了維護自身的合法權(quán)益而闡述自己的觀點。這也正是我國立法目的的所在，這也是“三公”原則的體現(xiàn)。行政許可的聽證制度，也可以提高行政效率，節(jié)約行政許可的成本。行政許