1、公務人力資本評估模型的建構摘 要公共組織是一高度策略導向的組織體，任何管理措施必須要以支持策略的規劃及達成為首要目標。人力管理是公共組織管理的重要一環，在策略導向的原則之下，政府人力的進用、配置、訓練發展及福利薪給等決策，必須要與政府發展策略緊密結合。傳統的人事行政理念著重管制、防弊、穩定、成本控制、高度制度化等原則，與策略規劃對彈性、結果（產出）導向、變動等特質的強調，難以契合。因此，為有效建構行政機關成為策略導向的組織，政府人力管理必須要積極尋求典范的轉移。資本觀念強調以對未來回饋的預期為基礎，作出理性的投資決策，本身具備有策略的觀點。因此，將公務人力視為資本，為公務人力管理典范轉型的可行

2、方向。本研究即以建構公務人力資本評估的架構及方法為目的，運用政策德菲法及文獻檢討法，建構適用于行政機關的人力資本評估架構及方法，研究結果提出公務人力資本評估的架構，包括人力基本特性、員工敬業程度、人力運用管理、機關領導力、學習文化及人力成本六個面向，并以此六面向為基礎，分別發展出十四項評估指標，并設計公務人力資本評估問卷及公務人力資本背景調查表作為評估工具。關鍵詞：策略導向、人力資本、政策德菲法、投資報酬率、平衡計分卡壹、前言近年來，人力資本（human capital）的概念在管理界越來越受到重視，成為政府及企業管理上的一個新興課題。隨著知識經濟時代的到來，組織所擁有的智能資本（intell

3、ectual capital）成為決定企業競爭優勢的關鍵因素，而人力資本則是構成智慧資本的核心。美國政府近年來致力以建構企業性政府為改造政府的基本原則，布什政府上臺后所提出的行政機關管理計分卡（executive branch management scorecard），直接將人力資本列為五個計分面向的第一項。由此可知，人力資本無論在公部門或私部門，已經跨出了理念討論的范疇，而在實務上得到了進一步的落實。有關組織人力的管理，科學管理時期強調以效率為導向的機械式管理，人性管理時期則著重人性心理因素的影響及激勵，基本上均已將人力視為是生產工具的一種，管理以效率的要求及勞動力的汲取為基本取向，可以人

4、事管理（personnel management）為代表。其后則強調發展對人力工作績效的重要性，將人力視為是組織能運用的資源，因此人力的管理改為以授能及能力建立為核心，可以人力資源管理（human resource management）為代表（nigro , 1990）。隨著知識經濟及數字時代的到來，組織運作所面對的環境變遷劇烈，在管理上強調以策略為中心，來引導組織于劇烈變動的環境中穩定方向運作發展，在人力管理上，也必須要以策略導向進行管理、運用及發展，因此，有必要發展出能與策略觀念能相容契合的概念，來代表人力管理，資本觀念便在講求策略的時代被發展出來，同時為了使此一概念能在實務面予以落實，

5、管理界也發展出具體的人力資本評估指標及方法。歸結言之，從人事管理、人力資源管理到人力資本的策略性規劃，組織人力管理的概念，從工具觀點到資源觀點最后發展為資本觀點，可視為是一種典范轉移過程。人力資本在管理上乃一新近發展的概念，其運用以私部門的企業組織為主，在政府部門的運用則更是有限。本研究將試圖經由文獻檢討及政策德菲法的運用，嘗試建立可適用于政府部門的人力資本評估架構，主要內容包括：一、理論分析：介紹人力資本的概念及實務面的評估架構。二、實務設計：建立公務人力資本評估的定義、面向、指標及評估工具。三、執行規劃：就公務人力資本評估如何落實于我國政府提出建議。貳、人力資本：概念界定及實務模型介紹人力

6、是組織的基本構成要素，其被視為是組織運作必須投入的資源（resource），要妥善運用發展，為組織創造最大的績效；投入代表人力為成本（cost）的一部分，面對經營環境的改變，人力精簡（down-sizing）一直是組織控制成本規模的主要手段。以上兩種看法，分別從產出及投入兩個層面界定人力對組織的意義。資本（capital）的概念，則強調對于人力的管理，必須考慮投入與產出之間的連動關系，強調每一單位投入所獲得產出的投資報酬率。以下進一步就概念的定義及實務上發展較成熟的模型提出進一步說明。一、人力資本概念界定人力資本概念，是由諾貝爾經濟學獎得主經濟學家w. schultz于1961年在美國經濟評論

7、（american economic review）中發表人力資本的投資（investment in human capital）一文中首先提出，其認為人力資本包括技術、經驗及知識等要素。davenport綜合整理相關學者的說法，認為人力資本的投資，包括能力（ability，包括知識、技能及才能）、行為（behavior）、努力（effort）及時間（time）等內涵，并可以以下架構來表示（davenport，1999：18-23）：能力知識技能才能時間努力行 為圖一：人力資本投資架構依據以上架構來詮釋，所謂人力資本，系指組織人力在工作上所投入的知識、技能、才能、努力、時間等要素的加乘結果，代

8、表組織人力所擁有能為創造產出價值的資產。人力資本并非憑空存在，而是經由投資（investment）所產生。也就是說，組織人力是一種投資標的（investor），投資人力的目的，在于希望能獲得預期的價值報酬，并以報酬極大化為目標（davenport，1999）。將人力視為一種投資，代表組織人力管理，是一種審慎評估的理性計算過程，與人力的甄補、運用、管理、發展等有關的決策，必須要通盤考慮其工作上的必要性、策略上的合理性及產出上的效益性。所謂必要性，系指人力的進用，要以是否為組織推動工作必須具備者為考慮，任何人其所具備的特質與組織工作的推動沒有相關時，均不應作為投資的標的。所謂合理性，代表組織人力的

9、配置及運用，必須要與組織的策略及目標相結合，也就是要將適當的人力運用在適當的工作上，決不能發生人與事不能配合的情形。所謂效益性，代表對于人力的運用，唯有當其單位產出高于投入時，決策才具有合理性。其關系如下圖所示：必 要 性人事決策效 益 性合 理 性圖二：資本觀點的人事管理決策原則由于強調組織的人力，必須要對組織的價值產出具有正面的貢獻度，因此能力（ability）及技能（skill），便成為人力資本理論的核心。由于技能是組織運作的關鍵秘訣（know-how），因此，人力資本理論特別關注于人力技能的獲得，并企圖協助組織解答以下幾個關鍵問題：組織所需要的技能為何？具備什么樣的能力的人可被視為是人

10、才？如何使人力能具備組織所需的技能？最有效使組織員工獲得所需技能的方法及途徑為何？（lazear，1998）根據becker（1975）的說法，人力資本理論與實體資本理論并無兩樣，祇是關心的焦點不同而已，人力資本理論關心的焦點是人、員工與技能，而不是廠房與設備。依據實體資本理論，有關購買廠房或設備的決策，是依據該項投資的未來收入與成本現值的比較來做決策，成本在現在發生，收入則延續到未來，決策者必須要將未來的收入與現在支出的成本進行比較，如果未來收入的預期值高于當前購買必須投入的支出成本，這項投資便是值得的。同樣的邏輯之下，人力資本理論也強調類似的計算，是否要進用某一個人，對進用的人要投入多少訓

11、練、薪資及福利成本，都必須要以這個人在未來能對組織做出多少貢獻來決定，唯有未來貢獻高于所投入的成本時，這個人對于組織而言才成為資產而非負債。歸納以上的論點，有關人力資本的概念，可從以下幾點進一步說明：（一）資本概念強調以投資報酬率（roi，return on investment）衡量人力的價值所謂資本（capital），是組織所擁有能創造績效增進存續利基的資產。資本是經由投資行為而累積，投資是一種與投入有關的決策，此種決策系以對未來利益回饋的預期為基礎。也就是說，只有當預期的回饋超過所付出的代價時（也就是當投資報酬率大于一時），才會決定投資。此一概念在人力管理上的啟示是：人力的投入并非是漫無

12、目的的，而須以能為組織的運作產生正面效益為前提。只有能為組織創造績效的人力，才可被視為是組織的人力資本，至于組織所存在其它對組織沒有正面效益的人力，則并非組織所擁有的資本。因此，組織在人力方面的投入，只有能為組織帶來正面績效的部分，才是具有價值的資本，該投入的單位報酬率越高，代表人力資本的價值越大。而其它非資本性的投入，對于組織而言，則是一種負債。（二）資本概念強調策略導向的人力管理資本觀念的另一個重點，在于必須要與組織的發展策略結合。必須要先進行策略規劃，決定了組織的重要發展策略之后，再依據策略執行的需要，決定如何取得、部署及配置所需的資本。組織人力的質與量，必須要契合策略的需要，才能減少浪

13、費，真正成為可用、有用的資產。基于以上的討論，所謂人力資本，乃指組織所擁有的人力中，能為組織創造績效、對于達成組織目標有正面幫助的部分。從正面來定義，人力資本代表組織所擁有能用來創造績效、附屬于人力的知識、職能、經驗、人格、觀念等的整體狀況，代表機關人力對施政績效的可能貢獻程度，具有以下三種意涵：（一）資產意涵：人力是必須被妥善運用的資產，而不是應該被裁減的成本。（二）策略及績效意涵：組織所擁有人力資本的價值，必須以是否有助于達成策略目標、產生績效的程度作為衡量基準。（三）管理觀點：強調組織必須要采用有效的管理措施及方法，提升人力的可用性及價值。由以上的討論可知，以資本的觀念看待人力，之所以能

14、同時兼顧投入面及產出面的平衡，一方面強調人力的運用，必須要有助于組織整體運作績效的極大化；另一方面，報酬率觀點所代表的，則是要求單位人力效用發揮的極大化。也就是說，當兩個組織的人力總產出相同時，人力規模較小的組織，則擁有較高的人力資本。因此，人力資本的多寡，與組織績效成正本，而與人力投入規模成反比。人力資本的真正意涵，即是單位人力投入的效用極大化，組織所投入的每一單位人力，都必須要設法合乎組織運作真正的需要，并且經由有效的管理獲得最有效的運用，減少浪費。將資本的觀念注入政府的人事管理，正代表了現代民主行政所強調的納稅人意識的實踐。二、人力資本評估的模型目前在組織管理上，人力資本已經不單是理念上

15、的討論與論述，而已在實務上被運用，并發展出相當可行的方法。歸納目前實務界進行人力資本管理的作法，主要可分為無形價值（invisible value）、策略規劃（strategic planning）及計量模型三種主要的模型：（一）無形價值模型對人力資本的重視，與管理上對傳統會計制度反映企業真實價值效力的質疑及反省，有密切關聯。在實務上，企業的市場價值與會計資產表上所呈現的賬面價值之間，存在的差距是顯而易見的。尤其在知識經濟時代，市場認知與會計事實之間，所存在的斷層越來越大。一般企業的市價通常在賬面價值的二到九倍之多，此一差距代表公司實際上存在大量的無形資產，此一無形資產被傳統的會計制度所低估，

16、傳統的會計簿記制度，顯然已經無法適合于知識經濟時代的產業特性及企業特性。美國從1973年到1993年二十年間，各上市公司的市場價值賬面價值比，平均數從0.82上升到1.692，顯示美國上市公司的平均市場價值，大約有40沒有顯示在資產負債表上。在臺灣，民國八十八年的研究數據顯示，傳統產業的水泥、塑料、紡織、汽車及金融公司，其本益比及市價凈值平均較低，而代表科技產業的電子業及軟件業則較高，其中軟件業的本益比可達五十倍市價則高達凈值的七至八倍之多（董碧玫，民國九十年）。此現象顯示在知識經濟時代，組織真正的價值，往往是由無形的智慧及智力所決定，而非過去由土地、自然資源、設備、資金等有型的生產工具來決定

17、。在知識經濟時代，企業成功的關鍵因素，早已由有型資產的管理，轉移到對人類的智能及系統的管理能力，產業環境的不確定性、多元性及復雜性特質，組織也走向知識密集（陳玉玲，民國八七年）。因此，實務界逐漸體認到，必須要發展出一套有用的智能資本衡量模型，來還原企業所擁有的真正價值，同時也經由此一模型，提供企業一個提升價值策略的引導（edvinsson, l & m. malone，1997）。由于人是智識活動發生的基礎，是知識的生產者與運用者，因此，人力資本當然構成了智慧資本的重要部份，同時也是最關鍵的構成要素。在實務上的操作面，此一模式由于目的在于衡量組織實際所具備的價值，因此主要在發展可衡量的指標體系

18、，并以指標為基礎來衡量無形的價值。以下分別介紹二種相關的實務制度：、斯堪地亞的智能資本模式此一模式系由一家瑞典的保險及金融服務公司斯堪地亞公司所發展，在其所建立模式中，包括財務、流程、顧客、更新與開發及人力等五個焦點領域，其中人力焦點是貫穿其它四個焦點的核心，代表整個組織的心臟、智能與靈魂，根據該公司所建立的架構，人力焦點的衡量，系以以下二十二項指標為依據（edvinsson, l & m. malone，1997）：(1) 領導力指數。(2) 工作動機指數。(3) 授權指數。(4) 員工人數。(5) 員工變動率。(6) 平均年資。(7) 經理人數。(8) 女性經理人數。(9) 員工平均年齡。

19、(10) 平均每年在人力訓練上的總天數。(11) 員工信息技術熟悉度。(12) 全職長期員工的平均年齡。(13) 全職長期員工人數。(14) 全職長期員工的平均年資。(15) 全職長期員工的平均離職人數。(16) 全職長期員工每年訓練、通訊、以及支持計劃的成本。(17) 50以下的時間在工作場所工作的全職長期員工人數；占全職長期員工的比例、平均每人訓練、通訊、以及支持計劃的成本。(18) 全職短期員工人數及其平均年資。(19) 全職短期員工每年訓練、通訊、以及支持計劃的成本。(20) 兼職員工和非全職約聘人員人數。(21) 平均聘期。(22) 經理人中擁有高等學歷的百分比。、惠悅企管顧問公司的

20、人力資本調查美商惠悅企管顧問公司（watson wyatt co.）亦建構一套人力資本指數（human capital index）系統，來了解能為企業股東帶來利潤的人力特質，以發掘企業人力資本的有效性與股東利潤報酬間的關聯性。根據其對美國及加拿大共四百家企業所進行的調查顯示，凡被評為高人力資本有效性的企業，其1994年到1999年五年之間，股東平均的投資報酬率為103，中度人力資本有效性之企業則為88，至于低度人力資本有效性之企業則僅有53（watson wyatt，2001）。顯見人力資本對企業營運績效的關鍵影響。該公司的評估架構，共包括四個面向共計二十五個指標，分別如下：面向一：甄補優秀

21、人才指標包括：（1）新進人員能很快勝任所擔任職務的程度（2）人力甄補計劃與企業發展計劃的連結程度（3）企業的聲望能吸引人才的程度（4）員工參與企業招募人力決策的程度（5）關鍵性職位是否有正式的甄補計劃面向二：明確的獎勵與課責機制指標包括：（1）員工分紅入股比例（2）企業是否有計劃協助低績效表現員工發展（3）低績效員工的汰換率（4）頂尖績效員工所得薪資高于一般績效員工的程度（5）企業員工平均薪資與市場平均薪資的差異程度（6）薪資政策與企業經營計劃連結程度（7）員工績效考核結果與薪資的連結程度面向三：彈性化的工作場合指標包括：（1）工作安排的彈性調配程度（2）團隊合作的文化（3）員工滿意度（4）薪

22、資以外津貼是否因職位而不同面向四：溝通的真實性及完整性指標包括：（1）員工能輕易接近運用溝通技術的程度（2）員工能有機會向資深經理人表達理念及看法的程度（3）企業財務訊息與員工分享的程度（4）員工對工作如何進行能表達看法的程度企業的目標（5）計劃能與員工分享的程度、宏碁標竿學院的人力資產指標調查天下雜志與宏碁標竿學院于民國九十年針對國內二千大企業，進行人力資產指標調查（pai，people asset index），了解臺灣企業的人力資產狀況，并對企業進行人力資產總體檢。該項調查定出四項衡量企業人力資產狀況的重要指標，分別為企業吸引人才及留才的能力、提升人才素質的能力、激發員工投入工作的能力及

23、鼓勵員工創新及應變的能力，并進一步根據這四項指標，設計一組二十題的問卷（洪懿妍，民國九十年），其架構如下：二、策略規劃模型（一）模型介紹此模式系將人力資本的管理，視為是組織進行策略規劃的重要一環，認為組織所擁有人力資本的充分度（human capital readiness），要以對組織策略的影響及配合程度來衡量。任何與人力有關，同時對于組織的策略規劃與執行會產生影響的特質，組織都必須要加以衡量以掌握其狀況，使組織的策略規劃能在正確的信息基礎下開展，以組織愿景策略的型塑為起點，組織的人力配置相關活動，必須要與愿景及策略的實現緊密結合，由上而下逐漸展開。目前在此方面發展較為成熟的技術，首推平衡計

24、分卡（the balanced scorecard）。平衡計分卡原運用于企業會計績效評估，作用在于彌補傳統財務報表之不足，爾后并逐漸發展成為一種全方位的策略管理及績效評估工具，計分卡包括財務、顧客、流程及創新及學習四個評估構面，兼顧財務及非財務衡量的平衡，其實施已經在企業界累積相當成功的經驗（kaplan and norton,1996 & 2001）。其中創新及學習面向，即在處理人力特質與組織策略連結的關系。其后該技術的發展，在人力部分，更直接以人力資本為評估構面，發展出人力資本計分卡，并以策略能力、領導、策略思考的文化、激勵與策略的連結及策略導向的團隊合作及知識管理為衡量的面向。（二）實務

25、制度介紹以支持策略規劃的思維為基礎進行人力資本評估，在實務上最值得介紹的是美國人事管理局及國會會計總署所提出的人力資本計分卡（the human capital scorecard）。該計分卡的目的，在于提供聯邦政府各機關進行自我人力檢測的工具，協助組織了解其人力所擁有的技術、知識、溝通情形、領導及團隊合作等方面，是否有助于機關目標的達成。該計分卡包括五個衡量面向，每個面向下分別設定績效目標，每個績效目標下再設定具體的衡量指標，每個衡量指標下再分訂該指標的衡量方法（opm，2001；gao，2000）：1、衡量面向衡量面向的設定，系由人事管理局引用人力資源平衡計分卡協會（the hr bala

26、nced scorecard collaborative）之研究所提出之架構，共計有五面向：（1）策略連結性：機關的人力資本政策，能有助于機關任務、愿景、目標及策略的實現，能界定機關對自己及員工的方向及期望。（2）策略能力（才能）：甄補、進用、發展、留用具備達成機關任務目標關鍵能力的人才。（3）領導：機關的領導能鼓舞、激勵及引導員工向目標邁進。擔任教練、良師角色；因應不同的情境調整領導方式；以身作則表現高標準的誠信、廉潔、信任、開放及尊重的價值。（4）績效文化（策略意識）：創造能激勵員工追求高績效表現的文化；建構以員工對組織的貢獻度及創造價值為核心的公平工作環境。（5）學習（知識管理）：促進知

27、識分享的文化；開放性的組織氣候；促進持續的學習及工作改進。2、績效目標績效目標的設定系基于以下三種因素：（1）相關研究顯示，優異績效表現的組織在人力方面所擁有的特性。（2）根據對政府實務狀況的了解，發現政府實際運作未有效做到前述特性的部分。（3）總統所提出的管理議題中特別強調的原則。3、衡量方法績效目標的達成度，主要由以下三種方法來衡量：（1）檢測性題目（check-off measure）：直接檢查機關人力計劃的執行情形。（2）改善情形估計項目（improvement gauge measure）：此方法系預先設定預期應達到的理想狀態，然后比較實際狀態與理想狀態之間的差距。（3）比較性項目（

28、comparative measure）：由人事管理局就特定項目先進行以全政府為范圍的普查，個別機關情形再與全政府所有機關的平均情形相互比較。至于該評分卡的具體內容，整理如下表：人力資本面向績效目標衡量指標操作化的衡量依據策略連結性人力資源管理策略及計劃，能明確且有系統的與機關的策略目標結合。機關人力資源管理策略及計劃明文呈現與任務（方案）之目標結合。衡量機關年度的績效計劃及預算，以認定特定的人力資本活動有助于達成可測量的方案績效目標。（檢測性項目）為連結人力資源計劃與機關任務目標。機關內部能有一套有效的溝通過程，以促進人力計劃與機關任務間的結合。針對政府的主管進行全面性的問卷調查，了解他們對

29、于人力資源策略如何有助于機關策略達成的看法（如機關人力進用是否針對特定任務所需人力進行選擇）（比較性項目）組織擁有能支持任務的結構機關能發展出有效的組織結構調整及人力部署計劃，并據以采取行動。衡量是否有效的標準，是能將人與是做適切的配置。評鑒機關是否能將人力有效重新配置，增加實際擔任工作的人力（減少決策層級數；計算業務人員與行政管理人員的比率）（檢測性項目）組織成員能了解組織推動的方案，并且在策略規劃的過程中有參與的機會。組織成員能了解其所辦理的工作如何才能契合并貢獻于組織任務的達成。針對政府的主管及員工進行全面性的問卷調查，了解其所擁有的工作知識及技能，以及這些知識技能與組織任務間的關系。（

30、比較性項目）策略能力（才能）組織人力能擁有達成任務所需的能力水平。機關能經由人力重整計劃的落實，達成縮小實際能力與所需能力間落差的目標。審查機關所定年度績效計劃，了解其是否發展特定的策略積極縮小能力差距問題。（檢測性項目）分析機關人力數據系統的統計信息：包括機關技能（能力）評鑒、職位所需教育程度資料（了解擔任關鍵性職務人員之能力水平的變化情形）（改善情形估計項目）對于具備關鍵策略能力員工的進用及留用比率，能達到預期的目標。具備關鍵能力員工留職率所有員工/具備關鍵策略員工留職人數依據cpdf、機關人力數據系統、出口調查等方式，計算器關關鍵能力員工的留職率（改善情形估計項目）新進員工的素質能達到預

31、期的水平機關新進員工的素質能否合乎預期水平的要求針對各機關主管人員進行全面性的問卷調查（新進員工素質問卷），問卷內容：新任人員需要經由一定正式訓練始能勝任該職務的比率。（比較性項目）領導機關能進用、培育、留用適任的領導者機關能達成預期的適任主管的留職率目標經由cpdf、機關人力數據系統之數據，計算領導人才留職率。（改善情形估計項目）機關能有有效的領導人才進用、培育及接班方案（包括認定有潛力的未來領導人），此方案之內容包括目標、行動方針、時程表、儲備領導人才名單的分析等。評鑒機關領導方案內容及執行成效。（檢測性項目）機關能塑造一種文化，使所有組織成員相信他們是被期待承擔更重要的職務，以及當組織賦

32、予成員擔任領導者的機會時，能樂于接受。針對機關員工進行全面性問卷調查，問卷內容為機關鼓勵員工接受領導職責的程度。（比較性項目）機關領導者能有效激勵所屬士氣，并獲取其認同承諾機關成員能注重工作結果產出，并表現出改進工作的投入興趣針對機關員工及主管進行全面性問卷調查，問卷內容為機關是否能鼓舞員工士氣、員工被領導者激勵的程度，以及組織成員對領導者的認同承諾程度等。（比較性項目）領導者能表現出高標準的誠信及廉潔作為，足以作為組織成員的表率機關成員對領導者高度推崇針對機關員工進行全面性問卷調查，了解其對領導者的評價（比較性項目）績效文化（策略意識）機關能培養、獎勵及留用高績效員工；并有效處理低績效員工。

33、機關擁有有效的績效管理機制，能區分績效表現的優劣評鑒機關的績效管理機制及運作情形（依據績效管理系統是否能有效評估實際的貢獻度，并確實據以獎勵組織成員）（檢測性項目）組織成員相信組織對其績效考評的結果，是依據其工作的實際貢獻度決定的。針對機關員工進行全面性問卷調查，問卷內容為其對組織如何進行績效管理的認知。（比較性項目）機關對于績效表現不如預期的員工能予以有效管理。針對機關員工進行全面性問卷調查，問卷內容為其所處的機關如何處理績效未達預期標準的員工。（比較性項目）員工的工作態度，系專注于達成其預期目標員工相信組織對其所設定的預期績效目標，是具有一定挑戰性且務實的。針對機關員工及主管進行全面性問卷

34、調查，問卷內容包括：工作期望績效如何認定在設定期望績效過程中的參與程度。（比較性項目）機關能助長一種尊重多元性差異的價值觀組織成員認同人員之間具有差異性對組織是有益的，并能接受多元差異的存在針對機關員工及主管進行全面性問卷調查，問卷內容：組織對于不同背景員工的開放程度（比較性項目）機關能設定務實的目標，提升組織成員的多元性。經由cpdf取得相關統計資料，了解機關促進人力多元化方案的目標及標的對象。（檢測性項目）學習（知識管理）機關能具備知識管理理念并設置知識管理系統機關能依據組織目標及設定的預期結果，擬訂有效的知識管理策略。評鑒機關執行知識管理的策略及步驟。（檢測性項目）機關能依據策略性的考慮

35、進行必要的投資，以提供員工接受訓練及發展的機會。機關能以投資的觀點擬定知識管理策略，并比較分析訓練發展前后的成效差異。評鑒以下項目：機關對知識管理投資策略的假定機關知識管理訓練的結果，與機關整體策略所需能力及領導發展間的關系。（檢測性項目）機關能具備學習及成長的文化組織成員相信機關會支持其發展學習，并期待組織成員能不斷改進工作技能，或學習新技能。針對機關員工及主管進行全面性問卷調查，問卷內容：組織提供成員從事專業能力發展的機會組織能具備以下理念：不斷充實新信息及技能，是組織能不斷進步的重要因素。（比較性項目）此外，布什政府管理委員會提出行政機關管理計分卡（executive branch ma

36、nagement scorecard），透過機關對自身管理狀況與最佳實務（best practice）間的比較的自我檢測，以燈號來顯示聯邦政府機關的管理狀況。其將人力資本列為五個計分面向的第一項，并提出以下六項人力資本成果管理的標準，機關的人力資本管理作為，唯有全部合乎六項成功標準的要求，才能顯示健全的綠燈（gove，2002）：1、機關人力資本策略與機關的愿景、目標及任務緊密結合。2、機關的組織結構能與任務密切配合。3、機關能有效與員工保持高績效表現，并且在人力的運用上，能保持彈性，隨時因應策略的需要而調整。4、在攸關任務達成與否的關鍵性職務上，擔任該職位的員工與該職位所要求的技能間不存在任

37、何落差。5、機關能有效利用誘因及獎勵措施區分員工績效表現的優劣。6、機關的人力素質及組織架構必須要能支持電子化政府的建構及運作。美國平衡計分卡協會所提出的人力資本計分卡架構，則以策略性技能、領導、文化、策略連結及組織整合為評估構面，其衡量架構整理如下表：人力資本架構衡量依據策略性技能策略才能差距關鍵員工的留職率領導領導能力的差距員工對領導有效性的評價文化組織文化量表策略連結目標連結度誘因的連結度組織整合以下要素的流通性最佳實務關鍵員工團隊獎勵（三）計量模型以上的模型都具有多面向且質化的性質，另一種人力資本評估的模式，則強調量化評估的必要性。此取向主要源自于勞動經濟學理論及會計學。在勞動經濟學方

38、面，主要以邊際生產力的機會成本觀點來衡量組織（主要是企業）人力資本總量的變動，協助組織進行與勞動成本投入有關的決策。在會計學方面，近年來發展出的人力資源會計方法，以人力對于一個組織具有可衡量的定量價值為基本觀念，秉持會計學成本收益配合原則，將組織人力資源的成本及價值分別予以數量化衡量，將能產生預期未來利益的人力資源投資予以資本化并作為資產處理，定期衡量人力資本的價值（謝木村、林宜勉，民國九十年）。在具體的公式發展上，兼顧成本效益意涵及簡明性者，首推fitz-enz（2000）所提出的人力資本投資報酬率公式（hcroi , human capital return of investment），

39、其論點為人力資本的價值，必須要以其績效表現對組織目標達成的貢獻度為基準來衡量，唯有單位成本投入所獲得的績效產出為正時，人力資本才具有貢獻度。在實際的衡量公式上，系以收入（revenue）代表績效產出，以薪資及福利支出代表人力資本的成本投入，并以以下公式來表現：人力資本投資報酬率【總收入（總支出薪資及福利支出）】薪資及福利支出以上分別介紹了三種目前在實務上發展較為成熟的人力資本評估模型，前兩類偏重于質化的評估，強調多元面向的系統性評估，較適用于組織內部的自行檢測，作為一種改進管理策略的機制。計量模式則強調投入與產出關系的數量化客觀呈現，較適用于外部的客觀評估，尤其是在投資決策方面，有其重要性。參

40、、公務人力資本評估模型的建構經由以上的討論，我們已經針對近年來人力資本在理論上及實務上的發展有了積本的認識，本研究將進一步嘗試有系統的建構適用于行政組織的公務人力資本評估架構。期望能建立有用的評估架構，設計能對公務機關的人力素質及管理績效進行系統性評估的工具，并協助各機關了解人力資源現況，自我檢視人事管理的有效性，并作為規劃人事政策的參考。首先要確定的，是公務人力資本評估究竟要采用何種模型？由于公務機關的產出無法如企業般精確量化，且其施政有關的決策，由于具有公共利益及社會公平的考慮，并無法如企業一般，完全以獲利的預期及經濟效益的極大化來作為決策基準。因此，公務機關人力資本的衡量，應該采用質化衡

41、量模型較為恰當。另一方面，由于政府系以政策的制定及執行為主要功能，強調策略方向的規劃及落實，因此，政府機關本身是一種策略導向的組織，以策略為核心，所有的管理措施，都以施政方向及策略配合為原則，因此，公務人力資本的評估，相對應于政府本身高度的策略性質，采取策略規劃模型來衡量人力資本，應是較為合理的選擇。一、研究流程本研究公務人力資本評估模型的建立，分兩階段進行，第一階段先確定公務人力資本評估的架構，包括定義、評估面向及衡量指標。第二階段則在已建立的架構之上，進一步發展實際的評估工具，包括公務人力資本評估問卷及相關數據調查清單等。第一階段的進行，將以政策德菲法（policy delphi）為方法；

42、第二階段則以圖書館式的文獻檢討法進行。圖示如下：公務人力資本評估架構的建立定義界定評估面向確定評估指標的設定政策德菲法評估工具的設計評估問卷量表的設計所需數據統計項目的提出文獻檢討法完整公務人力資本評估模型圖三：公務人力資本評估模型建構的流程二、第一階段：評估定義、面向及指標的確立策略規劃模型具有多面向及指針性的特征，也就是要配合組織性質及策略特性，選擇必要的評估面向，并在每個面向下設計足以彰顯該面向情況的指標，作為評估的依據。因此，面向及指標的確立，為第一要務。由于公務人力資本評估在我國并未有類似制度的實施經驗，且所涉及的觀念具有專業性。因此，現階段對于公務人力資本評估議題本身的認識及相關信

43、息相當欠缺，且由于人力資本為一新近發展的議題，無論是理論及及實務界，對其定義及內涵的看法仍然相當分歧，欠缺具有共識的界說，此一研究情境相當適合采用政策德菲法來逐步建立架構。政策德菲法是當決策者或政策分析人員，面對政策問題結構不良、高復雜度、信息不足、高度專業性、后果難以預測的決策情境時，經由邀請專家學者或利害關系人的參與，進行腦力激蕩過程，經由重復詢問同一問題多回合及對前回合調查結果的回饋及反思，逐漸縮小彼此間的差距，進而獲致共識，并據以決策（吳定，民國八六年：140-141），其進行原則包括（dunn, 1981）：選擇性匿名、知情的多方面倡導、兩極化的回答統計、沖突的建構、計算機的輔助。而

44、其進行程序，則包括確定論題、遴選參與者、設計問卷、分析第一回合結果、發展后續問卷、進行團體會議等階段。本階段之研究設計，即依據以上流程進行如下：（一）確定論題進行本德菲研究的目的，在確定適用于我國行政機關的公務人力資本評估架構，根據人力資本評估目前的發展，人力資本評估的要素，包括定義的界定、評估面向（構面）及指標等。因此，本研究的論題即為人力評估的定義、公務人力資本評估的面向及公務人力資本評估指標。（二）遴選參與者經依據專業性及利益相關性兩原則，遴選二十五人進行調查，其背景及人數表列如下：樣 本 背 景人 數遴 選 標 準學者專家14邀請公共行政、企業管理、人力資源管理領域副教授層級以上學者參

45、加。中央主管機關及地方政府人事機構主管4中央及地方各選取兩人，并依據任職年資長者優先選擇。非人事人員之公務人員3遴選非人事人員之高階單位主管（司處長級）參與企業實務界人士4邀請企管顧問公司資深主管及知名企業人力資源主管參與（三）決定調查回合及內容本次調查共計進行二回合，第一回合調查參與者對人力資本評估定義及面向的意見。第二回合除賡續調查第一回合的內容外，進一步詢問參與者對評估指標重要性的評價。（四）第一回合問卷的設計第一回合問卷共計包括公務人力資本評估的定義及公務人力資本評估的面向兩大部分，其題目的內容，系整理相關文獻及研究而得：1、定義部分經匯整相關的文獻，于問卷中共計提出七個參考定義，每個

46、定義分別以李克特五分量表（極適合、相當適合、普通、不適合、極不適合），調查參與者對每一個參考定義所認為的適當程度。同時為了避免所列舉的參考定義未能含括所有適當定義的情形，于問卷中并提供參與者能自行提出其它定義的空間，以求周延。第一回合問卷中所提出的參考定義如下：（1）指組織所具有完成其任務、策略及愿景之人力資產。而人力資產則系指組織成員所擁有知識、技能、經驗及績效表現的總和。人力資本的素質及狀況，代表組織人力對組織策略目標達成及績效的可能貢獻程度。（2）組織所付出與人力資源有關的支出，與組織人力所產出之效益價值之間的差距。（將人力對組織的貢獻度扣除組織對人力所付出成本后的凈值）（3）以人為基礎

47、構成的組織資本，其范疇涵蓋組織價值、文化、哲學、及企業內部管理階層及所有員工個人具備的經驗、專業知識、技能等，并包括創造力及創新能力。（4）組織人力所擁有的，能夠用來創造組織績效的知識、信息、經驗、能力等材料（materials）。（5）組織中所有員工的知識、技術、能力、經驗、虛擬所有權、實務社群及隱性互動等等。（6）附屬于員工的資產，是組織透過薪資給付與費用可以利用到的部分。（7）人力資本是附著在個人的知識與能力的總合，包括：創造力、專業技能、向心力、經營團隊、非正式互動。2、評估面向部分經由相關文獻的整理，列舉出各相關研究或資料中在進行人力資本評估時常采用的面向共計九個面向，每一個面向并分

48、別以李克特五分量表請參與者判斷各項面向的重要性及實務上的可評估性（可行性）。重要性代表評估面向應包括于公務人力資本評估之內的必要程度?？尚行灾冈撛u估面向在實際評估時的困難度，是否能以簡單具體的方式予以衡量。第一回合問卷中所提出的參考面向如下：（1）人力資本投入（指機關在人力方面所投入的成本）（2）人力資本才能（指機關所擁有人力資源的素質；及機關人力是否有助于業務推動；機關吸引人才及留才的能力等）（3）組織文化（指機關人力的工作態度、向心力、認同感、績效意識等）（4）人力資本充分運用程度（指機關人力與業務的密切配合程度；人力閑置情形等）（5）學習與知識管理（指機關中知識分享情形、員工的學習能力及

49、意愿、機關的人力發展等）（6）人力管理與機關策略契合度（指機關人力管理措施是否能切合機關發展策略之需求）（7）組織領導（指機關的領導風格、領導者與員工的關系、以及機關領導是否能激勵士氣的程度等）（8）員工創新及應變能力（指機關員工研究發展、業務創新的能力等）（9）團隊運作能力（指機關運用團隊方式推動業務的情形；機關人力團隊互動的能力等）完整的第一回合問卷題目如后附件一。（五）分析第一回合結果第一回合調查共計發出二十五份問卷，回收有效問卷十六份，回收率為64，其結果經統計如下：1、公務人力資本評估定義方面：分別統計各定義得分的平均值及標準差。2、公務人力資本評估的面向方面：分別統計各面向在重要性

50、及可行性兩方面得分的平均值及排序。完整的第一回合調查結果如附件二。（六）設計第二回合的問卷第二回合問卷的內容，除了第一回合問卷的公務人力資本評估的定義及公務人力資本評估的面向兩大部分外，另加入評估指標，共計三部分：1、第一回合問卷的再檢視：繼續就第一回合問卷的題目詢問參與者，并將第一回合調查的統計結果附于問卷，使調查者能參考調查結果重新反思自己在第一回合問卷的回答，并再填答第二回合問卷，以經由此以反思的過程，縮小調查者間意見的差距，以取得較具有共識的結果。2、評估指標：經搜集相關文獻所提出與衡量人力資本有關的指針項目共九十五項，并初步依評估面向別予以分類，請參與者依據專業判斷各指標在評估所屬的

51、評估面向時的重要性。（本項題目采七分量表，代表極不重要，代表極重要）完整的第二回合問卷題目如后附件三。（七）第二回合問卷結果統計1、二輪調查發出問卷十六份，回收有效問卷十二份，回收率75。2、調查結果（完整結果如后附件四）：（1）公務人力資本定義方面，經整合評估結果前二名之定義如下：機關所擁有能用來創造績效的知識、技能、經驗等人力特質的整體狀況。代表機關人力對施政績效的可能貢獻程度。（2）公務人力資本的評估面向方面，各面向依可行性及重要性兩因素以五分為量度，進行問卷調查，經選擇可行性調查結果平均分數在三分以上，重要性評估平均分數在四分以上的面向如下：i. 人力才能（指機關人力資源的素質）。ii

52、. 人力充分運用程度（指機關人力與業務的密切配合程度）。iii. 人力管理與機關策略契合程度（指機關人力管理措施是否能支持機關發展策略的需要）。iv. 員工創新及應變能力（指機關員工研究發展、尋求業務創新改良的情形）。v. 學習與知識管理（指員工學習意愿、知識運用及機關人力培訓發展等）。vi. 組織文化（指機關人力的工作態度、向心力、認同感、結果導向等觀念）。（八）進行團體會議為了要確認調查結果，于調查進行完進一步邀請部分參與調查之專家召開兩次團體會議進行面對面討論，經討論后確定公務人力資本評估架構共計有定義一項，六個面向，十四項指標。分別如下：1、定義：機關所擁有能用來創造績效的知識、技能、

53、經驗等人力特質的整體狀況。代表機關人力對施政績效的可能貢獻程度。2、評估面向：（1）面向一人力基本特性：指機關所擁有的人力的基本特質及狀況，代表人力的基本面。即為原調查中有關人力才能及學習與知識管理面向中有關人力培訓發展部分之內容，并再增加若干重要的人事統計數據。指標一：機關人力數量指標二：機關人力平均特性指標三：人力知能程度（2）面向二員工敬業程度：代表員工工作態度及積極性，為原調查中之組織文化面向。指標一：員工機關認同感指標二：員工工作投入度（3）面向三人力運用管理：代表人力資本與機關運作的連結，人力資本用在正確的地方，向正確的方向發揮作用。即原調查中人力充分運用程度及人力管理與機關策略契

54、合程度面向之整合。指標一：人力管理與機關策略連結度指標二：員工工作了解程度指標三：績效導向落實程度指標四：機關吸引人才能力（4）面向四機關領導力：機關的領導能鼓舞、激勵及引導員工向目標邁進。擔任教練、良師角色；因應不同的情境調整領導方式；以身作則表現高標準的誠信、廉潔、信任、開放及尊重的價值等。本面向系因應專家學者建議，認為對公務機關而言領導具有重要性，雖于調查中未列入，仍設定為評估面向之一。指標一：員工認同領導力程度指標二：關鍵領導行為評價度（5）面向五員工學習文化：代表促進知識分享的文化；開放性的組織氣候；促進持續的學習及創新行為。即原調查中員工創新及應變能力及學習與知識管理兩面向的整合。指標一：員工學習行為展現指標二：機關鼓勵學習措施（6）面向六人力成本：衡量機關在人事上的支出配置情形對機關績效產出的貢獻度。此面向調查結果重要性平均得分雖未達四分，惟因縮減政府人力規模及人事費支出系當前重要政策方向，為鼓勵各機關妥適運用有限資源，經專家學者建議仍列為評估面向。指標一：機關人事費支出結構合理度三、第二階段：評估工具的設計在評估工具上，系以評估指針為單位，在各指針下繼續發展與該指標之達成有密切相關的因素作為評估題目。在問卷題目的設計上，則是采用文獻檢討法，依據評估指標的內容，在現有搜集到的管理文獻及研究中，找尋過去